刍议深化行政复议体制改革

邢鸿飞

党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标，绘制出法治中国建设的路线图。建设社会主义法治国家、建设法治政府，坚持依法治国、依法行政，对新形势下各项体制及制度改革提出了更高要求。在此背景下，我国现行的行政复议体制面临着新形势下的新任务，其体制改革事关依法行政的有效推进，事关法治政府的成功实践。

行政复议体制改革势在必行

行政复议是公民、法人或其他组织认为行政主体的行政行为侵犯其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的活动。这是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法，是一种具有“准司法”性质的行政行为。

随着1989年《行政诉讼法》的颁行，为配合行政诉讼的正常开展，国务院于1990年制定了《行政复议条例》，对行政复议作了比较系统的规定，行政复议制度得以确立。1999年，第九届全国人大常委会第九次会议通过了《行政复议法》，以国家法律的形式对行政复议制度作了进一步的规定，富有现代民主法治精神的行政复议制度得到进一步完善。我国行政复议制度的建立，在防止和纠正违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，促进法治政府建设等方面发挥了重要作用。

经过20余年的制度实践，我国行政复议体制取得了长足的进步，成绩斐然。行政复议案件的审理更加注重公平、公正，行政案件的数量也有大幅提升，及时处理解决了大量行政纠纷，极大增进了老百姓对政府的信赖度。但由于制度缺失、人员不足等问题的影响，加之行政复议案件老百姓的胜诉率偏低，给人以“官官相护”的不良印象，使得老百姓选择行政复议的勇气大打折扣，即使自身权利受到了行政行为的侵害，往往宁可信访上访，也不选择复议，从而使实施多年的行政复议制度面临极大的挑战。可见，现行行政复议体制同党和国家事业发展要求相比、同人民群众期待相比、同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，存在许多不适应、不符合的问题，现行行政复议体制已经不能很好地适应社会发展需求。

根据《省政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的意见》，应发挥行政复议解决行政争议的主渠道作用，按照文件精神，行政复议的作用必将得到更大发挥，对行政复议的要求也必将提到更高层面。因此，改革行政复议体制，势在必行。

现行行政复议体制弊端重重

在当下中国法治进程中，信访、诉讼、复议同时存在的行政争议多元解决机制已经形成，大信访、中诉讼、小复议的行政争议解决格局似乎成为定势。在上述争议解决机制中，三种方式虽各有利弊，但行政复议的确具有不可替代的优势。可是，任何良善之制，在其产生和发展的不同历史阶段，均可能存在阻碍其自身完善和进步的弊端。我国的行政复议体制也不例外，其运行至今，行政复议的地位并不突出，解纷功能难以彰显，各种弊端已经不同程度地展现出来。

第一，行政复议管辖体制不合理。根据《行政复议法》第12至15条的规定，我国行政复议实行多样化、混合型管辖模式，管辖机关可以是本级人民政府和上一级主管部门之“条块结合”，也可以是上一级人民政府或上一级主管部门之“条条对应”，甚至可以是国务院各部门和省级人民政府的“原机关管辖”。三种模式并存的混合管辖体制，表面上看，相得益彰，并行不悖，但实际情况却是，行政复议机关的设置过于分散，导致行政复议权的行使同样过于分散。

行政复议权作为一项特殊的行政权力，其归属主体宜具体不宜抽象、宜特定不宜分散。权力主体的分散设置，不但可能导致复议受理渠道的不统一、不畅通，而且可能造成百姓寻求复议救济时的无所适从。因为，当行政复议权存在多元行使主体的情形时，看似给了公民、法人或其他组织更多选择复议机关的权利，其实则不然。由于我国行政机关的设置过于复杂，相对人很难在同时具有管辖权的复议机关之间做出抉择。在提起行政复议时，相对人首先需要判断该向哪个机关或部门提出申请，而这是一项极富专业性的选择，一旦判断失误，轻则延误时机，重则丧失诉权，可能因人为因素而增加信访、上访案件的数量。不仅如此，行政复议权的分散行使还可能导致相关部门之间责任不清、监督不力、审查效率低下等痼疾。

第二，行政复议机构无法独立行使行政复议权。无论是政府复议还是部门复议，行政复议机关均为实施行政行为的行政主体的上一级行政机关。而行政复议机构则是行政复议机关中具体负责行政复议工作的办事部门。严格意义上讲，只有行政复议机关拥有并行使行政复议权，行政复议机构只是依附于行政复议机关，具体办理行政复议事项的办事机构，它对外并无独立的法律人格，不能以自己的名义行使行政复议权并作出行政复议裁决。

这一行政复议机构依附于行政复议机关的复议体制，表面上合乎我国政府管理的基本规律，也顺应了上下级行政机关之间下级服从上级的领导体制，具有一定的合理性。但其长期以来的运行实践所暴露出来的弊端也是显而易见的。有行政复议权的行政复议机关不管具体复议事项，没有行政复议权的行政复议机构却实际掌控着行政复议的全过程，行政复议机关与行政复议机构围绕行政复议权的行使彼此防备、相互博弈，行政效率明显降低，行政效能大为减损。更有甚者，有些地方的行政复议机关过于贬低行政复议机构的地位和作用，使其沦为仅负责草拟、收发相关公文，抑或提供咨询意见、提出处理建议的傀儡或摆设，真正成了纯粹的事务性办公室。上述弊端，严重影响了行政复议制度的正常运行。

我国现行行政管理体制下，行政复议机构或者与法制工作部门合署办公，或者作为法制工作部门的内设机构，其复议职能能否有效发挥，完全取决于行政复议机关的“恩赐”与“赏识”，权威性无从谈起，独立性难以保证，很难实现公平、公正、超脱审理复议案件。

第三，行政复议队伍建设滞后于形势发展的要求。行政复议是一项专业性很强的工作，其审查方式和审理程序等等，与法院的司法裁判极为相似，具有“准司法”的属性。因而，对行政复议机构工作人员的专业结构和职业品格，必须高标准严要求。而我国当下的行政复议队伍，离正规化、专业化、职业化的法治专门队伍的要求还有很大差距，其专职人员缺、专业人才少，队伍建设亟待加强。

一方面，行政复议专职人员缺位。一般而言，行政机关的人员配备应考虑现实需要，故而行政复议机构专职复议人员的编制数应与该机构办理行政复议案件的数量成正比。但我国行政复议机构专职复议人员的配备，往往违背了这一基本规律。在社会矛盾凸显、行政争议频发的基层，专职复议人员却十分稀缺，复议人手不够，复议力量不足，复议效率低下。很多基层复议机构的工作人员往往兼任领导秘书，为领导提供全方位的服务是其主业，复议工作则是其副业，本末倒置，鲜有时间和精力从事行政复议工作。有的地方党委和政府极不重视复议工作，甚至以工作急需为借口，随意抽调、借用复议机构人员到其他部门帮忙，使得本已缺编运行的复议机构更加捉襟见肘。

另一方面，行政复议专业人才匮乏。行政复议是一项专业性很强的工作，从事复议工作的人员，不但要有丰富的行政管理经验，而且要具备一定的法律素养，其业务素质要求高。但很多地方复议工作人员的配备，很少考虑复议工作的这一特殊要求，人员选用缺乏标准，从业人员缺少培训，复议人员经常轮换，难以形成一支稳定、可靠的专司复议之职的专业人才队伍。

行政复议体制的改革举措

改革是当今中国各项事业发展的动力和源泉，行政复议体制的完善和发展同样离不开改革。现行行政复议体制存在上述诸多弊端，要从根本上解决问题，关键是在各级政府设置相对独立的复议机构——行政复议委员会，将分散在各复议机关手中的行政复议权相对集中，由行政复议委员会统一行使。同时，通过复议工作人员的正规化、专业化、职业化建设，确保行政复议工作的独立性、公平性和公正性。

首先，行政复议委员会是各级人民政府行政复议工作的议决机构。鉴于我国现行行政复议机构设置分散的弊端，宜在县以上各级人民政府设置独立的行政复议委员会，集中行使本来分属于本级政府及各个部门的行政复议权，统一审理行政复议案件。凡不服本级人民政府工作部门的行政行为提起的复议，均由本级人民政府中的行政复议委员会管辖；凡不服下级人民政府的行政行为提起的复议，均由上一级人民政府中的行政复议委员会管辖；凡不服国务院各部门及省级人民政府的行政行为提起的复议，均由国务院行政复议委员会管辖。实行统一接待、统一受理、统一审理、统一签批、统一决定“五统一”的办案方式，集中行使行政复议权，政府部门不再设置复议机构，也不再审理复议案件。同时，对国务院各部门及省级人民政府的行政行为提起的复议，不再由原机关管辖，取消了其“自己做自己法官”的特权。这一做法，不但可以改变现行行政复议体制下条块分割、多头管辖、机构复杂、权力分散等问题，而且便于相对人复议，节约复议成本，提高复议效率，使得相对人愿意通过或寻求复议渠道解决行政争议。

其次，行政复议委员会独立行使行政复议权。能否独立审理复议案件、独立行使行政复议权，是保证行政复议结果是否公平公正的重要前提。县级以上各级人民政府中设置的行政复议委员会的独立性有无保障，主要取决于以下关系的协调：一是行政复议委员会与其所属的本级人民政府的关系。行政复议委员会虽然隶属于本级人民政府，但它是依据法律规定独立行使行政复议权的具有“准司法”色彩的专业机构，完全可以以自己的名义实施行政复议活动并裁决行政复议案件，其复议行为不受任何机关、团体和个人的干涉，若非出现法定事由并经法定程序，本级人民政府也无权直接插手、干预其复议活动。不但如此，各级人民政府还应给行政复议委员会以充足的编制、经费等条件保障。二是上下级行政复议委员会之间的关系。设在上一级人民政府中的行政复议委员会与设在下一级人民政府中的行政复议委员会之间的关系是一种业务指导关系，不是上下级领导与被领导关系。行政复议委员会能否独立行使行政复议权，除了必须排除同级人民政府的非法干预，同样必须排除上一级行政复议委员会的干涉。上下级行政复议委员会之间可以进行业务交流和学习，但其复议行为各自独立。

再次，行政复议委员会的人员配备应符合正规化、专业化、职业化的法治工作队伍的建设要求。行政复议所要解决的问题往往具有复杂性，其审理程序、处置手段和裁决方式具有很强的专业性，此项工作只有具备正规化、专业化、职业化的高素质的专门人才方能胜任。为确保这支工作队伍的法治化水平，一方面必须建立复议工作人员的资格准入和资格审查制度，以高标准、严要求把好入门关。结合我国法律实务人才的业务水平评判标准，只有通过国家统一司法考试并经道德品行、业务能力等考核审查的人员，才能依法取得《复议资格证》，也才能持证上岗，从事复议工作。另一方面，除了加强专职复议人员的选拔，还应做好兼职外聘专家的选任，聘请热心并有志于此项工作的资深学者、知名律师等相关领域的专家，积极参与行政复议。只有这样，行政复议的权威性和公信力才能得到应有的保障。

（作者系河海大学法学院院长、教授、博士生导师） 责任编辑：苏胜利