政策工具视角下幼小衔接实施方案的文本分析

黄玉容 田 涛

（成都大学师范学院，四川 成都 610106）

一、问题提出

幼小衔接是指幼儿园与小学前后紧密相连的过程与状态，以便让儿童从学前阶段顺利过渡到小学阶段。我国非常重视幼小衔接，出台了一系列相关政策。1989 年，我国在《幼儿园工作规程（试行）》中明确幼儿园与小学应密切联系。随后又在《幼儿园教育指导纲要（试行）》等相关文件中提及幼小衔接。2021 年3 月，教育部颁布《关于大力推进幼儿园与小学科学衔接的指导意见》（以下简称《指导意见》），围绕幼儿园、小学等主体提出了五条幼小衔接举措，为幼小衔接提出了科学性的指导。为落实国家政策，各地结合《指导意见》纷纷出台了《关于幼儿园和小学科学衔接的实施方案》（以下简称《实施方案》）。地方政策文本内容的制定是顶层政策意图实现最为关键的环节[1]。当前各地出台的《实施方案》是各地具体执行幼小衔接工作的基本依据，其科学程度直接影响幼小衔接的工作成效。鉴于此，基于政策工具视野对各地的《实施方案》进行文本分析，能有效反思《实施方案》本身的科学性和合理性，并为下一阶段各地完善《实施方案》提供可能的思路。

二、研究设计

1.研究对象及方法

以“幼小科学衔接”“实施方案”作为关键词在各省教育厅或人民政务网上搜索，共获得12 份省级幼小科学衔接的实施方案。本研究以此作为研究对象，并采用文本分析法，建立二维分析框架，客观系统地分析解读各省幼小科学衔接的《实施方案》。

2.样本编码

使用Nvivo 软件对12 份政策样本编码归类并记录相关信息，以政策条款为最小分析单位，按照“省—章—节”的方式进行编码，共有224 个分析单元。

3.政策文本的分析框架

本研究建立了X 轴和Y 轴的二维分析框架，从多维度分析各地幼小科学衔接的《实施方案》。其中X 轴是从政策工具的角度进行分析，Y 轴以幼小衔接的相关利益者的视角分析（见图1）。

图1 政策文本的分析框架

（1）X 轴：政策工具

政策工具是指政策实施时所采用的手段。政策工具类型多样，有不同的划分维度与视角，其中影响较大的是麦克唐纳尔和艾莫尔的分类与施奈德和英格拉姆的分类。前者主要探究政策目的是否有效落实，后者更加注重探究政策目标不能达成。《指导意见》下的《实施方案》旨在促进政策的落实，因此在本研究中以麦克唐纳尔和艾莫尔的分类为基础，将政策工具划分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具、权威重组工具、劝告性工具。命令性工具主要体现国家的强制性与权威性，涉及到要求、标准、评估、监管；激励性工具是指通过经济激励或其他奖惩推动相关政策实施；能力建设工具是指通过拨款、制度建设以及政策倾斜来实现；权威重组工具是指政府为实现政策目标而将权力重新划分给不同主体的手段；劝告性工具是指政府通过承载某种信息的文本告知、颁布[2][3]。

（2）Y 轴：幼小衔接相关利益者

为了加强对幼小衔接政策的多维透视，除了政策工具的分析之外，还要考虑政策实施的目标群体。从政策过程的理论来看，目标群体是政策实施、执行的对象，是不可忽视的关键因素。幼小衔接是一个多方协同的过程，幼小衔接的相关利益主体较为复杂多元，甚至有些利益主体至今仍未得到有效确证。相关利益者即是政策的执行者，也是政策的对象，因此在分析幼小衔接政策文本中需要引入相关利益者的分析维度。

有学者根据布朗芬布伦纳的生态系统理论建构幼小衔接的生态系统，幼小衔接涉及到幼儿园、小学、家庭、社会多方支持[4]。另有学者表明儿童是幼小衔接的主体，儿童视角下的幼小衔接不可忽视。由于目前对于社区在幼小衔接中研究较少，便将幼小衔接政策作用对象，即相关利益者归纳为幼儿园、小学、家庭、社会、儿童五个类型，深化幼小衔接各利益相关者对幼小衔接的认识。

三、文本分析

各地为进一步贯彻《指导意见》，发布了各自中长期的《实施方案》。在省级、市级教育厅等网站搜索有关幼小科学衔接、实施方案等关键词。至2021 年11 月，已有四川省、山东省、安徽省、广东省、浙江省、江苏省、福建省、湖南省、河南省、广西壮族自治区、海南省、新疆建设兵团根据《指导意见》出台了推进幼儿园与小学科学衔接攻坚行动的《实施方案》。

1.幼小科学衔接政策文本的形式分析

（1）关键词分析

从文本关键词上看，运用NVivo 11Plus 软件的“词频”查询功能导出12 份省级政策文本材料的词汇云，删除无关词汇后可以直观地看出，词频出现最高的前五位是“教育”“衔接”“幼儿园”“小学”“幼小”，以上词汇与本研究的主题密切相关，同时可以看出在本次幼小衔接《实施方案》中，幼儿园与小学是高频词汇，突出了两者的重要地位。除了以上词汇，在文本中“科学”也多次提到，说明我国越发重视幼小衔接的科学性。

（2）文本结构分析

从文本结构上来看，各省市的《实施方案》与中央的《指导建议》的结构高度一致，主要包括以下五个方面：指导思想、总体要求、主要任务、进度安排、组织保障。对文本进行分析发现，不同省份在颁布时通常采用两种方式，一是直接转发教育部的文件；二是结合各地学前教育实际发展水平，制定具有地域风格的、在治理精神上与教育部文件一致的方案。这两种截然不同的方式具有显著的地域差异，前者是多数省份采用的方式，后者仅有少数省份采用[5]。

首先，在指导思想与总体要求上，《指导意见》提出，“实现幼儿园到小学的过渡”“转变家长的教育观念”“基本形成幼小机制”[6]。该政策目标中包含微观、中观、宏观三个层次，各省市的政策目标与中央政策的总体目标上基本保持一致，满足政策目标明确、系统的规范要求。

其次，在政策主要措施方面，大部分地区与中央的《指导意见》高度一致，涉及到“建立幼儿园与小学双向衔接互动机制”“幼儿园要科学做好入学准备教育”“小学实施入学适应教育”等[7]。只有个别地区结合实际有所异同。如福建省在继承中央文件精神下，结合已有教育实际提出了更为具体的措施，如“搭建幼小联合教科研平台”“强化专业引领支撑”“创设衔接校园环境”“加强教师培养培训”[8]。海南省、安徽省也都根据本省实际情况，相应地提出了更为具体的任务[9]。

再次，进度安排是政策文本的第四部分，制定具体的发展进度是幼小衔接实施的重要前提，而合理的安排进度是《实施方案》得以执行的关键环节。《指导意见》将实施过程分为三个阶段，试点、总结经验、完善幼小衔接政策举措[10]。大部分地区的安排进度与中央文件保持同步，但个别省市的任务进度有所不同。如海南省提出更具体的实施阶段，将整个过程划分为部署、试点、推广、总结等阶段[11]。

最后，政策文本的最后一部分是《实施方案》有序进行的保障机制，包括“保障措施”“实施保障”“组织实施”等。在12 份政策文本中，各地均提出了共同的保障措施，大致可分为“加强组织领导”“强化检查督导”“加强宣传引导”三个方面，各地在此基础上还可深化更多保障措施，如经费投入等[12]。总之，《实施方案》从幼儿园、小学、家庭、机制建设、治理督导上给予了相应指导，建设幼儿园与小学科学衔接的长效机制。

2.幼小科学衔接政策文本的内容分析

（1）X 轴政策工具分析

根据Nvivo 的编码分析，可以看出在幼儿园与小学科学衔接的《实施方案》中使用了命令性工具、激励性工具、能力建设性工具和劝告性工具，各个工具在政策文本中所占比例各不相同。就命令性工具而言，占比最大，使用最多，使用频率高达177 次，占比79.02%，其他政策工具使用较少。具体分析如下，在命令性工具中，要求出现过163 次，占比92.1%，标准与监管出现的频次明显低于要求，在政策文本中，大部分条目以命令性的要求去制定政策。在激励性工具中，各子工具的使用频次相对均衡，分别出现10 次与8 次，但使用频率相对较低。奖励与惩罚工具使用在组织实施部分中，用来保障幼小衔接长效机制的建立，在具体的奖励与惩罚的条目中，国家通过表彰教师与学校或治理违规的方式来保障幼小衔接机制的建设与发展。能力建设性工具使用比例占7.59%，其中制度建设相对占比较大，出现13 次，主要围绕着幼儿园与小学如何衔接建设制度，加深入学准备教育与入学适应教育。拨款在具体条目总出现12 次，但没有明确规定条例，仅简单带过，确保幼小衔接实施过程经费充足。劝告性工具使用比例最低，仅占6.25%，这说明各地侧重于政策编制与相关信息发布，缺乏相应宣传学习的措施；至于权威重组工具在本政策文本中尚未体现。总的看来，《实施方案》主要是通过命令性工具来开展幼小衔接工作。

（2）Y 轴相关利益者分析

幼小衔接是一个复杂的生态系统，在各省市的《实施方案》中政策实施的内容与对象涉及到幼儿园、小学、家庭、社会，在政策文本中并未体现儿童的诉求。其中关于幼儿园的内容占19.79%，关于小学的政策内容占到18.27%，一直以来我国幼儿园与小学是两个不同的教育体系，在教育目标、课程设置、课程内容、教学方法上均有所区别。根据《实施方案》要求，幼儿园与小学要建立双向衔接长效机制，两者在诸多方面都要进一步调整。如在幼儿园方面，幼小衔接工作要渗透于幼儿园三年保教的过程中，为幼儿入学做好多方面准备；在小学中，一年级上学期被设置为入学适应性教育等[13]。在《实施方案》中涉及到家庭方面的工作占6.09%，所占比例较小。幼小衔接离不开家庭的支持，但在文本中家长更多是配合的角色，未体现主体地位。而在整个政策文本中，关于社会层面的工作占比最大，高达55.84%。社会方面的工作包括建设长效机制、加大治理力度、开展联合教研等，这说明幼儿园与小学不单单是幼小衔接工作的主要承担者，当下幼小衔接工作更多的是从更为广泛的社会价值层面来开展。

（3）XY 轴交互分析

从政策对象维度上看，各类政策工具的使用比例不同。在社会层面使用的政策工具最多，其中命令性工具使用频次高达90 次，激励性工具与劝告性工具分别占10.53%、9.65%，可以看出各地意识到社会支持与社会氛围对我国幼小衔接有效实施的重要性，运用强制规范推进幼小衔接社会机制的建设。其次在幼儿园与小学的政策对象上，以强制命令规范办学为主，激励性工具使用较少，幼儿园与小学对于幼小衔接的主动性与积极性有待增强。同时在家庭层面命令性工具的使用也是最多。由此可见在《实施方案》中政策对象大部分使用命令性工具。我国幼小衔接的生态系统尚未形成，命令性工具更能体现国家对于幼小衔接机制的期望与要求，所以命令性工具占据主导地位。然而，幼儿园、家庭、小学、社会属于不同层次的政策执行主体，不同的政策对象应根据具体情景选择不同的政策工具，一味地强制要求反而不能达到最优效果。比如针对幼儿园与小学可以加大激励性工具的使用，能更好地调动幼儿园与小学教师的积极性。

四、结论与建议

总的看来，各地的幼小衔接的《实施方案》具有较强科学性和可操作性的，但仍存在部分不足，政策工具使用不均、缺乏地方创新性措施、未充分体现儿童的利益诉求、政策内容缺乏可操作性等特点，针对以上问题，为使各地顺利开展幼小衔接工作提出以下建议。

1.政策工具的优化组合

不同的政策工具具有不同的优势与作用，为避免单一工具的过度使用，我们有必要根据政策目标与具体的实际情况，合理选择政策工具，实现政策目标。通过以上分析，各地区幼小衔接的《实施方案》大量使用命令性工具，对于能力建设工具、权威重组工具几乎没有使用。命令性工具更加能体现国家对社会的期望目标，但可能会造成目标预期与实际的矛盾。而能力建设工具能够提高政策对象的积极性，权威重组工具能够创造新的工作机制。这两者都有利于解决幼小衔接过程中的现实问题，因此可以扩大能力建设工具与权威重组工具在文本政策中的使用比例。

2.提炼各地的创新措施

各省市幼小衔接的《实施方案》大部分是中央《指导意见》的复制或略做修改，两者不论是文本结构还是语言表达上具有一致性，忽视了各地区经济、文化、人口结构的差异性，这并不利于国家政策的有效实施。中央政策与地方政策是不同政府主体颁布的文本，具有不同的影响范围和影响效力，我国幅员辽阔、地域差异大，仅靠宏观政策难以为地方提供具体指导，地方政策的制定就是在解读中央文件精神后，以当地实际情况为基础开展地方化指导[14]。因此，杜绝政策偏离实施上的“一刀切”，需要教育部门联合各幼儿园及小学，了解儿童在幼小衔接阶段的诉求，做出科学的幼小衔接课程规划和教学方式设计[15]。此外，通过政策的实施，发现存在问题，进一步促进政策的调整和完善，让政策的制定更符合现实需求，实现政策目标。

3.协调相关利益者的诉求

幼小衔接是一个涉及到多方主体的复杂系统，在《实施方案》中主要通过规范幼儿园与小学、改变家长观念、加大政府督导与治理等手段建设幼小衔接的长效机制，但是却忽视了幼小衔接中的儿童本位。儿童作为幼小衔接中最直接的相关利益者，他的感受、情感、认知都将决定幼小衔接的质量，其重要性不言而喻，而当下幼小衔接的双向机制都是由成人话语所决定的，从成人角度审视幼小衔接，儿童在幼小衔接的开展中存在失语现象[16][17]。因此有必要在以儿童为中心的前提下，重新全面审视幼小衔接中相关利益者的真实诉求，保障幼小衔接政策对象的全面性。幼小衔接不但是教育问题，更多是社会问题在教育领域的展现，离不开社会多方面的改变与支持[18]。因此，在选择幼小衔接的政策内容与政策工具时，不仅要考虑幼儿园与小学，也要关注家庭需要、儿童自身诉求、社会价值等，才有可能从根本上解决幼小衔接教育问题。

4.提高幼小衔接实施的可操作性

《实施方案》的可操作性与具体性是幼小衔接发展目标得以实现的关键。在《实施方案》中个别地方存在表述笼统，缺乏具体化措施。在组织实施中，主要涉及到“加强组织领导”“加大监督力度”“加大宣传引导”等措施，包含“统筹各方资源”“支持经费和师资投入”等[19]，大部分是从宏观角度提出，缺乏具体化的操作，如经费保障，是一项政策有效执行的强有力保障，但在文本中并未具体提到经费的投入占比等，也并未明确经费的责任主体。因此，幼小衔接《实施方案》的相关部分有必要进一步细化完善。

综上所述，《实施方案》是幼小衔接工作开展的行动计划，是科学幼小衔接机制建设的必备指南。目前，我国幼儿园和小学科学衔接的工作正处于试点探索和积累经验的阶段，在实践中面临诸多衔接方面的问题与挑战。因此，我们需要不断总结幼小科学衔接的经验，优化完善幼小衔接的《实施方案》，引导幼小衔接的科学推进。