“干部驻村”融入乡村治理的理论逻辑与实践价值

刘 伟，吴兵兵

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

2015年4月，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，干部驻村成为新时代开展农村工作的一项重要工作机制。基于此，学界对干部驻村制度展开了大量研究。一方面，部分学者提出驻村干部的角色定位是“参与不干预，指导不领导，监督不监管”[1]，包含着“超常轨化运行”[2]的角色运行逻辑；干部驻村制度能够在扶贫攻坚[3]、基层党建[4]等多个方面起到积极作用。上述研究从多个层面剖析了干部驻村的不同面向，但更多是就干部驻村言干部驻村，并没有侧重于将干部驻村与乡村治理变迁相联系。另一方面，部分学者关注到干部驻村带来的乡村治理变革：有研究者立足外部视角，提出干部驻村改变了乡村治理结构，呈现出政治动员、跨部门互动和人格化交往等非科层化运作的特征[5]；也有研究者通过“由外而内”的视角，提出干部驻村能够起到“接点重构”[6]的作用，显示出“接点治理”[7]“嵌入式治理”[8]等多重运作逻辑。但是上述研究更多是立足某一时刻具体的时空情境，或采取外部观照视角，或秉持“由外而内”的视角，既没有在历史脉络中把握国家乡村治理的策略转变，也没有从乡村本位出发认识干部驻村融入乡村治理的效果，无法完整理解干部驻村融入乡村治理的理论逻辑与实践价值。

追本溯源，干部驻村对乡村治理的融入是在传统乡村社会内部自治乏力下国家对乡村社会的主动介入，其背后体现出国家对新时代乡村治理体系的创新性建构，蕴含着国家对乡村治理的重新规划和定位。为此，需要抽丝剥茧，透视干部驻村融入乡村治理背后的理论逻辑及其实践价值，从而在理解国家乡村治理策略调整的基础上更加深入地认识干部驻村制度。总之，正如有学者提出的，“在乡村振兴背景下，国家以‘长效机制’的表述定位选派第一书记制度，事实上已经指明了驻村帮扶在‘加强农村基础基层工作，构建乡村治理新体系’中的基本属性，指引着研究者从机制创新的角度探讨第一书记制度之于治理有效的建设性功用”[9]。基于此，本文主要从学理层面对干部驻村制度进行研究，并试图回答如下问题：干部驻村是在村民自治何种困境下融入乡村治理场域的？干部驻村背后蕴含着哪些理论逻辑？干部驻村对新时代乡村治理具有怎样的实践价值？

一、自治乏力：“干部驻村”融入乡村治理的背景

改革开放后，为了填补人民公社体制废除后留下的权力真空，确保农村基本秩序与生产发展，我国于1982年开始在农村推行村民自治。村民自治是国家对乡村社会的行政放权，使得乡村社会从国家的全方位控制中释放出来[10]，“农民当家做主”成为中国广大农村的治理实践，乡村的内生动力得以激活。进入到本世纪初，农业税的废除使得掣肘村民自治正常运作的“行政超载”、农民税费负担等问题得到化解。基于此，有研究对税费改革后的乡村关系进行了乐观估计，提出税费改革为良性乡村关系的形成提供了可能，为塑造新型乡村合作体制奠定了基础[11]。但是，实际上，税费改革后的自治乏力成为制约乡村治理现代化不得不面对的现实问题。

从完备的治理要件来看，“善治”的实现需要适宜的治理主体与治理规则，税费改革后的村民自治乏力也集中表现在这两个方面。一方面，乡村基层党组织虚化，导致缺乏坚强有力的领导核心；税费改革后的村级组织由于缺乏集体经济支持，在带领村民进行自治上显得较为无力[12]，村干部成为村庄秩序的“守夜人”和“撞钟者”[13]。新世纪以来，乡村社会内部的空心化、老龄化问题日益严峻，留守乡村的“386199部队”难以有效发挥农民在乡村治理中的主体作用。税费改革后国家大力向农村输送资源，部分地区传统的“老好人”村干部被挤出乡村治理舞台，相关利益主体之间结成利益同盟，从而导致形成乡村分利秩序，乡村治理出现内卷化[14]。另一方面，传统治理规则的失效与现代治理规则的不完善并存，导致缺乏明确有效的治理规范。市场经济与功利主义价值的不断渗透是乡村社会十多年来的一大变化，这一变化虽然带来了村民生活水平的提高，但是也挑战了村庄公共伦理。

总而言之，国家在农村地区推行村民自治的初衷在于实现上下自洽，希望通过国家在乡村社会的自主退出换来国家与乡村社会的“各自安好”。但是新世纪以来，乡村社会内部发生了较大变化，村民自治下乡村治理乏力导致国家与乡村社会之间的治理链条断裂。因此，通过国家的“再次返场”应对乡村治理不力成为新形势下党和国家的重大关切。乡村社会治理秩序的重建、资源的下乡都需要通过一定的载体来完成，作为中国共产党开展农村工作的传统工作方法以及连接国家与乡村社会上的中介机制[15]，驻村工作队进入中央的视野，成为新形势下中央提升乡村治理效能，重塑乡村治理主体结构的重要机制。

二、“干部驻村”融入乡村治理的双重理论逻辑

干部驻村融入乡村治理发生在传统村民自治下的治理乏力，以及国家与社会之间的关系链条发生断裂的现实背景下。因此，为了确保国家与乡村社会互融互通，增强乡村治理体系应对复杂乡村治理环境、解决乡村治理诸多问题的能力，我国将驻村干部打造为联系国家与乡村社会的纽带，进而强化执政党的“基础性权力”。从上述意义上说，干部驻村融入乡村治理体现了国家社会关系以及政党社会关系双重维度的理论逻辑：国家社会关系逻辑回答的是乡村治理目标的问题，表现为超越国家社会二分，乡村治理目标由围绕实现村民自治延伸到聚焦“治理有效”；政党社会关系逻辑回应的是乡村治理载体问题，表现为“党建引领”，以强化执政党的“基础性权力”。

（一）国家社会关系维度的乡村治理目标延伸

改革开放以来，我国社会治理形态经历了从“包办社会”到“经营社会”再到“管理社会”最后到“治理社会”的发展历程[16]，乏力的村民自治已经难以适应新时代我国乡村治理变革的要求，从而无法应对国家在推进治理体系和治理能力现代化过程中涌现出的各种挑战。正是在此意义上，立足于农业税费改革之后的农村经济社会重大变革，学界对村民自治的研究范式从最初着眼于村民自治的民主价值，落脚到村民自治的有效性[17]。这种范式的转化既是学者们的学术自觉，也是他们对过去村民自治国家社会二分理论的学术反思，更是他们对中国乡村社会现实变革的深刻洞察。

既然国家与社会相互统一于乡村治理现代化，服从于农业农村现代化整体布局，那么对村民自治进行与时俱进的调适便显得十分有必要。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中提出，“到2035年，党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善，乡村社会治理有效、充满活力、和谐有序，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化”。这是国家着眼于乡村社会新变化，对国家与社会如何协同推进乡村治理现代化作出的战略性调整。村民自治被归属于以治理有效为基础的新时代乡村治理体系，服务于“治理有效”，国家的乡村治理目标已经从围绕实现村民自治延伸到聚焦“治理有效”。2021年5月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》（以下简称《意见》），提出干部驻村要“围绕推进乡村治理体系和治理能力现代化、提升乡村善治水平，推动健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这表明干部驻村已经成为新时代国家进行乡村治理目标延伸和构建“三治”结合治理体系的重要抓手。活跃于乡村社会的驻村干部成为国家乡村一线治理的代理人，通过驻村干部，国家与乡村社会的关系得到有机联结、深度契合。因此，国家乡村治理目标延伸是干部驻村融入乡村治理的理论逻辑。

（二）政党社会关系维度的“党建引领”

迈克尔·曼将国家权力划分为“专断性权力”和“基础性权力”两种类型[18]（P68-69）。在中国政治制度下，作为执政党的中国共产党同样具备着“专断性权力”和“基础性权力”，这两种权力对应着不同时期中国共产党在乡村社会治理中的不同面向。为了改变中国农村社会“一盘散沙”的状态，强化国家政权建设，中国共产党通过“政党下乡”将农民组织和动员起来，使其成为政党组织网络中的一员[19]，党也得以通过政党组织网络将自身的权力触角伸展到乡村社会的每一个角落。然而，上述执政党的政策推行更多是依靠其“专断性权力”，人民公社体制下依旧存在大量“瞒产私分”“偷奸耍滑”的行为，地方党组织作出的个别不切实际的政策，无法在乡村社会落地见效。税费改革，尤其是脱贫攻坚以来，“乡村不再是实现国家现代化的（阶段性）手段，而是发展目标本身”[20]，乡村成为国家下一步优先发展的“战略高地”，这也意味着执政党对乡村社会的深度整合更为必要。但是在村民自治框架下，通过村民自治来解决“有效治村”问题已经显得有些乏力，也难以完成执政党对乡村社会的深度整合任务。为此，通过下派驻村干部，不仅能够有效提升乡村治理水平，而且能够打通乡村社会“最后一公里”，巩固党和群众的血肉联系。在当下国家加强农村基层治理的现实情境下，干部驻村融入乡村治理是对执政党治理潜力的一种挖掘，其内在逻辑在于通过“党建引领”来强化执政党的“基础性权力”，促使村干部在治理过程中既发挥自身特有的优势，又与其他治理主体密切协作，从而凝聚乡村社会，有效链接执政党与乡村社会。

与“政党下乡”的“政权建设”逻辑不同的是，新时代“党建引领”由于伴随着资源下乡，主要体现的是“治国理政”的逻辑。具体而言，驻村干部吃在乡村、住在乡村，是党的意志在乡村社会的“化身”，一方面能够发挥“宣传员”作用，将党的政策传达到乡村一线，密切联系农民群众；另一方面，能够及时了解村民的诉求，为村民办实事、办好事。因此，干部驻村不仅是中国共产党“走群众路线”“密切联系群众”的制度化运作机制[21]，更是对“政党下乡”的“治而不理”不足的修复，坚定“听党话、跟党走”的信念。2020年9月，习近平总书记在湖南考察时提出：“在接续推进乡村振兴中，要继续选派驻村第一书记，加强基层党组织建设，提高基层党组织的政治素质和战斗力。”同时，《意见》也提出，干部驻村要“为民办事服务”“重点围绕保障和改善农村民生”“推动各类资源向基层下沉”。由此可见，干部驻村一以贯之的一个主线任务就是“密切党和群众的血肉联系”，干部驻村成为执政党与乡村社会之间沟通的重要枢纽渠道，执政党的“基础性权力”在这一过程中也会不断得到强化。由此可见，体现“党建引领”是干部驻村融入乡村治理的第二重理论逻辑。

三、“干部驻村”融入乡村治理的实践价值

（一）干部驻村提升乡村治理的有效性

1.增强乡村治理主体的国家力量

村干部的角色问题是讨论乡村治理无法回避的重要问题。村干部处于行政管理系统（官系统）和村民自治系统（民系统）之间的边际位置[22]，虽然近年来，国家通过对村干部进行行政化管理、政府财政支出村干部薪资等措施强化了村干部的官方色彩[20]，但是村干部毕竟没有被纳入到正式国家干部行列，会受到村庄内部各种乡土力量的影响。与村干部不同的是，驻村干部是体制内的干部，是严格意义上的“外来干部”。具体而言，驻村干部一般由有对口帮扶任务的中央国家机关、省（自治区、直辖市）、市以及县（市、区、旗）的党政部门派出，由县（市、区、旗）党委组织部门、三农工作部门以及乡镇党委共同管理。虽然驻村干部组织关系转移到派驻村庄，但是个人的原工作岗位、编制和职级不变，工资福利由原单位发放。并且，驻村干部下派期间有工作纪实制度、工作例会制度、考勤和请销假制度、定期汇报制度等多种制度规范，以及相应的考核奖惩。由此可见，驻村干部“驻村不姓村”，驻村干部的下派明显增添了乡村治理主体的国家力量。

2.强化乡村治理目标任务的政务属性

村民自治的目标在于通过村庄内部的自治，实现“村内事村民办”，即村民自治主要是为了处理“村务”。村务主要涉及村庄内部利益的事务，一般由村民通过协商解决，例如村庄道路的修建等；政务则主要体现公权力的要求，具有强制性，例如村庄耕地用途不得随意改变等。长期以来，村民自治受到诟病的一个地方就在于乡镇政府的政务压倒了村民自治的村务，但这也是源自于村委会的双重角色，即村委会不仅是一个村民自治组织，同时也是一个“准政权组织”，承担某些行政职能[23]。因此，以往对村民自治行政化问题的一个破解方案就是通过对村务和政务的有效划分，避免村委会承担过多的政务[24]。但是，姑且不论乡镇政府是否会遵守二者之间的划分，能不能进行有效划分也是一个大的难题。为此，新时代下的干部驻村不再受限于此类边界划分界限，而是兼顾起政务与村务。具体言之，驻村干部主要负责基层党组织建设、宣传贯彻国家政策、推广普及普通话、政务平台建设等方面的政务以及村庄脱贫致富、指导村规民约制定、村庄公共基础设施建设、协助管好村庄集体经济收入等方面的村务。因此，随着驻村干部在乡村治理中发挥的作用越来越大，村庄内部事务已经难以明确区分政务或者村务，而是将其统领于基层党组织之下，基层党组织统筹引领乡村所有工作成为乡村治理的新常态。干部驻村制度使政务得到有效承认和落实，乡村治理目标任务的政务属性得到强化。

3.增强乡村治理过程的规范化

在传统村民自治框架下，村干部进行乡村治理更多依赖的是乡村社会的“土办法”“土规矩”，治理过程的制度化和标准化不足，治理方式的非规范性较强。随着国家向农村派出大量的驻村干部，乡村社会的治理方式无疑发生了重大改变。具体而言，驻村干部下乡的过程也是一个数字下乡的过程，即驻村干部在开展精准扶贫、乡村建设等治理过程中，携带着大量的数字治理技术，并通过将数字信息在地化、系统化和逻辑化来强化国家对乡村社会的信息渗透能力[25]，从而增强了乡村治理过程的规范化色彩。因此，在具体的治理场景当中，本土干部十分在意驻村干部工作方法带来的治理效能的改善。在驻村过程中，驻村干部加强村级组织建设，积极探索村干部培训学习制度，以建章立制为基点改善村干部的治理水平[6]。由此，我们可以看到驻村干部将规范的工作程序、方法传递给本土乡村干部，凡事有章可循、照章办事逐渐成为乡村社会治理的常态。

（二）干部驻村对村民自治的赋能

1.重塑乡村治理的主体结构

长期以来，村庄内部阻碍村民自治良性运作的两大问题是“村两委”关系问题以及村庄干群矛盾问题。“村两委”关系问题主要是源自于村支部作为基层党组织，要向上对乡镇党委负责，而村委会是通过村民选举产生的，维护村民利益是村委会成员当选的合法性依据，因此如何有效避免“村两委”之间意见不一致导致的村治瘫痪一直是村庄内部治理的重要问题。近年来，虽然各个地方在积极推进村支书和村主任“一肩挑”制度，但是“村两委”人员构成、职能设计都存在较大差异，因此需要一个超然于双方的力量。另外，村庄内部干群矛盾一直是影响乡村善治的重要问题，尤其是如何争取村民对村干部的信任，消除干群隔阂就显得至关重要。正是在上述背景下，驻村干部作为外来力量，能够凭借自身的独特地位重塑乡村治理的主体结构。一方面，驻村干部是“上面来人”，具有较高的权威，可以通过建强基层党组织，发挥“四议两公开”“一组两会”等制度规范作用，在“村两委”之间进行调解和沟通，将“村两委”的意见冲突通过制度化方式化解；另一方面，驻村干部着眼于化解村庄内部矛盾，可以通过打造“阳光村务”、强化对村干部的监督、发展普通党员等方式做通群众工作，获取村民对村干部工作的支持[26]。传统村民自治框架下乡村治理主体的结构是“村干部—村民”的二元结构。在干部驻村实践下，乡村治理结构呈现为以党组织为核心，通过驻村干部连接村干部、村民。

2.夯实村民自治经济基础

村民自治的有效运转需要以村集体经济为依托。税费改革完成后，由于村集体没有征收“村提留”的权力，很多地区的农村集体经济陷入空转状态，不但村庄的公共事业难以维系，就连村干部的工资也主要依靠国家的转移支付来解决，“一事一议”制度也由于缺乏集体经济的支持而举步维艰。由此，村庄的原子化更加严重了。正是从这方面来讲，越来越多学者意识到利益机制对于村民自治有效推进的重要作用，提出利益相关是村民自治的首要条件[27]。干部驻村制度能够激活村民自治的重要密码就是驻村干部携带了大量资源，得以通过资源汇聚夯实村民自治的经济基础。一方面驻村干部通过对接派出单位和派驻村庄，能够将村庄在资金方面的需求传递给派出单位。派出单位投入的资金一定程度上缓解了村庄在脱贫致富、乡村发展建设上存在的原始资金不足问题，推动村庄基础设施建设、福利事业兴办等自治事务的有效运转[28]。另一方面，驻村干部在精准扶贫过程中不仅要“输血”，更要“造血”，即驻村干部需要完成发展村庄经济产业或者引入扶贫项目的任务，推动产业振兴。发展产业或者引入项目实际上提供了一个发展壮大村庄集体经济的机会，能够以发展集体经济凝聚人心，厚植乡村治理根基。可以说，驻村干部的到来能够起到引入村庄外部资源，夯实村民自治经济基础的作用，推动村庄内源性发展。

3.增强村民参与自治的意识

随着税费改革完成，尤其是在市场经济条件下农村的外部化向度加强，村庄人才向外流失、村庄内部权威不足的情况下，如何凝聚村庄内生力量、协调多元治理主体投入到村庄事务治理之中成为制约村民自治发展的现实问题。因此，第一书记等驻村干部由于自身的知识文化水平、政治素质较高，具备较丰富的开展农村工作经验，在工作过程当中善于运用多种方式方法团结村干部和农民，能够凭借自身较强的人格魅力，通过资源整合与策略化动员，推动广大村民参与到脱贫攻坚、农村公共基础设施建设等集体行动中来，提升乡村的公共治理水平[29]。驻村干部融入乡村治理场域的过程也是一个进行村民吸纳，再造乡村治理主体的过程，即驻村干部可以鼓励动员村中有学识、有能力、有影响力的村民参与到乡村治理中，提升村庄内部力量的治理积极性。由此，在第一书记等驻村干部的以身作则、广泛动员影响下，提升了村民参与村庄公共事务的意识，从而达到增强村民自治参与意识的效果。

4.重建村庄公共空间

村庄公共空间是村民进行村庄公共交往、产生村庄社会关联、密切村庄人际纽带的有机载体。村庄公共空间能够不断进行村庄集体意识与共同体情结的再生产，有效避免“人心散了”的治理困境。上世纪80年代以来，随着市场经济不断向乡村延伸，乡村社会的公共空间不断萎缩，村庄的陌生化、村落共同体的式微成为制约实现乡村善治不得不面对的难题。因此，在当下农村内部自主性建设乏力的情况下，通过国家力量的主动进场，鼓励扶持农民自组织，从而改善农村的公共空间状况就显得势在必行[30]。驻村干部在开展村庄治理过程中更具备“战略眼光”，十分重视村庄的伦理道德对于乡村建设的重要价值，能够积极调动村庄内部的柔性治理要素，将公共空间建设作为乡村治理的重点突破内容；驻村干部也具备相应的建设资源，能够通过获取派出单位支持以及学习其他村庄先进做法来推进村庄公共空间建设。无论是“人民调解委员会”“红白理事会”等村庄组织载体建设，还是“文化广场”“幸福大讲堂”等村庄公共活动建设，亦或是“微信群”等村庄社交活动建设[9、31]，村庄公共空间建设成为驻村干部激活村庄活力和公共性的重要支点。

四、结论

在村民自治出现“治理乏力”的背景下，根据乡村社会的环境变化，适应乡村治理变迁对村民自治进行优化是推进乡村治理现代化的题中之义。基于此，新时代的干部驻村体现了对村民自治的有益补充，能够使村民自治在新的历史条件下适应乡村社会变迁，焕发新的活力，以实现乡村治理现代化。具体而言，干部驻村对乡村治理的融入体现了国家社会关系维度的乡村治理目标延伸，以及政党社会关系维度的“党建引领”的完整理论脉络。一方面，干部驻村伴随着国家乡村治理目标的延伸，即国家开展乡村治理不仅在于推动村民自治，而且聚焦“治理有效”，村民自治成为新时代治理有效目标下的乡村治理体系一部分；另一方面，干部驻村融入乡村治理使驻村干部成为国家与乡村之间进行有效衔接的载体，也体现了执政党的“党建引领”过程，强化了执政党的“基础性权力”。作为国家乡村治理目标延伸的重要抓手以及“党建引领”的呈现，一方面，干部驻村通过增强乡村治理主体的国家力量，强化乡村治理目标任务的政务属性，增强乡村治理的规范化，提升了乡村治理的效能；另一方面，干部驻村通过重塑乡村治理的主体结构、夯实村民自治经济基础、增强村民参与自治的意识以及重建乡村治理的公共空间，实现对村民自治的赋能。