建构民主：全过程人民民主的发展路径

【摘要】一个国家民主与否，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，人民是不是享有广泛参与权。改革开放尤其是党的十八大以来，我国走出了一条中国特色社会主义政治发展道路。在人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本制度的基础上，通过建立人民建议制度、立法意见征集制度、基层立法联系点制度、人民陪审员制度、人民监督员制度等，实现了公民全面、广泛参与党和国家机关的决策、管理、监督，逐步形成了全过程人民民主的基本格局。以全过程人民民主为主要内容的中国式民主是中国共产党通过顶层设计发展起来的，走的是一条系统化发展、组织化发展、民主供给带动民主需求、渐进主义的建构路径。这一路径为后发展国家探索民主发展道路提供了一种新方案。

【关键词】全过程人民民主  中国式民主  建构民主  公民参与

【中图分类号】 D621                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2022.05.005

2019年11月2日，习近平总书记在上海虹桥街道古北市民中心考察社区治理时指出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主”。2021年在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记强调“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。在中国共产党十九届六中全会的决议中，习近平总书记再次强调，“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造”。[1]

政治发展的现实表明，中国式民主进入了全过程人民民主发展的时代。中国共产党对全过程人民民主的顶层设计推动了近年来政治学界在研究的核心概念、话语体系、主要内容等方面的重大转变。如何看待全过程人民民主、全过程人民民主是一种怎样的民主理论和方案、在中国民主场域如何实践全过程人民民主、如何发展中国式民主等一系列问题引发了学界的热烈讨论。

既有研究与问题缘起

首先，相关研究探讨了全过程人民民主的性质内涵和特征构成，出现了诸如全过程民主与人民民主的等同论，认为人民民主就是一种全过程民主。[2]但大多数观点秉持一种发展论，认为全过程人民民主坚持以人民为中心的政治立场和尊重人民主体地位的政治原则始终贯通在国家政治生活的各领域、各方面、各环节，确保实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，强调民主的整体性和全过程性;[3]全过程人民民主强调民主的人民性、全面性、广泛性、过程性、有序性、有效性;[4]发展全过程人民民主，其实质就是把人民当家作主的政治价值原则落实到政治制度和人民群众的参与实践中，把人民当家作主的权利实现好、维护好，使人民真正成为国家的主人;[5]全过程民主发展了人民民主，将人民民主的各项具体制度优势加以巩固，并在此基础上实现效能的普遍化，[6]等等。全过程人民民主的主要特征包括时间上的持续性、内容上的整体性、党政部门的协同性、公民参与的全过程性、多环节的连续性等;[7]在内容和机制上，全过程人民民主包括了回应式民主、参与式民主、协商式民主和监督式民主四大运作形态。[8]

其次，既有研究梳理了全过程人民民主的理论来源和制度机制构成。有研究者指出，全过程人民民主是在马克思主义民主思想、中国特色人民民主理論和习近平关于新时代中国特色社会主义民主政治的思想基础上确立和发展起来的。[9]也有研究者认为，全过程人民民主的独特思维和观念在“天下”政治观、民本思想、贤能政治等传统思想中有明确渊源，是对中华民族传统优秀文化的创造性转化和创新性发展。[10]更有研究者将全过程民主追溯到氏族社会、古希腊城邦社会，将全过程民主与直接民主等同起来。[11]从制度构成上看，全过程人民民主是对中国特色社会主义民主制度体系的凝练总结，研究者将人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度看作全过程人民民主的表现形态，[12]其中，人民代表大会制度是实现全过程人民民主的主渠道。[13]有研究者进一步将全过程人民民主的制度体系扩大到中国共产党领导制度、人民当家作主制度、全面依法治国制度和社会主义经济制度等。[14]从机制构成上，大多数研究者认为全过程人民民主主要包括民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等五个环节。[15]也有研究者从中国共产党领导创建的角度，提出全过程人民民主包括精准识别机制、精致发展机制、精明推进机制、精敏发现机制等。[16]

最后，相关研究探讨了全过程人民民主的价值意义和制度优势。研究者往往通过与中国过去的民主、西方民主的比较，指出全过程人民民主是对人民民主本质要求的新认识、对我国民主政治实践特征的新概括、对我国民主政治区别于西式民主显著特征的新揭示、将我国人民民主还原为实证的新论断;[17]全过程人民民主是人民民主理论的新基石，[18]是社会主义民主政治理论与实践的重大创新;[19]全过程人民民主就是在实践操作层次对马克思主义民主观的具体运用和落实，是对人民民主在实践中形成的一系列新理念、新机制、新形态的最新概括;[20]全过程人民民主是新时代人民民主的新形态，[21]是人类政治文明的民主新探索;[22]相对于西方民主，全过程人民民主是具有显著制度优势的高质量民主，是能够有效维护人民广泛真实权利的民主，是有利于巩固和发展国家治理能力、有利于更好维护发展共识的民主，也是追求社会和谐稳定与社会活力相统一的民主。[23]

显然，面对中国共产党提出的全新民主话语体系，学术界关于全过程人民民主研究的理论准备并不充分，现有研究基本上围绕党的领导人和相关文件对于全过程人民民主的论述展开，大多数研究属于规范性的、阐释性的研究，从内涵特征、理论来源、制度构成、价值意义和制度优势等方面进行分析，既缺乏经验的、实证的研究，也未对如何发展全过程人民民主展开探讨。不过，大多数研究者认为，中国的全过程人民民主是对中国特色社会主义政治发展理论和实践成果的概括和总结，并强调了中国共产党在创建全过程人民民主中的领导作用;尤其是在分析全过程人民民主时，无论是突出民主的人民性还是全过程性，均强调了人民群众的广泛参与在发展全过程人民民主中的核心作用。

习近平总书记指出，“一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”。[24]全过程人民民主是真正实现人民当家作主的民主，发展全过程人民民主是保障人民当家作主的必然要求。将广大人民群众的政治参与充分组织起来，进一步扩大直接民主的范围和领域，尤其是对党和国家机关的民主决策、民主协商、民主管理、民主监督，是发展全过程人民民主的关键。

在党的顶层设计和相关研究基础上，本文主要从经验层面尤其是从公民参与角度梳理全过程人民民主发展的实践，从中归纳、探讨近年来中国式民主发展的路径、特点及可能的方向。

全过程人民民主发展中的公民参与制度与实践

2021年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话时强调，“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”。[25]

1949年中华人民共和国成立，中国共产党带领全体人民开启了民主的国家化发展之路。这一路径包括两个过程：一是解决了国家权力的归属或性质问题，这一点体现在1954年版《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）序言中“建立了人民民主专政的中华人民共和国。中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度”，以及第二条规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这些规定明确中国实行的是人民民主。二是规定了国家权力如何行使，这一点体现为《宪法》第二条规定的“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。在国家权力的行使方面，人民民主主要采取了间接的选举形式，即人民选举代表再由代表来直接行使国家权力。1982年《宪法》增加了“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。如果說新中国成立初期建立人民民主专政的共和国主要解决了国家权力的归属问题，那么在改革开放后，随着社会经济条件的改善，人民民主逐步开始了全过程实践。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度奠定了全过程人民民主的制度基础，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督确立了全过程人民民主的实践形态。全过程人民民主的提出不是简单的概念游戏，不是人民民主的重复表述，而是人民民主发展到中国特色社会主义新时代的产物，是人民民主不断发展、成熟的结果。全过程人民民主是对我国既有民主实践的经验总结和理论概括，尤其是对新时代以来我国人民民主发展成果的提炼，更是对我国未来人民民主发展的指导和规定。这也是习近平总书记在2019年提出“人民民主是一种全过程的民主”的原因。

近年来，中国特色社会主义民主发展进一步扩大了人民民主的全过程性，在公民参与的道路上不断拓展、深入，“全过程人民民主不仅存在于民主参与、民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的全过程，而且运行于民主执政、民主立法、民主行政、民主监察、民主司法、民主守法、民主治理、民主自治的全链条”。[26]2018年实行监察体制改革以来，中国的国家权力结构体系逐渐完善，包括领导（决策）权、立法权、行政权、监察权、司法权。中国共产党负责党和国家重要事务的领导决策，立法机关负责制定法律法规，行政机关执行党的政策和法律法规，监察机关对公权力行使者进行监察监督，司法机关行使审判权和检察权。五种权力构成了一个整体，在国家权力的行使过程中形成了主次分明、合作分工、有机衔接的关系。在如何具体行使国家权力的问题上，中国实行的是“政党—国家”体制下的领导党制模式，即中国共产党、人民代表大会、行政机关、监察机关、司法机关所构成的“五位一体”模式。[27]近年来，在每一种国家权力的行使过程中，在每一个政权机关中，公民参与均得到了充分、有效的发展，全过程人民民主已经或正在得到制度化的保障。

党和政府：人民建议制度及其实践。我国《宪法》第27条规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。人民的意见和建议是人民参与国家事务的重要方式，党将人民建议逐步制度化，成为党和政府制定政策、完善工作的重要依据和来源。人民建议制度包括网上征集意见，是对党和政府的政策、工作建言献策，是根据《中国共产党章程》的精神、《宪法》、《信访条例》以及《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》等建立健全起来的制度，是人民直接参与党和政府决策管理的组织化、制度化。

首先，党中央重大决策中的人民建议过程制度化。近年来，党中央在作出重大决策过程中，往往征求广大人民群众的意见建议，以确保决策的科学性、民主性。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下文简称《建议》）编制过程中，党中央注重发扬民主、开门问策、集思广益，鼓励广大人民群众和社会各界积极建言献策。2020年3月30日，党中央发出《关于对党的十九届五中全会研究“十四五”规划建议征求意见的通知》，在党内外一定范围内征求意见。2020年7月至9月，习近平总书记亲自主持召开企业家、经济社会领域专家、科学家、教育文化卫生体育领域专家、基层代表等众多领域代表参加的专题座谈会，当面听取各方面意见建议。同年8月，规划编制工作在网上征求意见，广大人民群众踊跃参与，留言达100多万条，有关方面从中整理出1000余条建议。[28]这次《建议》稿是一个广泛凝聚共识、充分反映社会期盼的成果，是一个生动体现全过程人民民主实践的成果。党的十八大以来，中国共产党逐渐形成了党中央重大决策征集人民建议的常规化、制度化做法。

其次，信访渠道中的人民建议制度。狭义上的人民建议主要来自信访渠道。国务院《信访条例》第2条规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。由于改革开放初期社会转型客观上带来了大量社会矛盾，信访工作的重点变为投诉请求和维护权利。随着我国实现全面建成小康社会目标和不断推进国家治理现代化，信访工作的重点发生了转变。2007年，中共中央、国务院在《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中，提出要建立健全人民建议征集制度，切实保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，引导人民群众对党和政府的工作积极献计献策，鼓励和支持人民群众依法参与国家事务管理。2011年，上海市信访办较早成立了人民建议征集处，出台《上海市人民建议征集工作规定》，由专人阅处人民群众建议意见来信，主动调研，同时以《人民建议专报》《人民建议摘报》的形式反映民意、集中民智，保障人民有序参与国家公共事务管理。[29]截至2020年7月，上海市政府接受的人民建议事项达到30余万件，占信访总量的比例从6.5%上升到约30%，在向市委市政府上报的1300余件建议中，市领导批示1470条，职能部门采纳率从58%提高到97%，推动相关职能部门制定规范性文件150余件，每年评选100件优秀人民建议。[30]2020年7月，上海市正式成立人民建议征集办公室，将人民建议征集全面制度化。

最后，政府服务热线中的人民建议制度。政府服务热线也是收集人民建议的重要渠道。其中，意见建议征集是“12345”热线的一项重要内容，可以归入人民建议的范围。2021年1月，《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》印发。根据该《意见》，将除110、119、120、122等紧急情况外的政务服务便民热线归并，实现一个号码服务，各地区各部门归并后的热线统一为“12345”热线。[31]“12345”政务服务便民热线是指各地市人民政府设立的由电话“12345”、市长信箱、手机短信、手机客户端、微博、微信等组成的专门受理查询、咨询、投诉、求助、公共服务、意见建议、民意调查等非紧急类政务服务事项的公共服务平台。其中，将公民、法人、社会组织等对于政府管理、公共服务方面的意见和建议集中、汇聚起来，作为对政府政策、工作措施和公共服务改进、完善的依据，充分发挥政府服务热线民主参与的功能，已经成为近年来“12345”热线的一项重要内容。上海市“12345”热线还专门设立金点子栏目，专门征集人民意见和建议，在平均每天2万多条诉求中，人民建议占据1.3%左右。[32]目前，全国各个地级市均普遍建立了“12345”服务热线，它已经成为人民建议的一个重要来源和渠道。

人大和政府：立法意见征集制度和基层立法联系点制度及其实践。在中国，法律法规主要由人民选举产生的人大代表所组成的人民代表大会制定，行政法规和行政规章的制定主要由特定行政机关承担。这就使得普通公民除了选举人大代表外，在立法决策中很少直接发挥作用。随着国家治理体系现代化建设的加快，国家立法决策中的公民参与逐渐普遍化、规范化。2019年，习近平总书记在上海虹桥街道古北市民中心考察时指出，我们“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。这一判断具有来自《中华人民共和国立法法》的支撑。根据2015年修订的《中华人民共和国立法法》第三十六条规定，列入全国人大常委会议程的法律案，相关机构应当听取各方面的意见，可以采取座談会、论证会、听证会等多种形式;第五十二条规定，全国人大常委会编制立法规划和年度立法计划，应当广泛征集意见，科学论证评估;第六十七条规定，行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和社会公众的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。法律草案向全民征求意见是推进科学立法、民主立法的重要举措。2021年1月，7部法律草案在中国人大网上向社会公开征求意见，在短短数日内，仅医师法草案就征集到1204人共计1783条意见。全国人大的“开门立法”使得基层的声音直达国家立法机关。在民法典编纂过程中，先后10次公开征求意见，征集到42.5万人的102万余条意见建议，最大程度地凝聚立法共识，谱写了中国民主立法的生动实践。据统计，过去一年中，通过中国人大网共征求42件次法律草案意见，参与人数超过30.6万，收集意见135万条，参与人数和意见均再创新高。[33]党的十八大以来，我国法律草案向社会广泛征求意见日益常态化、制度化，累计约110万余人次对187件次公开征求意见的法律草案提出300多万条意见建议。[34]

近年来，为了进一步扩大国家立法和地方立法的民意基础，最大程度推动公民参与，全国人大常委会和各地方人大常委会纷纷建立了基层立法联系点制度。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”。[35]2015年，全国人大常委会法工委设立了首批4个基层立法联系点，2020年8月又增加至10个。根据《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则（试行）》的规定，立法联系点可以采取座谈会、调查研究、书面征求意见、媒体实时有效互动等方式收集立法意见建议，多方面听取人民群众意见建议，增强联系人民群众的代表性、专业性和多样性，放大联系点在听民声、察民意、聚民智方面的辐射效应。从建立基层立法联系点制度以来，截至2021年6月，全国10个基层立法联系点共对109部法律草案、立法工作计划等提出意见建议近6600条。[36]基层立法联系点成为反映民意、汇聚民智的立法“直通车”，成为广大人民群众参与国家立法决策的重要渠道。

在全国人大建立基层立法联系点制度的基础上，各地纷纷建立立法联系点并出台相关的制度规定。广东省人大常委会2015年以来设立了21个基层立法联系点和42个联系单位，上海市人大常委会2016年以来设立了25个立法联系点，江苏省人大常委会2017年以来设立了20个立法联系点。安徽、福建、贵州、辽宁、陕西、山西、广西等省级人大常委会，浙江杭州、广东佛山、辽宁朝阳、陕西汉中等市级人大常委会，也先后设立了自己的立法联系点。[37]

在人大基层立法联系点制度基础上，为了在政府立法中更好地反映民意、集中民智，全面落实党的十八届四中全会关于建立基层立法联系点制度的要求，近年来，各省级政府和具有行政立法权的地级市政府也纷纷成立基层立法联系点。2018年5月，上海市政府确定了10家单位作为首批基层立法联系点。2020年8月，上海市政府将基层立法联系点扩大到25家。政府基层立法联系点的普遍设立大大增加了广大群众直接参与行政立法的渠道，进一步扩大了公民有序政治参与的范围。

党的十八大以来，广大人民群众积极参与国家和地方立法决策过程，成为中国发展全过程人民民主的一个亮点，也是中国式民主的一个独特之处和显著优势。

法院：人民陪审员制度及其实践。党的十八届三中全会提出“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”，[38]其目的是“让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”。[39]在法院活动中引入人民陪审员制度是司法民主的重要体现。把陪审制度只看作一种司法制度是十分狭隘的看法，陪审制度首先是一种政治制度，它具有民主的功能和教育人民的功能。[40]2017年3月，在十二屆全国人大常委会第三十一次会议上，最高人民法院院长周强就《人民陪审员法（草案）》作说明时指出，“制定一部专门的人民陪审员法，有利于扩大司法领域的人民民主，切实保障人民群众对审判工作的知情权、参与权、监督权……实现司法专业化判断与群众对公正认知的有机统一，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。[41]长期以来，由于人民陪审员主要采取组织推荐和自荐方式，且法院配备的人民陪审员人数较少，广大人民群众很少了解人民陪审员制度及其运作，人民陪审制度的民主和教育功能发挥有限。2018年4月，全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民陪审员法》，规定了人民陪审员任职条件，即拥护中华人民共和国宪法、遵纪守法、品行良好、公道正派，身体健康的年满28周岁的中国公民，一般具有高中以上学历。《中华人民共和国人民陪审员法》同时规定了人民陪审员“随机”抽选制度，即司法行政机关会同基层人民法院、公安机关，从辖区内的常住居民名单中随机抽选拟任命人民陪审员数量五倍以上的人员作为人民陪审员候选人，然后司法行政机关再会同基层人民法院，从通过资格审查的人民陪审员候选人名单中随机抽选确定人民陪审员人选，由基层人民法院院长提请同级人民代表大会常委会任命。这样，任何一名符合条件的普通公民都有机会被抽选担任人民陪审员。2019年，上海市闵行区根据法官和陪审员1：5的要求新增陪审员150名，其中120名是由户籍人口名单中“随机”抽选产生，30名由组织推荐或自主报名。在120名随机抽选产生的人员名单中，根据1：30的原则，闵行区司法局在先期充分宣传的基础上，从辖区250多万常住居民（实际根据户籍人口）中随机抽取3600位居民，各街镇基层司法所工作人员逐一电话询问被抽中居民的参与意愿，有意者构成初步名单，之后经过政审并进行二次筛查。在3600名居民中有222位既符合条件也愿意参与，闵行区司法局与区人民法院再通过第二轮随机抽签产生120人最终名单。[42]目前，全国各地普遍实施了人民陪审员随机抽选制度，产生了新一届人民陪审员。

早在古希腊时期的民众法庭，随机抽选陪审制就已经成为雅典民主的“利器”，在后来的公民大会、议事会和行政机构中均有大范围运用。[43]人民陪审员制度的重要价值不仅在于司法监督功能，更在于其人民民主的功能。在人民陪审员随机抽选制度实施过程中，无论是通过普法宣传还是通过随机抽选，广大人民群众普遍知晓了人民陪审员制度并积极参与其中，充分体现了人民民主在司法领域中的作用。国际社会民主理论家想象中的抽签民主理论在中国真真切切得到了实践。而且，与国外小规模的地方性抽签实践相比，中国是世界上第二个在全国范围内实施抽签民主制度的国家（第一个是蒙古国）。除了选举参与外，民主全面触及每一个公民，更多的民众参与到民主实践中，其意义毋庸讳言。无论从理论还是实践上看，中国的人民陪审员随机抽选制度对于当代民主发展而言都具有补白的意义。

检察院：人民监督员制度及其实践。人民监督权是公民享有监督各级国家机关及其工作人员的公务活动，并对违法失职行为控告、检举，请求有关机关予以处理的权利，是最具活力的一种监督权利，它包括公民通过代表机关间接行使和自己直接行使的监督权，其中人民监督员、人民陪审员、廉政监督员的监督均属于直接监督。人民监督员制度是人民群众基于宪法规定的权利和为实现这些权利而实施的监督，是直接监督的特殊形式。[44]这一制度是监察机关主动、自觉接受人民群众监督、保障人民群众有序参与司法活动的重要制度设计，也是人民群众参与国家管理和国家事务的一种方式。

人民监督员制度创设于2003年，是最高人民检察院按照党的十六大关于推进司法体制改革的要求，为加强对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的监督而实行的一项重大改革。党的十八大以来，党中央高度重视人民监督员制度建设。党的十八届三中全会提出广泛实行人民监督员制度，党的十八届四中全会强调完善人民监督员制度。2015年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议，在听取《深化人民监督员制度改革方案》时强调，深化人民监督员制度改革是党的十八届三中、四中全会提出的一项重要改革举措，目的是进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道，健全确保检察权依法独立公正行使的外部监督制约机制，对保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。[45]2016年7月，司法部、最高人民检察院联合印发《人民监督员选任管理办法》，规定拥护中华人民共和国宪法、品行良好、公道正派、身体健康的年满23周岁的中国公民，具有高中以上学历，可以担任人民监督员;人民监督员候选人通过个人申请、单位和组织推荐产生，司法行政机关通过考察确定正式人选。2003年以来，全国检察机关、司法行政机关共选任人民监督员7万余人次，目前在任2.3万余人。2021年，人民监督员监督检察机关办案活动11万余人次，有力推动了检务公开，促进了司法民主。[46]

2018年3月，随着《宪法》的修订和《中华人民共和国监察法》的出台，我国政治体制中建立了国家监察委员会制度，“一府一委两院”的新格局正式确立。人民检察院的部分职能转移至监察机关，人民参与司法监督的外部环境和监督范围发生了较大变化。在新的历史坐标上，已经法定化的人民监督员制度如何有机地“嵌入”国家治理结构，实现其治理效能，成为必须回应的重大理论和实践课题。[47]2018年10月，新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》明确规定，“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”，意味着部分职能转移后的人民监督员制度没有发生根本转变，而是得到进一步优化。部分被转移到监察委员会的人民监督的职能和内容，目前暂时被搁置。但是，根据《宪法》的精神和所有国家权力都应当受到人民监督的原则，刚建立不久的监察委员会也应建立相应的社会监督体制，人民群众对监察委员会相关活动的监督参与也是全过程人民民主的重要体现。可以预见，在未来特定时期，党中央将出台相关的制度设计，将公民参与延伸到监察委员会及其活动，进一步实现全过程人民民主的全链条、各环节。

中国式民主的建构路径及其特点

民主的基础含义是人民自治。在人类社会中，民主表现为一种社会管理体制，在该体制中，社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。[48]中华人民共和国成立后，由于缺乏经验以及受制于社会经济条件，在确定了人民民主的国家权力性质后，中国政治发展经历了一个较为缓慢的过程。直到改革開放后，中国才真正走上了具有中国特色的政治发展道路，健全了社会主义政治制度，人民民主才得到充分、有效的实践。党的十八大以来，中国共产党巩固、深化了对民主政治发展规律的认识，即民主不仅是人民追求个体全面发展和解放的自治要求，更是追求整体发展的中华民族伟大复兴的支持和保障，民主发展必须成为国家和社会现代化发展的推动力量。这意味着，中国的民主发展不完全是社会自发的，在很大程度上是党和国家主导的，是中国共产党对推动社会经济发展的人民的民主需求的回应。中国共产党自成立以来，始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心使命，[49]这也决定了中国民主建设和发展的独特使命。这就是为什么改革开放后，中国的政治发展逐渐走上了党实施顶层设计并进行领导的建构之路，这是中国民主发展与国际社会许多国家民主进程的迥异之处。

无论是从法理还是从现实出发，党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。在这个基本原则指导下，中国的民主发展是一个党领导的过程。改革开放以来，中国共产党顺应国际社会民主发展的潮流，结合中国特色社会主义现代化建设和中华民族复兴的大局来把握民主发展的战略、路径与进程，中国式民主始终朝着有指导的、有设计的、有序的方向发展。近年来尤其是党的十八大以来，中国式民主不仅逐步健全其制度体系，也丰富了人民群众参与政治生活的实践，具体表现为对全过程人民民主话语体系的总结和凝练。以全过程人民民主为主要内容的中国式民主，其发展是以中国共产党领导的自上而下的建构为路径，是通过中国共产党顶层设计的民主工程，其特点主要包括以下几个方面。

一是系统化的民主发展。党的十八大以来，在全过程人民民主建设方面，我们党全面建立起公民参与国家管理和国家事务的制度体系。党委、人大、政府、法院、检察院等党和国家机关均建立了人民直接参与民主决策、民主协商、民主管理、民主监督的制度，人民对新建立的监察委员会及其活动的参与制度也正在建设之中。党和国家机关的每个部门均建立了公民参与的机制和渠道，基本实现了人民民主的全覆盖、全过程、各环节。近代代议制将民主变成了现实，但却极大压缩了民主的空间。在大多数时候，人民与政治过程之间缺乏联系。尽管也允许人民以游行、示威、集会、结社等各种方式参与政治，甚至也出现了大量政党、政治组织，但人民与政治和公共政策之间的关系仍然表现为一种间接的、团体的参与方式。团体参与、组织参与的方式表面上可以提升公民的行动能力，但在精英主义的政治体系中，个人实际上无法真正影响政治体系和公共政策。这也是选举过程中投票率不高、公民政治效能感较低的原因。中国式民主的全过程性使得每个公民都有权利、有机会系统地参与所有党和国家机关的决策、管理、监督，真正体现了人民当家作主的权利。

二是组织化的民主发展。在中国，人民对党和国家机关及其活动的直接参与拥有制度的规定和保障，是一种组织化、制度化的有序参与，更是党的领导对人民的赋权参与。在许多国家的政治生活中，公民政治参与是自发性的、碎片化的、无序的甚至是非理性的，公民需求与政府回应之间存在着明显的偏差，难以构建公共政策的议程。中国民主发展是要把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面、各个层级的工作上来，具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来，[50]因而通过赋予公民广泛的参与权，创设各种公民参与的渠道、途径，将公民参与进行组织化、制度化，使民主发展的议程和行动过程始终保持在理性的状态，在有序政治参与中推动国家治理现代化，切实满足人民对美好生活的需要。与国际社会不同的是，中国的民主发展始终从强化政治对经济与社会发展的有效性入手，并将创造民主的有效性纳入其中，力图通过有效性积累合法性，从而有效化解民主发展所带来的冲击与挑战。[51]

三是民主供给带动民主需求。基于顶层设计，中国式民主发展实行的是一种民主供给带动民主需求的供给侧战略，在国家政治制度体系中先搭建民主参与平台、渠道，将公民参与党和国家机关的决策、管理、监督予以制度化，再推动广大人民群众的参与实践，从而建立起全过程人民民主。党的十八大以来，中国式民主的制度建设进一步得到完善。党的十九届四中全会强调要坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。我国已经形成了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度等基本政治制度，也全面建立了在党和国家机关中公民广泛参与的具体制度。这意味着，中国式民主将在坚持和完善现有政治制度体系的基础上，深入发展、实践以全过程人民民主为核心内容的人民民主。

四是渐进式民主发展。中国式民主发展是一个建构的过程，这一过程与社会经济发展相协调、相适应，因而在方式上表现为渐进式发展，不仅中国特色社会主义民主制度逐步建立、逐步完善，而且人民民主的实践渐进扩展、有序深入，从选举民主扩大到协商民主再到全过程人民民主，从一部分积极公民扩大到全体人民，真正实现了人民民主。在近代政治发展的历史上，既有英国和法国的激进主义革命道路，也有德国的保守主义改良路径，更有大量后发展国家模仿西方国家的民主模式而遭遇民主失败。民主是全人类的共同价值，中国共产党和中国人民始终坚持这一重要理念，但中国式民主走的是一条独立自主的发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，在经过了数十年的努力后，我们建成了中国政治发展历史上乃至世界政治发展历史上具有重大意义的全新政治制度，并全面付诸实践。

结论

改革开放以来，在以经济建设为中心的发展目标指导下，中国的民主发展一度遭受质疑。但是，中国的民主发展并没有停下脚步，而是在中国共产党的领导下，在适应社会经济发展条件的情况下，通过渐进主义的建构方式发展起来。与西方那种少数人的精英主义民主不同，中国式民主发展坚持以人民为中心，在“一切为了人民”的坚持中实现人民对美好生活的追求，在“一切依靠人民”的坚持中实现人民当家作主，真正做到了人民共有、共治、共享。与西方那种除了选举环节外民众对国家政治几乎很少有制度化参与不同，中国式民主贯彻于从民主选举到民主监督的整个过程，公民可以参与所有党和国家机关的决策、管理活动，真正做到了全过程、全领域、各环节。与西方零和博弈的、竞争性的、敌对式的民主不同，中国共产党领导的人民民主真正体现了民主集中制的原则，最终目的是通过人民广泛参与构建一种共识性民主，为实现中华民族伟大复兴最大范围凝聚共识、最大限度汇聚力量。

综上所述，中国的全过程人民民主是在中国共产党领导下建构起来的，这种建构式民主发展路径为国际社会民主化理论提供了一种新框架，也为后发展国家探索民主发展道路提供了一种新方案。

（本文系国家社科基金重大项目“习近平总书记关于发展全过程人民民主重要论述研究”和国家社科基金一般项目“全球民主回落背景下后发展国家民主制度多样性研究”的阶段性成果，项目标号分别为：21&ZD005、18BZZ054）

注释

[1][49]《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，北京：人民出版社，2021年，第39、1页。

[2]辛向阳：《人民民主是一种全过程民主》，《光明日报》，2020年5月29日，第13版;陶文昭：《为什么说人民民主是一种全过程民主》，《中国党政干部论坛》，2021年第7期。

[3]祝灵君：《推进全过程民主离不开党的领导》，《探索与争鸣》，2020年第12期。

[4][22]肖立辉：《全过程人民民主：人类政治文明的民主新探索》，《中国党政干部论坛》，2021年第7期。

[5][19]王宗礼、李振江：《全过程人民民主：社会主义民主政治理论与实践的重大创新》，《行政论坛》，2021年第4期。

[6]亓光：《全过程民主：中国共产党治国理政的思维变革与政治逻辑》，《社会科学研究》，2021年第2期。

[7][15]桑玉成：《探索全过程民主的发展空间》，《探索与争鸣》，2020年第12期。

[8][16][20]唐亚林：《“全过程”民主：运作形态与实现机制》，《江淮论坛》，2021年第1期。

[9][14]赵永红：《全过程人民民主：理论逻辑与制度路径》，《行政论坛》，2022年第1期。

[10]刘九勇：《全过程人民民主的传统思想渊源》，《政治学研究》，2021年第4期。

[11]许耀桐：《全过程人民民主的历史形成和发展》，《中国党政干部论坛》，2021年第7期。

[12]辛向阳：《人民民主是一种全过程民主》，《光明日报》，2020年5月29日，第13版;王新生：《全过程人民民主的鲜明特征和独特优势》，《光明日报》，2021年8月13日，第9版。

[13][21]张君：《全过程人民民主：新时代人民民主的新形态》，《政治学研究》，2021年第4期。

[17]程竹汝：《全过程民主：概念之新意涵》，《探索与争鸣》，2020年第12期。

[18]郭静：《全过程人民民主：人民民主理论的新基石》，《人民论坛》，2021年10月下。

[23]樊鹏：《全过程人民民主：具有显著制度优势的高质量民主》，《政治学研究》，2021年第4期。

[24][25][50]习近平：《坚持和完善人民代表大会制度 不断发展全过程人民民主》，《人民日报》，2021年10月15日，第1版。

[26]李林：《全过程人民民主的本质特征和理论内涵》，《社会治理》，2021年第8期。

[27]陈尧、左梦莹：《“领导党制”：类型学视角的中国政体新认识》，《探索》，2021年第3期。

[28]王晓东、许晴：《人民的信心和支持就是我们国家奋进的力量：习近平总书记擘画“十四五”发展综述》，《人民日报》，2021年3月3日，第1版。

[29]凌燕：《人民建議征集制度：民意表达走向制度化的路径》，《上海商学院学报》，2014年第6期。

[30]杨天弘：《上海市人民建议办公室揭牌——让人民建议征集成为城市“新时尚”》，《新闻晨报》，2020年7月18日，第2版。

[31]《国务院办公厅关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》（国办发〔2020〕53号），中国政府网，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-01/06/content_5577419.htm，2021年1月6日更新。

[32]12345上海市民服务热线：http：//www.sh12345.gov.cn/#。

[33]王博勛：《7部法律草案齐上线：倾听每一个人的声音》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202102/06423043a8324979b8fe3779dc7d27f6.shtml，2021年2月7日更新。

[34]刘华东、陈慧娟：《全过程民主是人民当家作主的生动实践》，《光明日报》，2021年7月10日，第7版。

[35]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《求是》，2014年第21期。

[36]全国人大常委会法制工作委员会：《坚持和践行全过程民主 推进新时代立法工作高质量发展》，《求是》，2021年第13期。

[37]席文启：《基层立法联系点：立法机制的一项重要创新》，《新视野》，2020年第5期。

[38][39]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第34、35页。

[40][法]托克维尔：《论美国的民主（上卷）》，董果良译，北京：商务印书馆，1998年，第313页。

[41]周强：《扩大司法民主 促进司法公开 实现司法专业判断与群众朴素认知的有机统一》，《人民法院报》，2017年12月23日，第1版。

[42]根据笔者对上海市闵行区司法局的调研（2020年10月～11月）。

[43]王绍光：《失而复得的民主利器》，《开放时代》，2012年第12期。

[44]韩大元、王晓滨：《人民监督员制度的宪法学思考》，《国家检察官学院学报》，2005年第1期。

[45]《习近平主持召开全面深化改革领导小组第十次会议》，《人民日报》，2015年2月28日，第1版。

[46]刘硕、丁小溪：《“新办法”来了！人民监督员应该怎么当？》，最高人民检察院网站，https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202202/t20220206_543543.shtml，2022年2月6日更新。

[47]李钢：《〈监察法〉实施后人民监督员制度的功能重塑与立法完善》，《甘肃行政学院学报》，2020第2期。

[48][美]科恩：《论民主》，聂崇信、朱秀贤译，北京：商务印书馆，1988年，第6、10页。

[51]林尚立：《在有效性中累积合法性：中国政治发展的路径选择》，《复旦学报》，2009年第2期。

责 编/陈璐颖