中英两国关于新华社香港分社的交涉(1949—1958)*

2022-04-07 19:51聂励

中共党史研究 2022年5期

聂励

中国共产党在香港设立组织机构由来已久。成立于1947年的新华通讯社香港分社(以下简称“新华社香港分社”)，是中共在香港设立的第一家新闻通讯社。作为中共开展宣传舆论的重要机构，新华社香港分社自然受到港英当局的密切关注。然而，除了新闻通讯社的职能外，新华社香港分社还一度被视作中国政府的派出机构，在香港履行职责。1958年以后，新华社香港分社实际成为中国政府在香港的最高官方代表机构，直至1999年12月更名为“中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室”(1)谷安林主编：《中国共产党历史组织机构辞典》，中共党史出版社、党建读物出版社，2019年，第549页。。新华社香港分社职能的调整反映了中国政府对驻港机构及其组织运作的政策变化，也暗含了中英两国在香港问题上的博弈。

对于新华社香港分社的发展情况，学界已有一定数量的成果积累。有学者研究新华社香港分社的创设与运作历程(2)参见刘蜀永：《英国对香港的政策与中国的态度(1948—1952年)》，《中国社会科学》1995年第2期；Burns，J.(1990).“The Structure of Communist Party Control in Hong Kong”.Asian Survey, 30(8); Wesley-Smith，P.(1998).“Chinese Consular Representation in British Hong Kong”.Pacific Affairs, 71(3).，也有学者侧重分析新华社香港分社的职能与活动影响(3)参见朱益飞：《中共中央南京局海外统战工作考察》，《党的文献》2020年第3期；罗燕明：《新中国成立后的港澳工作》，《上海市社会主义学院学报》2022年第2期；Chu，Yik-yi.(1999).“Overt and Covert Functions of the Hong Kong Branch of the Xinhua News Agency, 1947-1984”.Historian, 62(1); Dial,R.(1976).“The New China News Agency and Foreign Policy in China”.International Journal, 31(2)。。不过，可能是受制于资料文献，既有研究忽略了一些具体的史实与细节，难以呈现新华社香港分社所担负的职能极为复杂立体的多维面相，导致对一些关键问题缺乏深入探讨，如新中国成立初期中国政府对香港派驻机构的态度和安排、新华社香港分社与港英当局的关系，以及中英两国围绕驻港机构问题展开的角力等。有鉴于此，本文拟以中英两国档案为基础，综合其他历史文献，尝试论述20世纪50年代中英两国关于新华社香港分社的交涉，以期阐明上述几个问题。

一、新华社香港分社早期运作与英国有限干预政策

中共同香港有着深厚的历史渊源。1934年3月设立的中共香港工作委员会最初是中共在华南发展组织、动员群众的后援基地(4)参见《中共香港工委给中央的报告——香港工作、组织情况、各地工作和关系》(1934年3月22日)，《广东革命历史文件汇集(1932年10月—1934年10月)：中共两广省委文件》，1984年印行，第251页。。1938年1月，八路军驻香港办事处成立，它被视作中共中央在香港的代表机构，承担着抗战时期中共对外联络和争取国际物资援助的重要职能(5)《广东党史资料》第21辑，广东人民出版社，1993年，第343页。。1942年2月，由广东人民抗日游击队领导的东江纵队港九独立大队在香港进行游击战争，为中共收集、运送物资和开展营救行动提供保障(6)《东江纵队志》，解放军出版社，2003年，第92—95页。。应当说，中共早期领导人充分利用香港特殊的政治环境和区位优势，建立较为完备的组织系统，为武装斗争和统战工作发挥独特作用。

另一方面，自占领香港以来，英国一直对历届中国政府在港设立官方机构的设想进行打压。1869年清政府提出任命驻香港总领事，遭到时任香港总督麦当奴(R.G.MacDonnell)的坚决反对，理由是“会加剧治理香港居民事务的复杂程度”，同时“担心领事馆成为制造阴谋的中心”。1940年，国民政府提议向香港派遣官方代表，港英当局认为双方就委任一事达成一致的前提是“派驻官员无权代表英籍华裔公民和在香港定居的华人”，并且“机构不得以任何名义干涉英国在香港的治理”。(7)“Chinese Official Representation at Hong Kong”, Mar.1,1956, FC1143/3, FO371/120942.按：本文使用的英国外交部档案均来自于亚当·马修公司开发的数据库《英国外交部档案：中国，1919—1980》(Foreign Office Files for China, 1919-1980)，为注释简洁，下文不再标注数据库名称。港英当局早期对中国政府驻港机构的顾虑，根源在于驻港机构对香港民众祖国向心力的变化有着重要影响，这可能会威胁到英国的统治地位。因此，二战胜利前中国政府未能在香港以公开方式从事官方活动，中共在香港的组织以开展隐蔽的“地下”工作为主。

1946年6月，为协助华南各地开展游击战争，建立香港与广东地区的爱国统一战线，根据中共中央南京局指示，中共港粤工作委员会在香港成立，广东区党委从事宣传、文化、统战、侨运等工作的人员均转入该机构工作(8)《中国共产党组织史资料》第4卷(下)，中共党史出版社，2000年，第1679页。。9月，国民党军队大举进攻张家口、哈尔滨、安东和苏北等地。为做好撤退的准备，中共中央南京局将公开活动的重点地区转移到香港，周恩来电告中共中央要求工委负责人到上海接受任务(9)《周恩来年谱(1898—1949)》，中央文献出版社，1989年，第693页。。1947年5月，中共中央指示设立香港分局，直接受中央领导，同时与上海中央局发生联系(10)为加强与调整对于国统区党的工作的领导，中共中央决定将上海中央分局改为上海中央局，管辖长江流域、西南各省及北平、天津一部分党的组织与工作，必要时指导香港分局。参见《周恩来年谱(1898—1949)》，第732—733页。，方方和尹林平分别担任分局的书记和副书记。中共港粤工作委员会于6月改称中共香港工作委员会(以下简称“香港工委”)，成为中共中央香港分局下设的三个平行组织之一。香港工委“专管港及华南、南洋公开的统战、材料(刊物、报纸)、文化、外交、经济、华侨、群众(工、青、妇)各项工作，以便分局本身及其他两项组织都能与公开工作分开，尤其要使港及广州南洋各地当局只知港有工委活动，不知其他”。(11)据尹林平、梁广、苏惠等回忆，中共中央香港分局在1946年底1947年初就成立并开始工作，但中共中央正式对该组织作出指示的时间是在1947年5月6日，参见《中共中央关于设立香港分局的指示》(1947年5月6日)，广东省档案馆编：《华南党组织档案选编(1945—1949)》，1982年印行，第47—48页。为达到良好的隐蔽效果，香港工委以新华社香港分社的形式公开活动。对此，英方予以一定程度的默许。英国态度发生转变的原因是多方面的，抗战时期东江纵队港九独立大队配合盟军英勇作战，港英当局对中国的抵抗报以同情态度，对中共在港组织产生一定的好感。而且解放战争初期局势尚不清晰，港英当局须在国共两党之间保持中立，为后续统治做两手准备。此外，新闻通讯机构较之于使领馆，政治色彩不明显，更何况英国尚有多家通讯社在中国活动，港英当局很难拒绝中共在港开展组织活动的要求。

新华社香港分社由《正报》月刊编辑部、地下电台和东江纵队驻港办事处(12)东江纵队驻港办事处最初是为处理东江纵队港九独立大队士兵抗击日军伤亡抚恤善后工作而设立的机构，由东江纵队港九独立大队袁庚上校于1945年10月向英国海军陆战队旅团长夏悫少将提议成立。东江纵队港九独立大队北撤后，驻港办事处并入新华社香港分社。参见刘中国等编：《白石龙文钞》，花城出版社，2015年，第109页。三部分组成，主要工作是团结进步人士，收集相关资料，组成国际统一战线，为迎接全国解放做准备(13)罗银胜：《乔冠华全传——红色外交家的悲喜人生》，东方出版中心，2006年，第93页；王殊：《静夜思故人：一个大使、记者的回忆》，上海辞书出版社，2008年，第37页。。1947年5月1日正式对外发稿，香港工委常务委员乔冠华成为首任社长。他经常以香港分社社长的身份与港英当局接触，“这是港英当局在历史上与我党第一次建立关系”(14)刘子健：《乔冠华忆述香港新华分社成立经过》，《广东党史》2001年第6期。。

新华社香港分社成立之初，正值国民党发动全面内战，国统区很难接收到中共的报纸、刊物和广播。因此，香港成为除解放区之外唯一可以发布人民自卫战争胜利消息的地方，新华社香港分社积极将社内中文新闻稿发给香港报社和海外报刊(15)路剑：《新华社香港分社初期的情况及其作用——香港新华分社筹建者之一、党支部书记杨奇访谈录》，《广东党史》2002年第1期。。同时，周恩来鼓励香港分局“联络香港及南洋的中国自由主义及进步的记者成立中国或华南自由记者协会，设法救济内地被捕与流亡到香港南洋的记者”，支持香港“利用各种可能广泛宣传美蒋勾结卖国残民打内战种种事实，激发人民中民族情感，以酝酿更大的民族斗争”。(16)《周恩来年谱(1898—1949)》，第738、745页。由此可见，新华社香港分社在传播中共政治主张，帮助国统区人民认清形势，向海外华侨宣传国内战争形势方面发挥了独特作用。

国共内战局势明朗化之后，西方阵营开始调整对华态度和立场，英国政府不得不正视香港问题。1949年1月，英国殖民部和外交部同时强调：“香港对英国的重要性不言而喻，期待香港作为远东地区一个稳定的中心发挥其作用”(17)“Policy of H.M.G.with regard to Hong Kong”, Jan.12, 1949, F1061/10, FO371/75839.。这实际表明英国政府固守香港的决心，也预示中共驻港机构开展活动与英国统治香港之间的矛盾。4月，英国皇家海军“紫石英号”军舰擅自闯入长江水域前线地区，引发中国人民解放军炮击英国军舰的军事冲突，新华社香港分社对此事进行了报道和评论。这一事件及中方媒体的报道引起香港总督亚历山大·葛量洪(Alexander Grantham)的担忧，他认为这对维护英国在香港和东南亚的统治极为不利。为了保住在香港的统治地位，葛量洪主张英国政府在扩充香港军队数量和防御力量的同时，“应当同意香港制定法令管制外国政治团体，在香港采取行动抑制共产主义发展”。(18)“Inward Telegram from Hong Kong (Sir A.Grantham) to the Secretary of State for the Colonies”, Apr.30, 1949, F6195/34, FO371/75839.4月23日，葛量洪在香港听取英国驻东南亚最高专员马尔科姆·J.麦克唐纳(Malcolm J.MacDonald)的意见，坚定了港英当局采取“防卫”路线的决心(19)唐海：《香港能算“民主橱窗”吗？》，《世界知识》1949年第1期。。5月22日，港英立法局通过了《社团注册条例》，规定可以拒绝注册与港外政治团体有关联的社团，警察可任意进入其所认为是非法社团的房屋进行搜查及逮捕，这引发内地民主人士的不满(20)参见《各民主党派为香港社团注册条例所发表的联合声明》，《华商报》1949年6月7日。。7月31日，“紫石英号”军舰从长江口逃遁，新华社香港分社发布中国人民解放军镇江前线司令员袁仲贤将军关于“紫石英号”逃走的声明。港英当局由此警告称，如果香港分社再有所谓“毁谤”行为，港英当局将采取“适当行动”(21)《香港英帝一意孤行迫害中国进步人士北平舆论界极表愤慨》，《人民日报》1949年8月9日。。

简言之，新中国成立前，英国虽同意设立新华社香港分社，但并未放任其自由发展，而是对其采取有限干预措施。“紫石英号”事件发生后，新华社香港分社的报道对香港社会舆论产生的影响，一度引起英国官员的高度警觉，触发英国政府和港英当局对中共驻港机构进行重新评估与思考。

二、新华社香港分社“注册风波”与中英两国的政策困境

在解放军渡江南下的背景下，港英当局对中共驻港机构实施破坏，并不断打击参加新政协的各民主党派和香港民主工会，中共中央由此对驻港机构采取隐蔽或撤退方针。1949年4月，香港分局改为中共中央华南分局(22)《中国共产党组织史资料》第4卷(上)，中共党史出版社，2000年，第387页。。5月，“华南分局即移国内，香港仅管工委，即不再与各游击区联系，其通内地的交通机关，亦应成为纯技术性的，不再给与政治指示”。(23)《乔木致中央电——港以“社团注册条例”限制活动》(1949年5月22日)，《中共中央华南分局文件汇集(1949年4月—12月)》，1989年印行，第77页。及至9月，包括香港工委在内的华南分局下设多数机构从香港迁至广州，新的中共中央华南分局组建成立(24)《中国共产党组织史资料》第4卷(上)，第387页。。尽管香港工委的多个组织已撤销或搬迁，但新华社香港分社被保留下来，原新华社伦敦分社社长黄作梅成为第二任社长，并负责与港英当局交涉以及与国际社会一般性接触等对外联络工作(25)《乔木致中央电——港工作部署续报》(1949年6月26日)，《中共中央华南分局文件汇集(1949年4月—12月)》，第91页。。香港工委的重组并不意味着中共对香港重视程度减弱，而是中共中央基于国内外局势变化对香港定位的一次调整。

新民主主义革命时期，香港为党组织开拓物资渠道、发展海外关系、建立国际联络发挥了重要作用，如何继续发挥香港的优势并为即将成立的新中国服务，是中共中央着力思考的问题。1949年2月，毛泽东在与苏联特派代表米高扬谈话时明确表示：“急于解决香港、澳门的问题，也就没有多大意义了。相反，恐怕利用这两地的原来地位，特别是香港，对我们发展海外关系、进出口贸易更为有利些。”(26)师哲：《在历史巨人身边——师哲回忆录》，中央文献出版社，1991年，第380页。即使苏联方面质疑“这个城市有很多帝国主义特工”，中共也没有改变维持香港现状的想法(27)Mark，Chi-Kwan.(2004).Hong Kong and the Cold War, Anglo-American Relations 1949-1957.New York: Oxford University Press, p.28.。从这一决断看，中共领导人没有将香港问题视作单一的领土解放问题，而是基于维持香港现状带来的积极意义进行考量，以期实现将香港独特优势和国家长远规划相统一。

1949年10月广东战役打响，中国人民解放军于15日控制香港以北地区，并驻扎在深港边界。英方急于获知中国政府对香港问题的真实态度。17日，葛量洪在写给英国殖民部的备忘录中列举港英当局可能面临的与中国政府的一系列冲突，其中包括香港与内地的航运、民航和广九铁路中断，香港与内地通关和旅行护照手续受阻，国民党军队滞留香港和中国政府在港资财处置等问题，而更为紧迫的是“限制香港民众言论自由的问题”，担心“一旦中共的报纸和出版物流入香港，这里将不可避免成为国际情报信息中心，如果放任中共组织机构在香港进行公开演讲和动员，必将对港英当局的治理产生不良影响”。(28)“Note on Memorandum on Problems Likely to Arise between Hong Kong and the Chinese Communist Regime”, Jan.5, 1950, FC10112/1, FO371/83260.

基于“新的政权是实际上控制整个中国”的事实(29)〔英〕亚历山大·葛量洪著，曾景安译，赵佐荣编：《葛量洪回忆录》，广角镜出版社，1984年，第214页。，考虑到远东殖民商业利益对英国的重要性，1950年1月6日，英国政府对中华人民共和国予以法理承认。不过，由于两国政府在对香港国民党残余势力的态度、联合国中国代表权的投票行为以及中国政府在港产权与财产处置等问题上难以达成一致，建交工作暂时搁置(30)《外交部发言人关于中英建立外交关系谈判经过的谈话》(1950年5月22日)，《中华人民共和国对外关系文件集》第1集，世界知识出版社，1957年，第123页。。与此同时，新中国的成立鼓舞了香港爱国民众的士气，他们通过发表演说、发起游行等群众运动指责港英当局，港英当局由此评估香港总体形势极不稳定。1月28日，香港电车工会举行罢工，香港警队驱逐主要组织者，很快控制局面，而“香港警察总署政治部”则质疑新华社香港分社在罢工运动中发挥的动员作用(31)“Inward Telegram from Hong Kong (Sir A.Grantham) to the Secretary of State for the Colonies”, Feb.6, 1950, FC10112/9, FO371/83260.。葛量洪提议根据1949年颁布的《香港外国机构代表(管制)条例》〔HK Representation of Foreign Power(Control)Ordinance〕，重新审查中国政府派往香港代表机构的资质，要求新华社香港分社向港英当局注册，同时接受条例管辖(32)“Inward Telegram from Hong Kong (Sir A.Grantham) to the Secretary of State for the Colonies”, Feb.22, 1950, FC10112/16, FO371/83260.。

英方在香港问题上的做法引发中国政府的不满。中方首先用实际行动表明没有立即收回香港的打算，人民解放军抵达深圳河北岸后，并未顺势跨过罗湖桥进攻香港，而是采取有理、有利、有节的方针，谨慎处理边界事件(33)深圳市档案馆编：《建国卅年深圳档案文献演绎》第1卷，花城出版社，2005年，第8—9页。。相反，英国政府在处置中国航空公司、中央航空公司停放在香港的70余架飞机问题上有失公允，“香港警察总署政治部”对当地进步人士的打压和香港居民的限制愈加严重，令中国政府难以接受。另外，香港拥护中华人民共和国的人数增多，是中共威望在香港显著提升的必然结果。1949年11月，中国航空公司和中央航空公司全体员工在香港宣布起义，毛泽东称赞他们“毅然脱离国民党反动残余，投入人民祖国怀抱，这是一个有重大意义的爱国举动”(34)《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社，1987年，第136页。。这些举动与中国政府在香港设立何种机构无太大关联。因此，面对英国驻中国临时代办约翰·科尔维尔·胡阶森(John Colville Hutchison)提出新华社香港分社注册一事，中国政府并没有给予正面回复。

要求新华社香港分社注册无果，英国政府内部出现了不同意见。殖民部主张继续要求香港分社进行注册，该部官员约翰·D.安德森(John D.Anderson)在向内阁提交的报告中列举了苏联驻香港机构的案例。1948年，一名捷克难民在遭到香港法院传唤后向苏联通讯社——塔斯社求助，苏联大使以塔斯社属于苏联政府部门为由，声称塔斯社享有外交豁免权，无须受香港法院审判。不过，在英国法律框架下，通讯社并不享有外交豁免权，加之塔斯社经常在香港发行含有“颠覆性”内容的刊物，港英当局多次策划关停塔斯社香港分社。殖民部担心，新华社香港分社如果不受条例约束，在不久的将来也会引发系列法律纠纷。(35)“Colonial Office Views on the Question of Hong Kong Branch of N.C.N.A under the Representation of Foreign Powers (Control) Ordinance”, Mar.23, 1950, FC10112/28, FO371/83261.同样不能容忍新华社香港分社存在的还有葛量洪。他表示，“新华社香港分社绝非简单的商业新闻机构，其在香港劳工界、教育界和青年运动中影响巨大，是红色政权介入香港事务的重要宣传基地”(36)“Inward Telegram from Hong Kong (Sir A.Grantham) to the Secretary of State for the Colonies”, Apr.4, 1950, FC10112/32, FO371/83261.。同时，也有部分英国政府官员反对向新华社香港分社施压。外交部远东司官员特伦奇(Trench)将有关新华社香港分社的建议备忘录发送殖民部，细述使领馆和通讯社的差别，称外交部还未取得“香港分社就是中国政府的官方机构”的确切证据。如果它是使领馆，那依照国际惯例就享有外交豁免权，若是通讯社则没有。但强制注册只会引发更大的社会轰动，强制关停则更是违背港英当局“一贯允许新闻出版言论自由”的原则。因此，只要香港分社未违反任何法律，就应默许它继续存在下去，这才是最好的办法。胡阶森也持同样的观点，他表示，“港督关停香港分社的行为只会给中国政府关停我们的驻华领事机构找到借口”。(37)“Telegram from Mr.Trench, Foreign Office to J.D.Anderson, Colonial Office”, Jun.1, 1950, FC10112/32, FO371/83261.

英国政府内部的不同意见，反映了英国试图摆脱中国的“干预”与不得不依赖中国的默许来维持对香港统治的矛盾。从深层次看，香港最基本的问题不是内部统治，而是与中国内地的关系。正如葛量洪在回忆录中坦言：“我的见解是香港应该隶属外交部，而不是殖民部”，“实际上，几乎需要向伦敦请示的香港问题都是外交问题”。(38)〔英〕亚历山大·葛量洪著，曾景安译，赵佐荣编：《葛量洪回忆录》，第138—139页。由此可知，对于驻港机构问题的争议，远非通过新华社香港分社和港英当局就可以得到解决，其本质是中英两国为争夺各自在港权益而展开的博弈。

1950年6月朝鲜战争爆发，中国作出抗美援朝、保家卫国的决策，中英两国的对立局面再次显现。除了在战场上互为敌手，双方在各自国家内部也掀起前所未有的宣传舆论攻势。1951年2月13日，新华社伦敦分社报道有关中国人民志愿军在朝鲜战场对抗“联合国军”的内容，其中涉及300名英国士兵阵亡、受伤或被俘的情况，这引起英国陆军部(War Office)的关注(39)“Telegram from A.A.Franklin, Far Eastern Department to Mr.Lloyd, News Department”, Feb.14, 1951, FC1674/1, FO371/92351.，英国政府开始对新华社在香港的舆论影响力表示担忧(40)“Telegram from British Embassy, Peking to China and Korea Department”, Jun.19, 1951, FC1674/3, FO371/92351.。此后，英国殖民部同意港英当局拟议新的《管制出版统一条例》(the Control of Publication Consolidation Ordinance)，要求香港一切外国报馆和通讯社都必须登记注册，港英当局可以禁止报纸登载某类新闻、勒令报纸停刊或封闭报馆等，同时对引进非香港印制的出版物实施严格审查和管控(41)“Supplement No.1 to the Hong Kong Government Gazette”, May.18, 1951, FC1674/5, FO371/92351.。葛量洪表示，如果新华社香港分社拒绝注册，就依照条例起诉社长并关闭通讯社。5月2日，殖民部通过了港英当局制定的《管制出版统一条例》，并宣布7月1日正式实施。(42)“Telegram from N.C.C.Trench, Far Eastern Department to Mr.Fitzmaurice, News Department”, Oct.6, 1951, FC1674/6, FO371/92351.

港英当局向各国驻港报馆和通讯社发出条例执行通知书后，国内部分人民团体首先表示抗议。中国新闻出版印刷工会筹备委员会主任范长江批判此条例“剥夺中国在港同胞言论、出版和阅读祖国各种出版物的自由，并阴谋迫害我在港新闻、出版、印刷职工”，要求港英当局予以撤销(43)《香港英政府通过管制出版条例反动措施我全国新闻出版界一致愤怒》，《人民日报》1951年5月22日。。不过此时中国政府还未进行官方表态，直至8月2日港英当局华民政务司官员罗纳德·R.杜德(Ronald R.Todd)致函新华社香港分社要求其履行登记手续，中央人民政府新闻总署发言人才作出回应，表示“新华通讯社是我中华人民共和国的国家通讯社，新华通讯社香港分社是我国家通讯社的一部分，按照国际惯例，不受所在地政府的法令约束，故无须进行登记。”(44)《香港英政府要求我新华社香港分社办理登记手续我新闻总署发言人发表谈话》，《人民日报》1951年8月20日。具体而言，中国政府始终认为登记条例只是港英当局的自设条款，香港事务属于中国内政，新华社香港分社的运行无须遵从所谓的“殖民地条款”。

中国政府维护新华社香港分社独立运作的决心，源于香港分社被赋予的象征意义和现实价值。不同于苏联塔斯社、美国新闻处在香港设立驻点，新华社在香港设立分社是以“香港是中国的固有领土”为前提，保证新华社在香港不受限制地运行是中国政府对香港享有主权的重要标志。在中国领导人看来，新华社香港分社在港英当局条例下注册基本等同于中国政府承认英国占领香港的合法性，这无异于削弱中国在社会主义阵营的影响力，降低香港同胞对中国政府的信心。

从职能定位看，新华社香港分社的业务范畴愈加明晰。在宣传工作上，1950年3月，中共中央对新华社成为统一集中的国家通讯社作出指示，要求各分社“除向总社发稿和印发总社的稿件外，不应再单独对外发稿”(45)《中共中央关于使新华社成为统一集中的国家通讯社的指示》(1950年3月28日)，《中共中央文件选集(1949年10月—1966年5月)》第2册，人民出版社，2013年，第252—253页。。由此，新华社香港分社在发表报道和评论内容上与中央更加一致，同时指导香港爱国报刊及出版工作，巩固在香港的爱国主义宣传阵地。在外事工作上，新华社香港分社利用香港东西交汇的区位优势，广泛整理美国、英国、东南亚各类资料和报刊，以满足国内外事及侨务工作的需要(46)参见《建国以来周恩来文稿》第1册，中央文献出版社，2008年，第105页。。在联络工作上，新华社香港分社积极联系、团结香港爱国同胞和海外侨胞，发展同国际社会友好力量的关系。

从组织定位看，此时的新华社香港分社暂被视作中国政府在香港的代表机构，这也是分社地位独特的体现。中共中央华南分局在广州成立新的香港工委后，派出工作组到新华社香港分社。此后一段时期，中央所有涉港事务的指示，都首先传达至外交部和华侨事务委员会，再经华南分局下发给香港工委，最后由新华社香港分社具体落实(47)Burns，J.(1990).“The Structure of Communist Party Control in Hong Kong”.Asian Survey, 30(8), p.750.。新华社香港分社在港地位较为突出，包括中国银行香港分行、华润公司、商务印书馆在内的其他驻港机构均须接受分社的协调与监督，以至于特伦奇向英国政府抱怨：“如果新华社香港分社未能按条例进行登记，那么中国政府其他驻港机构就更难服从我们的管理。”(48)“Telegram from N.C.C.Trench, Far Eastern Department to Mr.Fitzmaurice, News Department”, Oct.6, 1951, FC1674/6, FO371/92351.

对于新华社香港分社的存续问题，中方的谨慎与英方的迫切形成鲜明反差。一方面，中国领导人对香港问题的设想，着眼于对驻港机构象征意义与现实价值的认知，故坚持新华社香港分社独立运作。另一方面，英国政府各部门在香港法令修订范围、中国政府可能的报复行动等问题上争执不断，英国政府最终决定，由新任驻华临时代办莱昂内尔·亨利·蓝来讷(Lionel Henry Lamb)向中国政府发出警告(49)“New China News Agency in Hong Kong”, Jun.26, 1952, FC1672/32, FO371/99362.。尽管英方认为此举既表明自身立场，又将选择权交给中方，能最大限度地降低中国政府对英国政府的敌对态度，但鉴于两国这段时间的脆弱性接触，中国政府始终未作任何回应。面对分歧，港英当局并不甘心就此妥协，但英国政府需要考虑整个远东利益，不敢贸然与中国交恶，正如蓝来讷总结称：“对新华社香港分社问题的讨论，必须以对中国造成的影响和中国政府的反应为前提，而不是让港英当局采取任何法律或技术层面的行动。”(50)“Telegram from Peking to Foreign Office”, Dec.28, 1951, FC1674/11, FO371/92351.由此可见，新华社香港分社“注册风波”的平息，只是英国“两害相权取其轻”的结果，暂时的协调难以弥合两国战略目标上的分歧，此后不久发生的“大公报被控案”使英国最终决定采取更加强硬的措施。

三、“大公报被控案”与中英两国冲突的化解

由于新华社香港分社不在香港本地发稿，对于宣传中国政策和社会主义制度的任务，主要由具有“红色”背景的香港爱国报纸负责。香港工委迁至广州以后，新华社香港分社、《大公报》《文汇报》等逐渐与中共中央华南分局宣传部取得联系，并得到分局的领导(51)《叶剑英年谱(1897—1986)》(下)，中央文献出版社，2007年，第581页。。新华社香港分社则对报纸重要新闻和社论的发布提供指导意见。由此，《大公报》《文汇报》与1950年10月创刊的《新晚报》，共同构成中共在香港的爱国报纸阵地。由于这类报刊与新华社香港分社存在业务上的重叠，港英当局通常将其视作同一类组织。

1951年10月丘吉尔再度担任英国首相，他带领保守党政府强化英国殖民政策，对华态度也日趋向美国看齐。港英当局由此加紧对香港爱国运动的镇压，香港文艺、教育、工会等部门的诸多进步工作者遭迫害，并被强行递解出境(52)广州市地方志编纂委员会：《广州市志》卷18，广州出版社，1996年，第356页。。1952年3月1日，香港同胞在欢迎广州市各界人民团体慰问九龙城东头村受灾同胞代表团时，与港英军警发生冲突，造成人员伤亡。针对该事件中港英当局出动警力的行为，《人民日报》刊发短评《抗议英帝国主义捕杀香港的我国居民》。5日，香港《大公报》《文汇报》《新晚报》同时转载此文，并对“三一”事件进行详细的报道。20日至21日，港英警方以刊登“煽动性文字”、触犯“防止煽动叛乱则例”的罪名，先后将三家报社的主要负责人传至警署，后送往法庭审讯(53)《香港英国政府竟非法逮捕我国农民并无理传讯香港大公报、文汇报和新晚报人员》，《人民日报》1952年3月25日。。

港英警方逮捕报社人员的事件首先在广东引起舆论发酵。广东省人民政府主席叶剑英指出：“敌人经常造谣，我们更加要抓紧宣传报导工作。”(54)广东叶剑英研究会等编：《叶剑英在广东》，中央文献出版社，1996年，第490页。此后，新华社广州分社连发多条社评指责港英警方的不当行为，并提出严正抗议。遭到警方控告的9位同胞在缴纳了1万元到2万元的保金后，暂获出外“候审”。

“大公报被控案”对港英当局一直顾虑的新华社香港分社问题产生了深刻影响。葛量洪认为，这些报刊与《人民日报》报道内容如出一辙，均“以侮辱性词语拼凑出煽动性评论”，背后必定受到新华社香港分社引导。在评估认为香港的共产主义宣传攻势日益严峻后，英国政府制定两条措施：一是加紧对新华社香港分社的约束，以港英当局名义于4月4日再次向新华社香港分社发函，限期一个月内完成注册，否则责令关闭(55)“Inward Telegram from Hong Kong (Sir A.Grantham) to the Secretary of State for the Colonies”, Mar.31, 1952, FC1672/9, FO371/99362.；二是对此次涉事的香港报刊实施重罚或收缴，并采取多种手段限制其销售发行(56)“Telegram from Peking to Foreign Office”, Apr.9, 1952, FC1672/11, FO371/99362.。英方还认为最好的解决途径是将新华社香港分社存续问题与“大公报被控案”捆绑在一起，向中国政府施压。“三一”事件发生后，包括英国驻华临时代办在内的机构也改变立场，不再反对港督的决定。

面对僵局，中方开始朝着寻求化解冲突的方向努力。早在1951年春，周恩来在向黄作梅阐述中央对香港的政策时就谈道：“我们把香港留在英国人手上比收回来好，也比落入美国人手上好。在这种情况下，香港对我们大有好处，大有用处。”(57)中共中央文献研究室周恩来研究组编著：《周恩来(1898—1976)》，四川人民出版社，2009年，第104页。这种表态隐含深意，表明中国领导人认识到维持香港现状、利用香港问题牵制英美关系和约束英国对华行为，是实现国家安全与发展战略诉求的必要条件。维持双方力量平衡，逐渐成为中英两国在香港问题上秘而不宣的共识。基于这一前提，周恩来在总结“三一”事件经验教训时，一方面充分肯定香港同胞的爱国热情，另一方面也反思相关事件组织者存在的过激行为，认为相关行为导致结局不断恶化(58)陈昌凤：《香港报业纵横》，法律出版社，1997年，第58页。。而对于新华社香港分社注册问题，中国领导人希望对机构“登记注册”与“遵照当地规章运行”进行区分，即依照国际惯例，新华通讯社在本国管辖范围外设立分社要向当地政府部门进行登记，但新华社香港分社无须像其他商业机构一样遵循港英当局的无理要求(59)新华社新闻研究所编：《新华社烈士传》，新华社出版社，2016年，第410页。。5月5日，黄作梅对港英当局作出答复，重申香港分社作为中国国家通讯社的立场，强调不受港英当局《管制出版统一条例》约束，另一方面，香港分社也考虑计划“按照国际公认的程序”向港英当局进行注册登记(60)“Inward Telegram from Hong Kong (Sir A.Grantham) to the Secretary of State for the Colonies”, May.11, 1952, FC1672/20, FO371/99362.。黄作梅的回复令英方颇感意外，因为这表明中国政府愿意在此问题上作出妥协。不过，由于回复时间超出港英当局规定的注册期限，在同日举行的香港最高法院审判中，港督未能影响法官对“大公报案”作出判决，结果是最高法院宣布《大公报》停刊6个月，判处该报费彝民和李宗瀛等徒刑或罚款，而对《文汇报》和《新晚报》的审讯则继续进行。

中国政府对自身作出让步后仍收到这样的判决感到气愤，在长达半个月的审讯过程中，爱国人士陈丕士大律师为“被告”《大公报》作了充分的辩护，指出香港警署翻译短评时的用词与法院审判期间采取的拘控司法程序均存在较大问题(61)《英帝国主义变本加厉推行敌视我国人民的政策》，《人民日报》1952年5月11日。。如果将《大公报》以“刊载煽动文字”定罪，实则是对港英当局所宣扬的维护言论自由和公民正当权益的莫大讽刺。5月10日，中国外交部为抗议英国政府迫害中国居民的行径发表声明，表示“英国政府在香港所放肆实施的这一系列反动措施”，“构成了对中华人民共和国敌对挑衅的行为”(62)《外交部抗议香港英国政府迫害中国居民的暴行的声明》(1952年5月10日)，《中华人民共和国对外关系文件集》第2集，世界知识出版社，1959年，第71页。。随后，包括中国政治法律学会筹备会、中国新闻出版印刷工会筹委会在内的人民团体纷纷发声，对判决提出严重抗议。国际民主法律工作者协会、国际新闻记者协会公开声援，呼吁制止港英当局勒令《大公报》停刊的判决。在这一背景下，《大公报》立即提出上诉，并要求在上诉期间停止执行停刊令。(63)《中国政治法律学会筹备会和新闻出版印刷工会筹委会抗议香港英国政府非法迫害香港大公报》《沈钧儒致电国际民主法律工作者协会呼吁制止香港英政府迫害香港大公报的暴行》，《人民日报》1952年5月11日、14日。

5月13日，香港最高法院合议庭开始受理《大公报》的上诉案，并于4天后改变初审“大公报停刊令立即执行”的判决，裁定在上诉期间“应中止执行停刊令”。《大公报》上诉案的审理于5月26日至6月4日进行，从双方辩护律师的争论和提交的旁证看，法官未表现出修改原判的意图(64)《香港大公报上诉案辩论终结表明香港英政府的判决是非法的和无理的》，《人民日报》1952年6月9日。。港英当局原以为此裁决结果能有效打压爱国报刊在香港的优越感，并对新华社香港分社形成一定的震慑，但中国政府对该案的抨击日益激烈，以至于演变为一起严重的外交事件。5月下旬，周恩来召见蓝来讷，询问英方的态度和打算。受制于资料的局限，笔者无法获知谈论的具体内容，但从蓝来讷发给英国外交部的信件可知，“关停报馆和新华社造成的后果比1951年‘永灏号’事件更严重，下一步中共准备重新考虑对香港的政策”，“我们有必要考虑驻华临时代办机构还能否继续存在下去，最近我的同事已着手准备撤离了”。(65)“Telegram from Peking to Foreign Office”, May.30, 1952, FC1672/26, FO371/99362.1951年港英当局以征用名义劫夺中方“永灏号”邮轮，中国政府在多次抗议无效后，为了保护国家安全和公共利益，征用英国亚细亚煤油公司在华财产，导致中英关系进一步恶化。参见《周恩来年谱(1949—1976)》上卷，中央文献出版社，2020年，第144—145页。由此可见，中国政府的立场十分坚定，即维持中国驻港机构正常运转是英方继续留在香港、两国继续建交谈判的前提，让港英当局承诺保证《大公报》复刊是比香港其他事务更为紧要的政治任务。

6月25日，英联邦关系部向英国外交部远东司发电报称，新华社香港分社已秘密完成登记工作(66)“Outward Telegram from Commonwealth Relations Office”, Jun.25, 1952, FC1672/33, FO371/99362.。对于新华社香港分社为何在这一时期同意注册，除了对双方僵持不下的局面作适当政策调整的因素外，英国官员也作出各种猜测，如“中国政府对境外宣传机构极为重视，以至于他们对新华社香港分社可能面临关闭表示担忧”，“美国新闻处在香港如期注册让中国政府意识到，英国不会对新华社香港分社进行区别对待”等等(67)“New China News Agency in Hong Kong”, Jun.26, 1952, FC1672/32, FO371/99362.。

英方的总结不无道理，不过促使新华社香港分社注册的真正原因，仍在于中方对驻港机构的认知和运作更加理性成熟。一方面，中国政府在维护香港主权和承认英方治权问题上采取更为灵活、务实的态度。接受新华社香港分社在港注册登记，树立香港分社在香港同胞中的权威和影响力，是一种更加积极主动的斗争方式。另一方面，中国政府积极改进和完善在香港从事宣传出版工作的方式方法。“大公报被控案”发生后，中国政府既发动力量坚决维护香港同胞的正当权益，又对整个事件进行总结。比如在对“三一”事件的宣传中，爱国港报没有从香港实际出发，而是照搬国内的做法。周恩来批评《大公报》《文汇报》，“如果都用新华社电稿，是很难与别的港报竞争的”，“写评论也要适合当地群众的水平，《人民日报》社论在香港不一定都登载”(68)《周恩来年谱(1949—1976)》中卷，中央文献出版社，2020年，第187页。。这实际是对过去在香港从事宣传教育工作时存在的刻板偏见、脱离香港同胞和香港本土实情等问题的深刻反思，此后新华社香港分社在工作业务上进行了较大调整。

6月30日，香港最高法院合议庭宣布判决结果，将“大公报被处罚停刊6个月”一项，改为“5月6日至17日的12天业已执行，不再停刊”，对于费彝民和李宗瀛的徒刑时间和罚款金额也进行适当减免。至此，香港《大公报》停刊令正式宣布中止。(69)《香港大公报停刊令中止执行证明香港英国当局非法勒令该报停刊毫无道理》，《人民日报》1952年7月5日。从整个事件发展过程看，爱国报刊在香港受制程度是冲突斗争的焦点，中方各界群众和人民团体成为对抗的主要力量，而中英两国主要领导人博弈的具体细节并不多见。但毋庸置疑的是，在新华社香港分社“注册风波”和“大公报被控案”两起事件上，中英两国高层间维系既对抗又合作的微妙关系。这种关系所蕴含的政治默契，一定程度上弱化了冲突本身对两国造成的负面影响。

中英两国能在驻港机构运作的矛盾中化解冲突，原因是多方面的。从利益动机看，两国在香港问题上存在一定的共同利益。新中国成立后，香港更加凸显其作为东西方对抗的交汇点特征。在西方国家对华封锁禁运时期，香港是国际物资输华的交通命脉，也是中国观察西方的重要窗口，维持驻港机构运作是这些活动得以顺利开展的重要前提。同时，香港是英国巩固远东势力范围的关键要地，是维持英镑区稳定和英国国际收支平衡的重要保障，而这些目标的实现都要以确保香港防务安全和社会稳定为必要条件。中英两国在香港利益的重叠，为中国政府驻港机构的运作奠定了基础。从两国应对冲突的目标来看，双方均不希望冲突升级，尽管立场和意识形态上的差异造成两国间的意见分歧，但中英两国深知关停新华社香港分社给双边关系造成的后果，且英方遭致的损失更为严重。对于英国而言，新华社香港分社接受登记这一行为的象征意义大于其注册产生的法律效应本身，与中国关系走向恶化绝非英方政策目标的初衷。再从两国应对冲突的手段看，随时调整、应时而变的原则贯穿始终。港英当局向新华社香港分社发函告知无果后，又借助英国驻华临时代办的渠道试探中国政府。英方的试探性建议既有效传递了己方的真实意图，又将中方置于可选择的境地，而中方在软硬兼施的策略中同样透露了自身政策立场。在《大公报》面临关停、周恩来出面干预时，英方意识到了问题的严重性，香港分社社长在注册问题上的让步，也一定程度化解了两国交涉时的尴尬处境。因此，驻港机构冲突事件成为中英两国触碰和感知对方底线的契机，相对理性和实用主义的协调方式，也为双方日后应对类似事件积累了经验。

四、新华社香港分社的重新定位与中英关系转向

随着中国政府对香港问题的态度和政策日益明确，新华社香港分社的业务工作也不断调整和完善。1953年以后，新华社增加驻香港分社的记者数量，加强分社获取国际信息和素材的能力，香港分社提交给《参考消息》《内部参考》的文章数量和质量有了明显提升，配合外交斗争，及时组织有力的报道，收到了良好效果。另一方面，中国政府对在香港开展宣传与统战工作的策略也作出调整，提出：“今后香港宣传工作，应着重整顿和巩固现有阵地，同时依靠统一战线工作去争取一切可以争取的人”(70)《建国以来刘少奇文稿》第5册，中央文献出版社，2008年，第152页。。中共中央统战部副部长廖承志指示分社负责人，希望香港“多编一些海外读者所喜欢的读物，帮助港澳同胞东南亚侨胞进一步认识祖国，热爱祖国。在内容方面应注意不要触犯当地的政策、法令，不要出版当地禁止出版的东西”，“在香港办的报纸只能是爱国主义的”(71)《廖承志文集》(上)，三联书店(香港)有限公司，1990年，第324、397页。。此后，新华社香港分社多次向香港爱国报社和出版单位介绍“因地制宜、我行我素”的出版工作方针，尝试减少此类报纸和出版物中出现的激进言辞，以及容易引起港英当局猜疑和误会的内容。

1954年以后，远东国际关系出现缓和迹象。由于中英两国都有维护和发展双边关系的需要和愿望，借日内瓦会议之机，英方向中方传达了改善关系的意愿。1954年6月17日，中英两国领导人共同签署《中华人民共和国中央人民政府与联合王国政府关于互换代办的协议》(72)参见《中华人民共和国中央人民政府与联合王国政府关于互换代办的协议》(1954年6月17日)，《中华人民共和国对外关系文件集》第3集，世界知识出版社，1959年，第107页。。建立代办级外交关系后，两国有了更加多元的联络渠道，在应对一些共同问题时也展现出合作姿态。如日内瓦会议期间，中英两国领导人多次商讨关于老挝、柬埔寨问题的出路，就实现早日停战的建议达成一致，这限制和打破了美国扩大世界霸权的计划，有力促成了印度支那的和平。(73)参见《周恩来年谱(1949—1976)》上卷，中央文献出版社，2020年，第377—378页。双边关系的改善也增进了中国领导人对香港在外交和外贸方面作用的期待，进一步深化了“暂时不动香港”的设想。8月，周恩来在接待英国工党访华团前召开的干部会议上提出：“不成熟的问题，也不要去谈，例如香港问题”，“至于我们是否要收复香港，如何收复，政府还没有考虑过，我们就不要谈”(74)《周恩来外交文选》，中央文献出版社，1990年，第83页。。

不过，中英关系的改善与香港问题的搁置，并不意味着双方在诸多根本性政治议题上的分歧得到解决。港英当局对国民党驻港残余势力的态度，成为引发中英外交纷争的重要因素。1955年4月11日，中国政府租用的“克什米尔公主号”飞机坠毁，包括新华社香港分社社长黄作梅在内的8名中国工作人员罹难。中国政府对美台敌对势力予以严厉谴责，同时要求“英国政府和香港英国当局对这一事件进行彻底查究，将参与这一阴谋暗害事件的特务分子逮捕法办，以明责任”(75)《外交部就美蒋特务破坏我国出席亚非会议代表团工作人员座机事发表的声明》(1955年4月12日)，《中华人民共和国对外关系文件集》第3集，第241页。。5月15日，周恩来在会见英国驻华代办汉弗莱·杜维廉(Humphrey Trevelyan)时，对“克什米尔公主号”失事案提出明确要求，督促港英当局合作办案(76)参见《周恩来年谱(1949—1976)》上卷，第468—469页。。但港英当局为了自保采取所谓的“中立”立场，使作案分子逃往台湾，扣押的嫌疑人员也被释放。中国政府对港英当局处理事件的做法并不满意，以至于葛量洪10月赴北京进行非正式访问期间，周恩来警告说：“只有香港不被作为一个反共基地，中国政府才会容忍英国继续留在香港。港英当局必须制止任何损害中华人民共和国利益的活动，必须保证在香港的中国政府组织及代表安全。”(77)Weng，B.(1997).“Taiwan-Hong Kong Relations, 1949-1997 and Beyond”.American Asian Reviews, 15(4), p.165;Mark,Chi-Kwan.(2004).Hong Kong and the Cold War: Anglo-American Relations 1949-1957.New York: Oxford University Press, p.29.港英当局在应对突发事件时有失公允的做法，成为中国政府重新思考中央驻港机构职能与定位的转折点。

“克什米尔公主号”事件后，英国官员尤为关注新一任新华社香港分社社长的人选，一个重要原因是1952年以后新华社香港分社被港英当局视作中国政府在香港的“本地代理”(local agent)(78)“Inward Telegram from J.M.Addis, British Embassy, Peking to P.G.F.Dalton, Political Adviser, Hong Kong”, May 24, 1955, FC1674/2, FO371/115176.。事实上，港英当局一直将新华社香港分社理解为中国政府在香港的代理机构，遇有需要和中国政府接触交涉的事务时，都会先与香港分社取得联系。例如在广九铁路恢复通车问题上，港英当局就多次同新华社香港分社进行联络，以期向中国政府传递英方有关谈判地点选择及通车办法的态度(79)“Telegram from Peking to Foreign Office”, Mar.17, 1956, FC1143/9, FO371/120942.。不过，由于中国政府从未在官方层面作出正式声明或表态，因此港英当局并不承认新华社香港分社享有外交庇护权，香港分社社长也不享有包括豁免权在内的外交特权(80)“New China News Agency”, Aug.18, 1955, FC1672/8, FO371/115176.。

1955年12月20日，周恩来在接见香港律师陈丕士时表示：“我们应该关心香港，应该在那里设一个恰当的、正式的、代表性的机构。国家有个正式的机构在那儿保护国家的利益，如果美蒋要破坏，我们就有权利要求香港政府保护。”(81)《周恩来年谱(1949—1976)》上卷，第515—516页。1956年2月25日，中国外交部副部长章汉夫向英国新任驻华代办欧念儒(Con O’Neill)提议，鉴于中国内地与香港之间事务增多，为便利双方处理当地交涉事务，适应商务发展的需要，中国政府希望在香港设立中华人民共和国外交部驻香港特派员办事处(82)宋恩繁、黎家松主编：《中华人民共和国外交大事记》第1卷，世界知识出版社，1997年，第248页；“Telegram from Peking to Foreign Office”, Feb.25, 1956, FC1143/1, FO371/120942。。

中国政府选择在此时提出设立驻港特派员并非偶然，而是中国现代民族国家建设发展到一个特定阶段的必然选择。一方面，随着国民经济的恢复和日内瓦会议、万隆会议的召开，中国在社会主义阵营的地位与国际影响力得到极大提升。中国希望与更多处在“中间地带”的国家建立外交关系，同时需要一个克服与外部世界交往弱点、建立和平稳定周边环境的基地，香港理所当然成为中国开辟外交舞台、开拓外贸渠道、发展爱国统一战线的重要平台。另一方面，朝鲜战争结束以后，台湾海峡的紧张局势很快凸显，解放军战略重心向东南沿海转移。尽管中英关系有所缓和，但“克什米尔公主号”事件的发生表明在中国大陆边境仍有国民党敌对势力的袭扰，加之美国扩大在香港的情报、宣传行动，香港被美台势力当作“反共基地”的状况很难改变。1955年10月，周恩来在会见葛量洪时指出：“美国在香港只有一千多侨民，但领事馆却有一百多人。而我们却只能经过新华社记者作为代表，这岂不滑稽？”(83)中华人民共和国外交部外交史研究室编：《周恩来外交活动大事记(1949—1975)》，世界知识出版社，1993年，第234—235页。因此，中国领导人期望在香港设立一个正式机构，在海外同美台敌对势力展开全方位的斗争。

欧念儒对中国政府提议向香港派遣特派员表示欢迎。他在向英国外交部汇报此事时分析：“这会影响到中国政府对香港地位的认知，因为一旦特派员以外事专员身份入港，就意味着中国政府已经将香港视为外国领地了。如果这个机构作为经贸办事处，也能为英国提供一个洽谈生意的官方渠道，有效缓解中国旅行社和华润公司的压力。此外，这还暗示中国政府准备增加内地对香港进出口额的比重。”他还建议港督考虑此建议时应设法与中国签订互利互惠的协议。(84)“Telegram from Peking to Foreign Office”, Feb.27, 1956, FC1143/2, FO371/120942.然而，当殖民部秘书处向港英当局征求意见时，遭致葛量洪的坚决反对。他列举了诸多弊端，其中最棘手的是特派员的定位问题，“无论特派员以何种头衔入港，都会因为维护中国政府的利益而让我们陷入尴尬”，“作为中国政府的代表，特派员会在举办活动、参加宴请、发表演说的过程中，助长香港左翼分子的士气，甚至逐渐演变成香港居民的‘上诉法庭’，香港不能容忍两个‘总督’的存在。”同时，“办事处会无形增加香港民众与内地亲属联络的频率，包括文化教育、参访旅游等，进而让更多香港民众站在中国政府这一边，这种隐形压力比公开的敌意更难对付”。至于欧念儒设想的拓宽贸易渠道，葛量洪认为“中国银行、华润公司均在香港设有办事处，加上四家中国国营机构和上百家私营贸易公司，已经完全能满足相应的金融和贸易需求。”(85)“Telegram from the Governor, Hong Kong to the Secretary of State for the Colonies”, Mar.13, 1956, FC1143/4, FO371/120942.

港英当局给出十多条看似极为有力的驳斥理由，令英国外交部和驻华代办感到尴尬。因为自1956年以来港英当局处理一些突发事件的做法已经引起中国政府的不满，例如国民党空军一架F-86型战斗机在中国大陆侦察时被中国空军飞机追击，逃至香港降落。中国外交部向英方递交照会，要求港英当局扣留飞机和机上人员，但港英当局仍允许国民党空军人员和飞机离港返台，引发中国政府强烈抗议(86)《外交部抗议香港英国当局允许蒋介石集团战斗机机上人员返回台湾给英国驻华代办处的照会》(1956年3月16日)，《中华人民共和国对外关系文件集》第4集，世界知识出版社，1959年，第54页。。欧念儒认为，国民党飞机案还未妥善解决，再拒绝中国政府的建议，将会“迫使中国政府单方面加强在香港的活动，以增进内地与香港的联系，这只会给英国的香港统治带来更大风险”。(87)“Telegram from Peking to Foreign Office”, Mar.26, 1956, FC1143/5, FO371/120942.港英当局与英国驻华代办的争执再次暴露香港事务与英国外交事务之间存在的深层矛盾，如何在减少中国政府介入香港事务的同时维持中英关系的平衡，是英国政府必须面对的问题。

中国大陆在香港设立特派员办事处的提议引起台湾当局的关注。1956年7月，台湾“外交部”常务次长周书楷公开向英国驻淡水“领事馆”表示，如果中国大陆设立了驻港特派员办事处，香港自身的安全秩序不仅会受到威胁，而且很有可能成为共产主义势力向东南亚渗透和颠覆的基地(88)“Inward Saving Telegram from Tamsui to Foreign Office”, Jul.26, 1956, FC1041/16, FO371/120910.。与此同时，国民党的《中央日报》也多次撰文表示，“英国应继续其一贯的作风，对中共提出的要求予以拒绝”(89)“Chinese Nationalist Views on Chinese Communist Representation in Hong Kong”, Jul.10,1956, FC1041/18，FO371/120910.。远东英属殖民地也尤为重视英国政府的选择。新加坡总督罗伯特·布朗·柏立基(Robert Brown Black)认为，英国政府就此问题的决策对新加坡极为重要。事实上，中共和国民党在新加坡也有较为成熟的组织系统，两党在当地展开的竞争和对抗给新加坡总督造成了困扰。港英当局应对此事的办法能为新加坡提供参考。(90)“Telegram from the Governor of Singapore to the Secretary of State for the Colonies”, Apr.21, 1956, FC1143/8, FO371/120942.

经过近一个月的讨论，英国政府最终决定拒绝中国的建议。英国首相罗伯特·安东尼·艾登(Robert Anthony Eden)直言：“我们不认为中国政府派出特派员的设想是要承认英国统治香港地位，相反，他们是要借此机会削弱英国在香港的影响力。”(91)“Outward Saving Telegram from Foreign Office to Peking”, May 7, 1956, FC1143/5, FO371/120942.这一决策显然有其深意：通过多年的政策实践，英国主要决策和执行部门都对中国政府的香港政策有了更深入的了解，中国政府毫无疑问要收回香港，但收回的具体时间很大程度上取决于台湾局势的发展，而台湾局势的变化又与美国军事介入的程度有关。中国若因香港问题选择敌视英国，只会将英国推向美国一方，这显然违背了中国政府尝试利用香港在英美之间制造矛盾的意愿。

英国政府内部在中国设立特派员办事处问题上采取了较为一致的否定意见，但碍于两国一直以来的脆弱性接触，英方并没有立即回复中方，而是采取拖延策略，即“如果中国政府提起此事，我们就暂时作出模糊的答复”(92)“Chinese Representation in Hong Kong”, Apr.11, 1956, FC1143/6, FO371/120942.。此后，中国政府通过中国驻英国代办宦乡和印度驻华大使拉·库·尼赫鲁(Ratan Kumar Nehru)多次向英方征求意见，得到的结果均是还在考虑之中(93)《周恩来年谱(1949—1976)》中卷，第115页；“Parliamentary Question”, Jun.6, 1956, FC1041/7, FO371/120910。。尽管英国驻华代办处官员仍认为“中国政府派一个代表不会比原本的状态更糟糕”，也不相信“中国政府代表到任以后引发长期社会骚动，香港会面临不可逆转的衰败”，但国务大臣拉博·巴特勒(Rab Butler)最终决定此事要坚持到1958年再公布(94)“Enclosure in Dalton to Wallace”, Oct.19, 1959, CO1030/597; “For Wilson’s Earlier Views See Wilson to Lloyd”, Nov 2, 1957, CO1030/598.。1958年2月，周恩来在与英国工党代表哈罗德·威尔逊(Harold Wilson)会谈时，威尔逊以英国官方名义拒绝了中国政府在香港设立特派员办事处的建议(95)“Transcript of Radio Interview”, Feb.9, 1958, CO1030/595.。

其实，在英国代表作出明确答复前，中国政府已经预估到英方会予以拒绝，并做好了应对准备。这一点可以从新华社香港分社进行的一系列改革中得到印证。在人事任免上，中央政治局于1957年决定由梁威林担任中共中央香港工作委员会书记和新华社香港分社社长。1958年4月，梁威林正式赴港履新，并以新华社香港分社社长身份对外公开活动。在组织关系上，国务院外事办公室副主任廖承志负责联络港澳工作，在涉港事务上直接与香港工委对接，不再经由广东省委传达，梁威林也将香港工委主体从广州迁回香港，在新华社香港分社内部办公。对于新华社香港分社隶属关系的重组和升级，一些港英官员判断，“新华社香港分社是一个能统一、协调、执行中国政府对香港政策的机构”。(96)Burns，J.(1990).“The Structure of Communist Party Control in Hong Kong”.Asian Survey, 30(8), pp.750-751.在业务范围上，新华社香港分社依托香港工委参与联系香港民众与内地交往的工作，并以中国政府驻香港最高代表机构的身份联系和协助内地在香港设立的其他中资机构，形成中国政府驻香港代表机构的“大分社”和新闻通讯机构“小分社”相结合的局面。其实，这是在为新华社香港分社承接中央政府驻香港最高代表机构重任做准备。

对于驻香港机构的设置与运作问题，中国领导人反复考虑并不断调整。选择将新华社香港分社作为中国政府驻香港的最高代表机构，与香港分社的历史发展和职能定位有很大关系。从历史溯源看，新华社香港分社是较早与港英当局进行接触的驻港机构。自1947年成立起，新华社香港分社就一直以新闻通讯机构的名义与港英当局维持实质性的联络关系，尽管经历几次业务调整，但其作为中共在香港的代表组织的性质从未改变。从职能业务看，中央越来越重视和强调香港在外事侨务和海外统战工作中发挥的作用。华侨事务委员会党组书记方方在第二次全国外事工作会议上提出：“港澳是开展国外华侨工作的一个桥梁，我们计划加强那里的工作。”(97)《华侨事务委员会党组方方在第二次全国外事工作会议上的发言》(1959年3月2日)，上海市档案馆藏，档案号A33-2-679-61。作为20世纪50年代中国政府立足香港观察国际社会的窗口，新华社香港分社自然被寄予了更高期待。1956年5月，全国人大常委会委员长刘少奇提出“新华社要成为世界性通讯社”(98)《刘少奇年谱(1898—1969)》下卷，中央文献出版社，1996年，第367页。。

由新华社香港分社代表中国政府继续履行同港英当局交涉的任务，英国方面表示默许。双方将其视为解决中国政府在港设立官方代表机构问题的折中方案，并持续了较长一段时间。此后，中国政府再向英国提出在香港设立官方代表机构问题时，都被英方以“时机尚不成熟”为由拒绝(99)全国政协文史和学习委员会等编：《紫荆花开映香江：香港回归二十周年亲历记》，中共党史出版社，2017年，第29页。。因此，在1997年中国政府对香港恢复行使主权以前，新华社香港分社实际成为中国政府在香港的最高官方代表机构。

五、结语

冷战背景下，香港是中英两国展开博弈的核心区域，而新华社香港分社则被演绎成两国联络交涉的理想渠道。尽管新华社香港分社多以隐蔽形式开展工作，在中英两国公开文件和报告中，“新华社香港分社”的名称也较少出现，但它在很长一段时间里都扮演着中共中央在香港的前线组织，成为中国政府同港英当局接触、与香港民众联络的桥头堡。新华社香港分社以中共中央在香港党组织的形式出现，经历“注册风波”和“大公报被控案”两起事件后，于1958年被正式确立为中国政府在香港的最高官方代表机构，其业务范围也在经历多次调整后逐渐明晰。新华社香港分社职能调整和丰富的过程表明，中国领导人在资本主义与社会主义两种制度碰撞的环境下，找到了驻港机构适应与发展的平衡点，这成为此后中国政府向香港提供支持和产生影响的重要基石。

新华社香港分社地位的调整，同样反映了中共中央对香港政策由模糊走向清晰的过程。1949年以后，坚持国家独立自主是中国政府开展外交工作的首要原则，港英当局要求新华社香港分社登记注册有损中国政府在香港的形象和影响力，甚至与中国对香港的主权有关。但是，当现实矛盾与长期原则发生碰撞后，中国政府开始重新审视对港政策与国家安全发展战略的关系，尝试灵活运用外交策略和统战思想处理驻港机构问题，例如强调与港英当局的斗争要有理、有利、有节，强调在香港坚持爱国主义的办报方针等。中国政府从相对复杂、隐晦的“祖籍国”身份以及由此产生的尚欠明确的处理香港问题政策，逐步过渡到明晰、理性的对港态度和方略，这与驻港机构运作和管理的进程基本吻合。由此可见，中国领导人自1949年提出“暂时不动香港”的设想到20世纪60年代逐渐形成的“长期打算、充分利用”八字方针，在其思考谋划香港政策的过程中，驻港机构的运作与效力起着关键作用。