全过程人民民主：中国新型政党制度的本质属性

刘菊香

（广西社会主义学院，广西南宁 530007）

民主是世界各国和全人类共同的价值追求。恩格斯认为民主“这个‘概念’每次都随着人民的变化而变化”[1]，列宁则强调要“彻底发展民主，找出这种发展的形式”[2]。也就是说，民主具有鲜明的实践导向，是人类社会不断实践的产物。中国共产党在百年奋斗中始终坚持追求、实现、发展民主，探索出了全过程人民民主这一社会主义民主新形态。从顶层设计来看，全过程人民民主需要依靠一系列制度设计来实现国家民主管理的全主体、全链条、全过程、全方位、全覆盖、全内容。中国新型政党制度内在于全过程人民民主的发展，是支撑和实现全过程人民民主的重要制度设计。

一、全过程人民民主是中国新型政党制度的本质属性

中国新型政党制度强调团结、民主、和谐理念，内在地契合了人民当家作主的民主本质和核心，揭示了民主的真谛、承载了民主的价值、提升了民主的品质，生动地诠释了全过程人民民主“是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”[3]。

（一）揭示民主真谛

综观从古希腊民主到现代民主的发展过程，无论哪种民主政治实践都要回答民众对公权力如何授权和民意如何选择公共政策两个基本问题，即民主授权和政策选择。对这两个本源性问题不同解决方式和不同解决程度就形成了不同的民主形态和不同的民主实现程度。雅典的古典民主是一种直接民主实践，除直接选举和直接多数决策外，在确定政治共同体事务时可通过投票选举官员来决策施策。西方民主在两个本源性问题上主要通过选举来同时解决，实际上只部分解决了授权的合法性问题而远未能保障政策选择符合民众利益。我国全过程人民民主解决民主的两个本源性问题是分步骤的，先通过选举解决民众授权问题，再通过广泛协商解决政策选择问题，从而发展形成了“全过程人民民主”。

中国新型政党制度的基本精神是“合作、参与、协商”[4]18，是解决人民政策选择本源性问题的重要制度载体和形式。在探索我国建立什么样的政党制度时，毛泽东强调“有事好商量”，要建立一个“商量政府”，“是跟人民商量办理的，是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的”[5]；周恩来也认为“主要是在于事前的协商和反复的讨论”[6]。进入新时代以来，习近平继承并发展了这一思想，从体现人民民主真谛的高度来阐释包括政党制度在内的协商民主制度。2013 年12 月，习近平在全国政协新年茶话会上首次提出“寻求最大公约数”，即在论述如何坚持和完善我国政党制度时，强调要“寻求最大公约数，凝聚改革共识，汇聚改革正能量”[7]。2014 年，他在庆祝人民政协成立65 周年大会讲话中的一个重要新论述就是揭示人民民主的真谛，即“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”[8]。在党的十九大报告中，习近平重申了关于人民民主真谛的重要论述。由此可见，中国新型政党制度作为社会主义协商民主制度的重要制度设计，同样揭示了人民民主的真谛。“有事好商量”是中国共产党、民主党派和无党派人士作为主体平等对话实现参与协商的重要条件；“众人的事情由众人商量”是开展协商的基本原则，“找到全社会意愿和要求的最大公约数”是协商的根本目标和主旨，这具体地体现了全过程人民民主内涵的本质属性和核心精神。

（二）承载民主价值

民主作为全人类的共同价值，人们所追求的不仅是以何种形式“实现民主”，更在乎的是“民主实现”程度。实际上，从古希腊民主起源开始民主就是“人民的权力”[9]，“人民”的范围在一定程度反映了“民主实现”的程度，人民性可以说是民主的本质属性和根本价值。雅典的直接民主实践中的“人民”仅指除女性、奴隶等底层弱势群体以外的具有选举权的所谓“公民”[10]。西方民主虽然将“人民”的概念较大地进行了扩充，等同于国民、公民，但“人民利益”仅反映在选举这一点上，“是有钱人的‘民主’，不是真民主”[11]。我国全过程人民民主的“人民”是14 亿多中国人民、是全体人民，是“包括工人、农民、知识分子在内的全体人民作为主人管理自己的国家，享受广泛的民主权利”[12]。也就是说，我国全过程人民民主中的人民性是至今为止各类民主形态中范围最广的。

中国新型政党制度主体代表的广泛性真切地反映了人民当家作主的本质属性和价值追求，也体现着全过程人民民主“是具有显著制度优势的高质量民主”[13]。中国新型政党制度的主体包括中国共产党、八个民主党派和无党派人士，能够反映和代表广大人民群众的利益。中国共产党作为执政党以全心全意为人民服务为根本宗旨，是人民利益的忠实代表，没有私利，9 600 多万党员代表和反映的是最广大人民的根本利益；八个民主党派作为中国特色社会主义参政党，130 多万成员代表和反映广大成员和各自所联系群众的具体利益和诉求。大多数人根本利益、意愿和少数人的具体利益、合理诉求可以通过中国新型政党制度纳入民主过程，从制度上全面真实反映各界人士、各阶层的利益诉求和协调各方关系，保障人民民主的实现，避免了只代表少数人、少数利益集团政党制度的弊端。

（三）提升民主品质

在人类历史发展的长河中，各国在不同的发展阶段实践探索了形态各异的民主形态，如城邦式民主、自由主义民主、社会主义民主、共和民主、参与式民主等，全过程人民民主是我国追求、发展、实现民主的伟大创造，是人类民主的新形态。中国新型政党制度作为承载这一新形态民主的重要制度载体和新模式，在揭示民主真谛、承载民主价值的同时也进一步提升了民主品质，主要反映在除前面已论述的利益代表的广泛性外，还体现在奋斗目标一致性、决策施策科学性和国家治理有效性上。

1.奋斗目标一致性。中国新型政党制度确立之初，中国的各民主党派、无党派人士就与中国共产党一道把追求民主、实现中华民族复兴作为奋斗目标和理想追求，形成了坚持中国共产党领导的同心同德同向同行的“同心圆”结构，如民盟、民建、民进、台盟等民主党派就直接将对民主的追求体现在各自的名称上。中国新型政党制度中的各合作主体奋斗目标的一致性带来了行动的一致性，这与西方竞争型政党制度相比能“有效避免一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端”[4]18。

2.决策施策科学性。中国新型政党制度各主体之间的关系是通力合作、团结和谐的关系。各民主党派和无党派人士根本不同于西方竞争型民主政治的反对党、在野党，而是中国共产党的好参谋、好帮手和好同事。民主党派、无党派人士通过履行参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商职能，将政治协商纳入决策程序，通过决策之前和决策实施中反复理性协商推进决策施策的科学化民主化，这与西方竞争型政党制度相比能有效避免“决策施政时固执己见、排斥异己、导致社会撕裂的弊端”[4]19。如我国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标的制定就充分征求了各民主党派和无党派人士的意见建议[4]23。

3.国家治理有效性。中国新型政党制度“以合作、协商、参与”代替西方政党之间的“对立、竞争、斗争”，对各主体进行有效整合，形成强大的合力共同推动中国人民从站起来到富起来再到强起来，共同推动实现了第一个百年奋斗目标，向全世界充分展示了全过程人民民主带来的治理效能。如在打赢脱贫攻坚战、抗击新冠疫情中，广大民主党派成员和无党派人士积极主动参与，生动展示了新型政党制度凝心聚力办大事、办成事的制度优势和治理效能。

二、发展全过程人民民主是中国新型政党制度实践的基本经验

中国新型政党制度自1949 年新政协会议召开正式确立至今已有70 余年历史，经历了孕育、形成、发展、完善四个时期的发展过程。在这个过程中，全过程人民民主始终是中国共产党、各民主党派和无党派人士的价值追求。为此，发展全过程人民民主也就成了中国新型政党制度实践的基本经验。

（一）新民主主义革命时期坚持对民主的追求，孕育了中国新型政党制度

中国共产党成立之初，就以实现民主为己任。党的二大提出的最低纲领中明确要“统一中国为‘真正民主共和国’”[14]，并为此提出了建立“民主联合战线”，将当时力量最大的国民党作为合作对象。在1924 年通过共产党员以个人身份加入国民党的“党内合作”方式、以“新三民主义”为合作基础实现了与国民党的合作，国共两党在合作中遇事经常性地召开联席会议进行沟通磋商，很快取得了北伐战争的胜利，这开启了政党合作实践初步探索。抗日战争时期，中国共产党依据新民主主义革命纲领，不仅实现了国共两党的第二次合作，而且也加强了与各民主党派事实上的合作。这一时期国共两党坚持遇事协商的原则，使国共合作虽面临危险但始终未破裂，而且通过国民政府里的国民参政会与各民主党派一起进行着真实的协商政治实践活动。1940 年，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人提出了新型民主理念，即新民主主义论。随后于1941 年在抗日根据地建立“三三制”民主政权，充分开展多党合作、民主协商，这是新型政党制度的雏形。1945 年，黄炎培等6 名民主人士以国民参政员的身份访问延安，期间黄炎培与毛泽东探讨了如何跳出历史周期率的问题。毛泽东的回答是，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主”[15]。新民主主义革命时期，正是基于对人民民主的追求，中国共产党在多次政党合作实践探索中孕育了中国新型政党制度。

（二）协商筹备新中国的民主实践形成了中国新型政党制度

抗战后期，毛泽东提出建立“联合政府”的主张，在政权建设中不赞成任何的一党专政，在政党制度选择上不搞苏联的一党制，而是“主张各党、各派、各界、各军的联合专政”[16]。这为后来协商成立新中国和新型政党制度的确立定下了人民民主的基调。1945 年8 月中共发表对时局的宣言，号召召开会议，由各党派来“商讨抗战结束后的各项重大问题”。1946 年召开的政治协商会议，是抗战胜利后各政党试图通过政治协商和平解决中国命运和前途的会议，也是政治协商的重要实践。1948 年4 月30 日，中共中央号召“迅速召开政治协商会议，讨论并召集人民代表大会，成立民主联合政府”[17]。各民主党派积极响应了这一口号，表示愿与中共共同努力，并分期分批北上，共商建国伟业。1949 年毛泽东发表《论人民民主专政》，以人民民主理念来指导协商建国实践。1949 年组成了由134 人代表各党各派各界人士的新政协筹备会，对诸如《共同纲领》、国旗、国名、国歌等进行讨论协商，说明以合作协商为基本精神的新型政党制度进入实践运作中。1949 年中国人民政治协商会议召开，各党派、各界人士协商建立新中国，标志着中国新型政党制度正式确立。可以说，中国新型政党制度是伴随着各党各派各界人士协商建国民主实践而形成的。

（三）社会主义革命、建设和改革中的民主创新发展了中国新型政党制度

新中国成立后，人民政协在实践中逐步创新探索了“双周座谈会”“协商座谈会”等协商形式。1954年作为新型政党制度重要组织形式的人民政协代行人大的职能结束后，其仍作为人民民主统一战线组织发挥作用。当时，针对党内外出现“民主党派还要不要”的问题，中共八大正式提出了“长期共存、互相监督”的多党合作方针，从“一个党同一个人一样，耳边很需要听到不同的声音”的高度[18]，也就是从政党创新民主的角度肯定了新型政党制度框架中的各民主党派、无党派人士可通过履行民主监督职能来实现。1982 年，中共十二大进一步将多党合作方针发展为长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的“十六字方针”，这一民主创新成果也就确立了新型政党制度发展的基本原则。1989 年中共中央制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，首次提出了“参政党”的概念，进一步明确了各民主党派以“一个参加、三个参与”的方式参与国家民主政治建设。1993 年宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，为政治协商提供了法律保障。2005 年中共中央印发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，要求在党委政府作决策时将政治协商纳入进去，强调在作决策时要坚持“在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则”[19]。2006 年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》重申了“把政治协商纳入决策程序”的原则。2007 年《中国的政党制度》白皮书对新型政党制度的政治参与、民主监督等民主价值功能等进行了全面阐释，为其注入了民主协商的新内涵。

（四）新时代全过程人民民主理念完善了中国新型政党制度

2012 年党的十八大报告明确提出建立社会主义协商民主制度，2013 年进一步提出要广泛多层制度化发展协商民主。其中，横向上“广泛”中的“民主协商”“参政协商”主要是指人民政协和各民主党派参与的协商，纵向上“多层”中的“政协组织”“党派团体”都与新型政党制度相关联。全过程人民民主是习近平在2019 年考察上海虹桥街道基层立法联系点时提出来的。早在2014 年庆祝人民政协成立65 周年纪念大会上的讲话中，习近平就有过对这一理念的类似表述，如“协商民主深深嵌入了中国社会主义民主政治全过程”“不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”等[8]。这说明中国新型政党制度在新时代的完善发展贯穿着全过程人民民主理念。2015 年中共中央发布了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》以及与新型政党制度密切相关的政协协商、政党协商的实施意见等重要文件，这从制度上保证党作出的决策合乎实际、顺应民心，保障了政治协商成果落地。2019 年印发的加强中国特色社会主义参政党建设的意见，以“四新”“三好”的新要求推进参政党建设进而提升各民主党派在国家民主政治生活中发挥作用的能力水平。2018 年习近平在全国两会上提出并阐释新型政党制度这一概念，2021 年《中国新型政党制度》白皮书和《中国的民主》白皮书进一步明确了新型政党制度在国家治理中的地位作用，明确了新型政党制度的本质属性是全过程人民民主。

三、践行全过程人民民主，坚持好发展好完善好中国新型政党制度

在中国新型政党制度长期的发展历程中，全过程人民民主是其本质属性，是新型政党制度实践的基本经验，也必将推动新型政党制度的发展和完善。

（一）加强新型政党制度理论研究，构建新型政党制度话语体系

理论成熟定型是衡量现代政党政治成熟定型的重要标志之一。中国新型政党制度作为全过程人民民主的重要制度安排和具体实践的重要组成部分，其未来理论定位必然要以加强全过程人民民主与中国新型政党制度的逻辑关系研究为基础来深化新型政党制度理论体系研究。目前，关于“全过程人民民主”与“新型政党制度”相结合的研究成果还较少，且对两者之间的逻辑关联尚待梳理清晰。因此，可以在我国原有政党制度研究成果的基础上以全过程人民民主为基点来进行理论创新，从政党制度民主的本质属性起点上来建构新型政党制度的理论体系，阐释清楚中国新型政党制度与西方政党制度之间的根本区别，从民主理论渊源上厘清其理论逻辑、制度机理、运行机制，用理论创新来支撑制度自信，赢得在世界政党制度范围中的话语解释权、发言权、话语地位，从而提高我国广大人民群众和全世界人民对中国新型政党制度的认识、认同。

（二）兑现民主绩效，创新新型政党制度实践载体

兑现民主绩效是中国新型政党制度未来发展的着力重点。中国新型政党制度经过70 多年实践，充分彰显了制度设计的民主价值功能，其从根本上“反映了人民当家作主的社会主义民主的本质要求”[20]，也在实践中使得这一民主不是装饰品和摆设，“而是要用来解决人民要解决的问题的”[21]。也就是说，在新型政党制度的未来发展实践中，其民主价值功能将在推进国家治理和社会主义现代化建设中更好地得到展示，进一步提升民主绩效。提升新型政党制度民主绩效的途径可以完善法律保障和丰富实践载体为抓手。一方面，无论从世界范围内政党政治立法的大趋势来看，还是从国内依法治国的蓝图来看，以加强法治来推进全过程人民民主，为民主实践提供保障都是正在做和未来将持续做的事。可见，新型政党制度的发展是离不开完善法律保障的，这是新型政党制度制度化、规范化、程序化的重要发展趋势。另一方面，新型政党制度在实践中民主绩效的提升还需要充分利用信息化手段等不断丰富实践载体、创新方式方法，如一些地方的政协组织除了专题议政性常委会议、专题协商会、对口协商会、界别协商会等常规协商方式外，还可以不断创新开展委员自选议题协商、网络议政、远程协商、全媒体协商等新方式，以此来丰富全过程人民民主运作形式和渠道，以实践创新来真正落实人民民主的全链条、全方位、全过程。

（三）加强文明交流互鉴，为全球治理和世界民主政治发展提供中国智慧

人类在追求民主价值的过程中探索了各种实现形式，形成了多种多样、异彩纷呈的民主政治形态。“人类政治文明的百花园之所以绚烂多彩，正是由于不同文明各有千秋”[3]。如同民主的形态千姿百态，承载民主实现的政治制度、政党制度也是各具自身特点，世界上不存在完全相同的政治制度、政党制度模式。西方国家探索了自由主义民主，选择了两党制、多党制等政党制度；我国经过艰辛的历程探索发展全过程人民民主，选择了新型政党制度。正如《中国的民主》白皮书所阐述的，全过程人民民主“为人类民主事业发展探索新的路径”“推动国际关系民主化”“加强文明交流互鉴”。因此，作为承载全过程人民民主的制度载体之一的新型政党制度，从世界维度来看，其未来发展必将与全过程人民民主紧密相关联，在为中国民主政治发展提供制度保障的同时，也为世界民主政治展示新样态、提供中国民主政治新方案、新模式，使政治文明资源在互鉴中共同得到提升。“中国多党合作制度创立了一种新型政党制度形式，在世界政党制度中独具特色”[20]。这一独具中国智慧和中国特色的政党制度在面对民主这个世界性课题时，虽只有70 多年的实践却已充分展示出了全过程人民民主决策科学、参与广泛、协商高效等优势，有效地避免了旧式政党制度代表少数利益、多党轮流坐庄与恶性竞争、囿于各种利益决策施政导致社会撕裂等种种弊端。因此，中国新型政党制度向世界展示着新样态的全过程人民民主，提供了处理政党关系、解决问题的中国智慧和方案，而且这一方案不仅在现在也必将在未来得到世人更多的认同认可。如欧洲左翼党的领导人就坦言，“中国共产党领导下的新型政党制度为世界左翼力量、发展中国家提供了宝贵经验，指明了发展方向”[22]。即便如此，我们在民主形态和政党制度模式上坚持“没有最好只有更好”，秉持一贯态度，即“不输入”也“不输出”任何模式，而是提倡“相互尊重”“加强交流互鉴”“既各美其美，又美美与共”等[3]。正如习近平所指出的，“我们愿意借鉴人类一切文明成果，但不会照抄照搬任何国家的发展模式”[23]。因此，中国新型政党制度在未来发展中将进一步加强文明之间的交流互鉴，吸收人类政治文明中的有益成果丰富发展完善自身，进一步发挥自身制度效能，为全球治理和世界民主政治发展提供中国智慧。