促进共同富裕的财税工具与政策选择

●王亚琪 黄升瀹

一、引言

伴随着中国经济的快速发展，分配不平衡问题逐渐加剧，收入差距一直处于较高水平。从2014年开始，我国居民收入基尼系数一直处于0.46—0.47之间，2019年和2020年分别为0.465和0.468①，已经超过了0.4的国际警戒线，按照国际惯例，基尼系数在0.4—0.5之间表明收入差距过大。2020年，全国20%高收入家庭的人均可支配收入大约是20%低收入家庭的10.2倍②，不同收入群体之间贫富差距悬殊。在新冠肺炎疫情的冲击下，相较于大中型企业，个体工商户和小微企业遭受了更严重的损失。与此同时，数字经济的韧性逐渐凸显，在逆势中加速发展，数字经济的规模从2005年的2.6万亿元增长到2020年的39.2万亿元，占GDP的比重从2005年的14.2%上升到2020年的38.6%③，对于宏观经济的稳定发挥着重要作用，但是，数字经济吸收了很多高教育水平、高技能劳动力，降低了对低技能者的需求，进一步扩大了劳动力之间的收入差距 （龚六堂，2021）。

从结构层面看，城乡之间和地区之间的收入差距仍然非常显著。从2015年到2020年，城镇居民人均可支配收入已经从31194.8元提升至43833.8元，而农村仅仅从11421.7元提升至17131.5元④，提升幅度较小，始终没有突破2万元，2020年城乡收入比为2.56。另外，表1直接反映出区域之间的发展情况，根据公式“变异系数=标准差/平均数”计算出四大区域之间的变异系数，进一步反映出区域之间发展不平衡的程度，2015—2020年变异系数均超过0.2，可见地区之间的贫富差距仍然过大。

表1 不同区域居民人均可支配收入 （单位：元）

收入分配关系人民群众的切身利益，对于经济增长和社会发展有着极为重要的意义，在新的发展阶段，共同富裕成为解决收入分配问题的根本目标。党的十九届五中全会明确指出到2035年 “全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。中央财经委员会第十次会议指出“要坚持以人民为中心的发展思想，在高质量发展中促进共同富裕”。财政作为国家治理的基础和重要支柱，在经济发展与稳定、资源优化配置、收入与财富合理分配等方面发挥着重要作用。因此，要实现共同富裕，促进经济高质量发展，就要充分发挥财税政策的支持和调节作用。公共服务、转移支付和税收体系等都与居民的生活密切相关，如何灵活运用这些财税政策工具，让全体社会成员共享发展成果，实现区域和城乡协调发展，缩小贫富差距，是本文要研究解决的主要问题。

二、财税政策影响共同富裕的理论机制

（一）民生性公共服务

作为重要的生产要素，人力资本在经济发展中的作用日益凸显，因此，人力资本的培养和流动成为区域经济发展的主要动力，要促进区域协调发展、实现共同富裕，实际上就是要促进各地区人力资本的均衡发展。而政府提供的公共服务与居民的生活息息相关，尤其是教育、医疗和社会保障等民生性公共服务。政府在支出决策中对于居民公共品偏好和需求的回应程度被称为财政回应性，尹恒和杨龙见（2014）用福利性支出（教育、医疗和社会保障支出）占比来衡量财政回应性。从劳动力培养的角度，教育可以直接提升劳动力的质量、医疗和社会保障体系的完善，也能通过提高人们的预期收入进而加大私人对于教育的投资，普遍提高劳动力的质量；从劳动力流动的角度，人们在迁移过程中除了会考虑目标城市的工资和就业机会之外，还会考虑目标地区的公共服务供给水平（夏怡然和陆铭，2015），尤其是高技能劳动力可能更加偏好地区的公共服务水平（何炜，2020）。根据技能互补理论和人力资本外部性理论，人力资本的积累能够促进一个城市的可持续发展。

（二）转移支付

转移支付作为重要的再分配形式，能够有效调节政府、居民、企业之间的收入，直接缩小贫富差距。政府间的转移支付主要用以平衡地方政府的收入差距，弥补地方政府供给公共服务时的财力缺口，是实现基本公共服务均等化的重要举措。政府对居民和企业的转移支付主要是无偿提供资金，如社会保险、社会救济和财政补贴，直接影响居民的可支配收入，其收入分配的效果显著优于个人所得税 （郭庆旺等，2016），尤其是专门针对困难人群的补助，减贫效应非常显著。

（三）税制结构和税种

税收对于收入分配的调节作用主要体现在其累进性上，累进性就意味着收入越高需要缴纳的税收就越多，是实现纵向公平的重要手段，可以直接缩小不同收入群体的收入差距。从宏观税制结构来看，以直接税为主体的税制结构累进性较强，税负不易转嫁，往往具有较为显著的再分配效应。从微观税种来看，个人所得税超额累进税率的设计可以调节不同收入群体之间的收入差距；企业所得税直接调节资本收入与劳动收入之间的差距，大多数优惠政策倾向于小微企业和高新技术企业，有利于促进低收入者就业，并提高其收入份额（岳希明和张玄，2021）；财产税直接针对财富的存量进行调节；消费税有些税目的设置也是为了调节收入分配，比如，高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、高尔夫球及球具、高档手表、游艇，《财政部 国家税务总局关于对超豪华小汽车加征消费税有关事项的通知》（财税〔2016〕129号）规定对超豪华小汽车在零售环节加征10%的消费税，对于奢侈品的征税确实具有一定的累进性。

三、收入分配差距扩大的财税政策原因

（一）财政资源配置不合理，削弱了财政宏观调控能力

财政支出结构扭曲，财政体制的公平性还有很大提升空间。中国的经济增长长期依赖于公共投资，政府的公共投资支出占财政支出的比重较大，在我国的分权体制下，地方政府更加偏好生产性财政支出，因此民生性财政支出不足，对于公共服务的投入不能满足人民日益增长的美好生活的需要，教育投入不足、效率不高，“看病难”“看病贵”等问题没有真正解决，养老缺口巨大等问题依然突出。

在第七次人口普查中，流动人口的规模已经达到375816759人，占全国总人口的26.04%，与2010年的第六次全国人口普查相比，流动人口增长69.73%，2020年常住人口城镇化率为63.89%⑤，而户籍人口城镇化率仅为45.4%⑥。可见，我国的流动人口规模已经非常庞大，但是，地方政府在提供公共服务时仍然是以户籍为分配依据，非户籍常住人口无法享受到与户籍人口相同的公共服务，财政资源存在严重错配，限制了财政调控职能的发挥。

（二）基本公共服务的供给未实现均等化，从根源上扩大了收入差距

近年来我国基本公共服务均等化成效突出，不同地区和人群都能享受到养老、医疗等基本公共服务，解决了基本公共服务的可及性问题。但是，不同地区和收入群体享受到的公共服务水平和质量存在很大差异，无法保证起点公平和机会均等，进而扩大了人力资本的差距，会使低收入群体陷入绝对贫困的陷阱，从根源上扩大收入差距。

教育资源分配的不合理集中体现了受教育机会的不均等，比如东西部教育经费的不平衡，城乡之间教育质量的差异，不同地区享受不同的教育水平，最终得到的教育回报率也出现很大差距，进一步降低了落后地区对教育的投资意愿，形成恶性循环，不利于社会的持续发展。在高等教育中，教育部公布的“双一流”高校名单成为社会关注的焦点，通过观察“一流大学建设高校”和“一流学科建设高校”的地区分布，可以发现北京、江苏和上海分别有34所、15所、14所⑦，总共占全国的46%。

（三）税制体系不完善，制约了税收调节功能的发挥

1、再分配环节，税收政策的调节作用不足。目前我国形成了以间接税为主体的税制结构，以所得税为主的直接税比重约为38%，其中个人所得税规模仍然较小，所占比例较低（见表2）。由于间接税可以转嫁，税负最终由消费者承担。高收入群体的实际负担较低，低收入群体的实际负担较高，农村居民间接税占收入的比重往往高于城镇居民，具有累退性，进一步扩大了居民收入差距。

表2 2010—2020年我国所得税规模及比例

个人所得税成为了调节收入差距最有力的工具之一，2018年新一轮的个税改革提高了免征额，前四档的级距有所扩大，税率不变，减税效应主要集中在中等收入群体，对于低收入者和高收入者的影响并不明显 （杨沫，2019）。因此现行的个人所得税仍然有很大的改进空间：课征模式虽然已经转变为分类与综合计征相结合的方式，但仍然是大分类、小综合，并不能充分发挥综合计征的横向公平效应。专项附加扣除项目仍需继续完善，以切实减轻老百姓的负担。七级累进制增加了复杂性，使得纳税成本增加，纳税人的纳税意愿降低，直接影响政府的财政收入和可支配财力，削弱了政府的调控能力。

在财产税中，目前的房产税征收范围很窄，未对个人住房进行征税（试点地区除外），而个人财富差距主要体现在拥有的房产数量，因此，目前的房产税未能发挥其调节收入分配的作用。另外，我国还没有开征遗产税，无法对财富分配进行调节，更无法引导富人进行第三次分配。

2、第三次分配环节，税收政策的激励和引导作用不足。由于三次分配是以公益慈善为特征，是一种自愿、主动的行为，而不是强迫、被动的行为，这意味着再分配环节的税制体系是否完善，直接影响第三次分配的效果。现阶段我国对于第三次分配仍然不够重视，相关税收政策主要是与捐赠相关，对特定捐赠事项及限定途径的慈善捐赠行为给予所得税优惠，对于慈善行为的激励制度较为单一，激励作用不足。

四、实现共同富裕的财税政策建议

（一）优化财政资源配置

随着财政紧平衡的常态化，为了让财政资金发挥最大效益，充分发挥财政治理效应，需要进一步优化财政资源配置。充分发挥预算绩效管理的约束作用，在预算的全过程管理中，树立绩效理念，关注财政资金使用的有效性，提高财政资金的配置效率，优化支出结构。充分发挥官员考核的激励作用，在地方政府考核目标中加入民生支出情况，激励地方政府改变财政支出偏好，自觉提高民生性支出的比重，优化财政资源的配置。持续增强政府公共服务供给能力，补齐公共服务短板，有利于扩大中等收入群体，缩小收入差距，解决收入不平等问题。继续增加教育支出，提高教育质量，进行人力资本积累。继续增加卫生健康支出，提高医疗保障水平，继续完善与健全社会保险、社会救济等社会保障体系，对低收入群体提供必要的生活保障，消除其后顾之忧，才能对私人的人力资本投资形成挤入效应。

发挥公共服务对人口流动的引导作用，地区之间的公共服务均等化水平逐渐提高，地区之间的公共服务差距不断缩小，随着财政资源的配置趋于合理，人口流动也更加合理。中央政府在分配转移支付资金时更多以常住人口为依据，分担流入地的公共服务成本。

（二）提高公共服务供给的同质性，实现高水平均等化

人力资本的积累是高质量发展的关键，而人力资本的积累离不开政府提供的高质量公共服务。从结果公平的角度考虑，通过征税和转移支付等手段，限高补低，缩小收入差距。但是这些方法只能对初次分配的结果进行微调，无法从根本上缩小贫富差距，因此具有很大的局限性。而收入的差距主要来源于人与人之间能力的差距，而能力的差距主要来源于人力资本积累的差距。因此为了从根源上调节收入分配，需要从机会公平的角度考虑，保证人们享受到同样水平和质量的公共服务，实现高水平的均等化，进而缩小人力资本积累的差距。从而避免贫困的代际传递，真正调节收入分配，实现共同富裕。

继续完善转移支付制度，加大对欠发达地区的财力支持，采用“因素法”对转移支付数额进行科学计算和配置，规范转移支付资金的管理。优化转移支付结构，增加一般性转移支付的规模，着重向欠发达地区倾斜，保障财政困难地区的基本民生投入，逐步提高基本公共服务均等化水平，促进区域和城乡均衡发展。加强对低收入群体尤其是特困户、五保户等贫困群体的转移支付，精准识别贫困人群，并根据贫困程度进行补助，提高财政转移性支出的减贫效应。转移支付逐渐从“授人以鱼”向“授人以渔”转变，培育困难地区和困难人群的持续发展能力，从根本上缩小人与人之间、地区与地区之间的差距，从长期来看，有利于缩小收入差距，真正解决收入分配不公的问题。

（三）完善税收体系

完善税收制度和政策，更好地发挥税收制度的治理功能，推动共同富裕。在不同的分配环节，充分发挥税收的调节功能，夯实经济基础，增强再分配调节能力，激励和引导三次分配。

1、继续完善税收支持政策，促进经济持续健康增长。实现共同富裕的前提和基础是经济持续健康增长，持续做大蛋糕，以满足人民群众日益增长的物质文化需要。同时，经济发展必然会带来财政收入的快速增长，为政府充分发挥调节功能、加大调节力度提供物质条件。尽管财政紧平衡已经成为常态，仍然需要继续实施减税降费政策，以不断激发市场活力；进一步优化税制，比如降低个人所得税税率、社保缴费率，增强制度优势，吸引全球资源和技术；加大税收优惠力度，充分支持企业进行科技创新。

2、在再分配和三次分配环节，继续加大税收对于收入分配的调节作用。一方面，在再分配环节，继续完善税制体系，增强调节能力。直接税主要包括所得税和财产税等，具有较强的再分配功能，提高直接税比重，完善直接税制度，优化税制结构，增强税收的收入分配调节功能。

不断完善个人所得税制度，运用大数据建立起动态调整机制，根据经济发展和生活成本的变化对免征额以及专项扣除标准进行动态调整，增加累进效应，实现纵向公平；扩大综合计征范围，实现横向公平；税务机关应该加强对高收入群体的税收监管，提高其税收遵从度。

消费税的征税范围和税率要及时进行调整，将居民日常的消费品剔除，将新增奢侈品添加进去，真正发挥收入分配效应。《关于调整化妆品消费税政策的通知》（财税〔2016〕103号）将税目“化妆品”调整成“高档化妆品”，并调整了征税范围，取消对普通美容、修饰类化妆品的征税，随着生活水平的提高和生活方式的改变，要及时调整消费税的征税范围，否则就会提高其累退性。

另一方面，在第三次分配环节，继续完善税收优惠政策，引导第三次分配。畅通社会各方面参与慈善和社会救助的渠道，完善有利于捐赠者的税收优惠政策。继续加大捐赠优惠力度，降低对于慈善捐赠税收激励的门槛限制，简化免税退税程序，提高个人和企业进行慈善捐赠的积极性。开征房产税和遗产税，改变高收入者的财产分配情况，减少高收入者将财产投向房产或者遗赠后代的倾向，从而促进高收入者多做慈善，改变贫富差距的代际传递和社会阶层固化等问题。欧美国家的遗产税有的高达50%，很多人为了回避遗产税，会主动进行捐赠，同时还可以享受税收减免政策。

目前居民之间财产和收入差距主要体现在房地产，开征房产税能够增强再分配力度，同时通过完善地方税体系，为地方政府提供重要且稳定的收入来源，地方政府有能力提供更加优质的公共服务。

注释：

①数据来源：国家统计局。

②数据来源：国家统计局。

③数据来源：《中国数字经济发展白皮书2021》。

④数据来源：国家统计局。

⑤本文的常住人口城镇化率指的是居住在城镇的人口占全国人口的比重。

⑥数据来源：国家统计局：第七次人口普查主要数据。

⑦数据来源：《教育部 财政部 国家发展改革委 关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》（教研函〔2017〕2号）。