政策工具视域下的新时代高等教育评价模式——基于12份中央政策文本的研究

万 洋，孙俊华

（南京大学教育研究院，江苏 南京 210023）

高等教育是国家振兴、社会发展的重要基石和推动力量。党的十九大将“双一流”建设作为高等教育发展进入新时代的重要象征。相应的，高等教育发展新时代是我国从高等教育大国向高等教育强国跨越的关键节点，也是高等教育评价政策体系变革的新时代。新时代以来，高等教育实现了由大众化阶段到普及化阶段的跨越，但规模增长并不意味着质量提高，高等教育发展进程中仍存在许多问题，［1］诸如“分数、升学、文凭、论文、证书”等评价指标的强化和异化，歪曲了教育事业的实质。教育评价是教育事业发展的导向，在教育规模继续增长的未来，假如继续拘泥于简单化和指标化的评估模式，将使得高校走上扭曲发展道路，难以真正提高人才培养和科研产出质量。

2020年全国教育工作会议指出教育系统必须牢牢树立起“收官”的强烈意识，以评价体系改革推进高等教育内涵式发展。随后，以《深化新时代教育评价改革总体方案》为代表的一系列政策文本出台，不仅对高等教育评价工作进行了全面部署，也成为新时代高等教育治理体系完善的基础。为推进高等教育健康发展，如何彰显新时代高等教育评价中的价值理性是中国高等教育研究的重要方向。

面对着我国高等教育发展进程中的时代要求和严峻问题，高等教育评价的政策实践和理论研究需要共同推进。目前，已有部分学者从评价方法和评价模式对高等教育评价进行研究，如任立肖、王学俭等学者从方法层面对高等教育评价进行研究，［2］［3］分析了过程方法、元评价在创新创业教育以及思政教育领域中的应用；李一希、黄梓根等学者从价值层面对高等教育评价的“五唯”异化问题进行探析，［4］［5］试图构建价值协调的高等教育评价模式。

教育评价是教育政策运行的保障，而政策工具作为政策主体实现其政策目标所主动选择的一项或一组能够对实践领域产生影响的具体措施，是政策设计和政策目标之间的桥梁，可借此观察政策制定者的公共政策价值和理念。针对教育评价政策，涂端午、关志康、古立春等学者从政策工具视角出发，［6］［7］［8］对中央各部门发布的教育评价类政策进行编码和统计分析，均发现教育评价改革中的政策工具使用存在不均衡问题。

回顾高等教育评价政策研究，可以发现随着教育规模不断扩大，政策工具也呈现增长和创新趋势，这在一定程度上增进了高等教育管理的科学性和有效性，但也存在着政策工具不适应新时代政策环境而难以有效发挥作用的情况。故而本文从政策工具视角介入，依据纲领性的中央高等教育评价政策文件，尝试厘清新时代高等教育评价政策文本中所运用的政策工具类型以及政策工具作用于高等教育政策目标的实现机制，以增进我国高等教育管理领域中的政策工具分类研究。在此基础上，分析这些政策工具的配置结构特征和存在问题，以便通过针对性研究为相关政策的制定和优化提供帮助，增强评价政策的实践效果。

一、研究设计

（一）研究方法

政策文本作为政策研究的重要对象和载体，通常是由公共权力机关做出的关于集体成员如何行动以实现政策目标的制度性规划，［9］包括法规、律令、部门规章等形式的官方文件。目前，政策文本分析已将文献计量学、社会学、统计学等学科方法引入公共政策语境，通过质性或量化研究以揭示政策立场、目标与价值等深层内涵。［10］政策工具是政策文本中的关键要素，作为政府解决社会问题中运用的手段和方式，可以推进政策内涵的传达和解读。虽然国内外学者对政策工具的分类框架已有表述，但在公共管理理论演进的历史长河中并不存在着一种可以超脱社会环境和历史局限的管理理论，而在政策科学这一领域中，也不存在一种在不同时间点和实践领域都具有普适解释能力的政策工具框架。

所以，在我国新时代高等教育评价的政策语境中，本文拟采用扎根理论的“原始文本整理—概念化—范畴化—归纳”思路，从一定的原始材料和经验事实中进行归纳和分析，从而形成理论，并通过不断比较对理论进行修正和完善。［11］扎根于新时代高等教育评价的原始政策文本，在收集、整理、分析的基础上提炼出评价政策运用的重要政策工具，建构起更加本土化和贴合性的政策工具配置模型，以求对当下阶段的高等教育评价体系有更准确地理解。

完成政策文本编码和政策工具分类后，本文再借助内容分析法对政策文本转化的半结构化数据进行分类处理和频数分析。分析框架及类目是内容分析法的关键环节。而依据研究需要确定分析类目有两种基本方法，一是采纳现有的分析维度系统，二是研究人员依据研究内容和目标自行设计。李立国与蔡文伯基于第二种方法，将扎根理论方法与词频分析方法相结合，应用于职业教育政策的结构特征剖析中。［12］本文将该方法引入高等教育评价政策领域，尝试在对质性材料的分析和研究时，先经由扎根理论的思路和方法进行概念提炼和范畴归纳，并将概念提炼和范畴归纳的结果作为内容分析中设计分析维度的根据。

（二）研究对象

根据研究方法中扎根理论和内容分析对原始材料代表性和完备性的要求，本文对《教育部公报》中由教育部等中央部委发布的政策通知进行全局检索，政策发布时间自2020年全国教育工作会议（2020年1月）开始，截止2022年6月。将政策标题中含有“评价”、“评估”且政策内容指向或包含高等教育领域的文件纳入研究，最终获得12份政策文件作为分析对象，具体如表1所示。

表1 本研究分析的政策文件列表

二、基于扎根理论的政策工具分类框架

（一）开放编码与主轴编码

本研究采用程序性扎根理论对政策文本进行分析，通过开放编码、主轴编码与选择性编码逐步生成初始范畴、主范畴与核心范畴，以实现概念和理论的建构。开放编码是资料分析的逻辑出发点，需要研究者持有开放的态度，对资料进行拆分并进行合理归纳，将资料内容用概念的方式表述出来。主轴编码的任务则是依据范畴间逻辑关系，［13］对开放式编码中所提炼的分散初始范畴进行总结，在整合归类的基础上形成主范畴。

本文借助编码工具MAXQDA中的编码和排列组集等功能对12份政策文本进行处理，首先对文本中有关高等教育评估的内容进行概念化和范畴化，再将同一范畴进行归纳整理和理论提炼，最终得到有效初始范畴64个、主范畴12个。编码结果如表2所示。

表2 政策文本的编码结果

完成开放编码之后，为检验编码、归类的准确性，两位研究者对政策文本进行独立的重复编码与归纳过程，并通过判断不同编码者结果一致性的百分比，得到一致性检验结果为0.86，在可信范围内。同时为确保理论信度，我们比较不同编码结果并进行集体商榷，进行调整形成最终编码。本文初始范畴和主范畴的提炼归纳遵从“因果条件→中介条件→行动/互动策略→结果”这一典范模型。［14］其中，因果条件是高等教育评价的指导思想和基本原则；中介条件是人才培养、师资建设等政策内容；行动/互动策略是权威规制型、价值激励型以及能力建设型三类政策工具；最终的结果是形成卓有成效的高等教育评价体系，实现高等教育内涵式发展的政策目标。

（二）选择性编码与政策工具模型

选择性编码要求从主范畴中发掘出具有统领性的核心范畴并在对核心范畴进行分析的基础上开发故事线，将研究成果涵盖在一个统一的理论范畴之内，从而构建出相应的理论框架。

本研究从政策工具的视角出发，分析新时代高等教育评估的政策工具模型，故而以“政策工具”作为核心范畴，该核心范畴由主范畴中的“权威规制型工具”“价值激励型工具”和“能力建设型工具”体现。为形成完整故事线，另外选取“政策原则”“政策内容”与“政策目标”作为核心范畴，构建理论故事线（图1）。

图1 本研究的理论故事线

1.新时代高等教育评价的政策工具作用机制

在高等教育评价的整体系统中，政策原则和政策目标分别是起点和终点，而政策工具和政策内容，二者作为政策起点和终点之间、目标和结果之间的纽带和桥梁而存在。同时，二者具有明显的区别和联系，区别是政策内容从要素层面出发，构建了人才培养、师资建设、科学研究等六大高等教育评价的指标体系，而政策工具从操作层面出发，通过采取政策相关举措实现政策目标；联系则是政策工具和政策内容密不可分，政策工具是实现政策内容建设目标的手段，而政策内容为政策工具的运行提供平台或领域。因此，高等教育评价中的政策工具作为实现新时代高等教育政策目标的手段或是方式，其结构特征和政策目标的实现存在直接关联，并与高等教育政策内容之间有着重要交互关系。

2.政策工具的分类与演进

权威规制型工具是指政府通过行政权力直接要求目标群体遵守政策规定与管制以实现政策目标，其内部包括规定、禁止、机构设置、监督、惩戒等子工具。在高等教育评价领域中，权威规制型工具往往发挥诊断与指导功能，它就像一根“指挥棒”，支配或主导着教育评价的各个工作环节，包括制定教育评价内容、选择教育评价方法等。

价值激励型工具是指政府通过道德价值层面的倡导劝诫或经济价值层面的财政刺激来引导目标群体形成差异性行为。其中，劝诫、鼓励号召、考核、声誉等子工具属于道德价值激励，而物质奖励、财政支持等子工具属于经济价值激励。在高等教育评价领域中，价值激励型工具往往发挥反馈与引导功能，既可通过正激励鼓励目标群体执行期望行为，也可通过负激励校准不符政策导向的错误行为。

能力建设型工具是指政府提供信息、培训等资源并以机构改革、职能转化等方式对待目标群体，其内部包括信息公开、培训、技术资源、程序简化、权力下放、机制变革等具体政策子工具。在高等教育评价领域中，能力建设型工具主要发挥支持和协同作用，即政府部门通过权力分配、资源重组等方式对政策对象进行赋能，从而推动目标群体自发有效地开展政策活动、实现政策目标。

可见，政策工具属类的提炼和定义综合考察了政府权力程度、引导方式和政策工具属性，如权威规制型工具和价值激励型工具都以政府权力作为依托，但引导方式分别为强制型和柔和型。能力建设型工具则偏向于以高等教育自身系统为主体，通过调动其自身潜能和动力进行发展建设。可以认为，三类政策工具的变化趋势是从依靠政府法定地位和资源分配权力来解决政策问题转向依靠目标群体自身能力建设与成长来实现政策目标，［15］是治理手段从“自上而下”到“自下而上”的演进。在演进过程中，政府对治理技能的选择已经从控制技能、管理技能向赋权技能转变，促进了高等教育评价中各主体的充分参与，不断调动高校在评价体系中的积极性。

（三）饱和度检验

在三级编码完成之后，为确保理论模型的完整性，需要进行必要的理论饱和度检验。通过在“北大法宝”法律数据库中对政策文本进行检索，将政策发布时间点向前推移的同时纳入非规范政策文本，最终选取涉及高等教育评价主题的《国务院教育督导委员会办公室2019年工作要点》和《关于高等学院加快“双一流”建设的指导意见》并按照前述编码逻辑对其进行再次编码，结果表明，已构建模型中的范畴提炼较为完整，没有发现新的范畴和关系，据此判定上述理论模型饱和。

三、基于内容分析的政策工具运用特征分析

（一）频数统计

本研究并非将扎根理论作为独立研究方法，而是通过扎根理论的编码路径将高等教育评估中的政策工具体系进行梳理和建构，接下来采取内容分析法对相关数据进行深入处理和分析。首先，政策内容中关键词的使用频数是明确我国高等教育评价政策工具侧重点以及价值导向的有效路径。［16］根据刘声涛的政策工具研究方法，［17］本文通过频数等角度剖析我国高等教育评估政策在工具运用上的特点。将编码结果按照类目分布进行统计，结果如表3所示。

表3 政策工具类目的频数分布

如表所示，三类政策工具中的子工具共运用294项，但彼此之间存在较为明显的差异与分化，其中价值激励型工具占比最多，达44.22%，而权威规制型工具占比35.37%，能力建设型工具占比20.41%。

权威规制型政策工具中，“规定”使用的最多，占总体政策工具使用频数的14.97%，“禁止”“机构设置”“监督”和“惩戒”的使用占比均在5%左右。在政策文件中，“规定”表现为对政策执行者的行为进行规范，如明确指示评价应纳入的指标；“禁止”明确了不被接受的评价行为，如教师评价中不得唯学历和职称；“机构设置”是教育部等权威机构针对高等教育评价各环节而设立的负责机构，如教育督导委员会、国务院学位委员会学科评议组等；“监督”指各级各类高等教育监测制度，包括教育质量监督、学位授权点建设监督等；“惩戒”是对高等教育评估中违规行为的直接惩罚，包括师德失范、论文造假等违规违法行为。

价值激励型政策工具中，“鼓励号召”工具占比最多，占总体政策工具使用频数的19.74%，其次是“考核”（10.54%）与“劝诫”（5.44%），而“物质奖励”“财政支持”以及“声誉”使用得较少，占比均不足5%。在政策文件中，“鼓励号召”是政府对高等教育发展方向的号召性宣告，如鼓励教师访学研修、鼓励高校设立不同教师岗位等。“劝诫”也是政府对政策对象的宣告，但政策内容围绕着高等教育评价中的弊病，如以刊物评论文、SCI至上等。“考核”是对高等教育中教师、学生以及学科等各主体发展成效的测定，包括师德考核、学生职业胜任能力考核、学科创新成果考核等。“物质奖励”和“财政支持”都涉及经济价值激励，前者强调对教学教材、科研创新等优秀成果的奖励，后者强调基于政策规定的经费保障，如落实审核评估经费、纳入财政预算等。“声誉”是使用道德价值的典型工具，兼顾了表彰类的正向激励和批评类的负向激励。

能力建设型工具也得到了适当使用，但仅“信息公开”和“机制变革”工具占比超过5%，其余工具的使用有所缺失。在政策文件中，“信息公开”是高等教育中各类评价报告的公示，如学位授权点建设报告、本科教育教学评估报告等。“机制变革”是通过评价体系和考查机制的更新来促进高等教育内生发展。“程序简化”也是评价体系的变化，但更加强调评价过程与事项的减少，以切实减轻评价对象的负担。“技术资源”包含大数据、云计算等各类信息技术手段，通过技术、设备、平台等多维资源提高评价工作成效。“权力下放”涉及到评价权力的纵向调配，如评估主体委托第三方、评审权下放至高校等。

可见，在高等教育评价中各类政策工具都得到了应用，但应用频次呈现差异化。究其原因，政策工具的选择反映出外部社会环境的特征：首先，权威规制型工具仍占比甚多，此系列工具沿袭了传统行政体制和集权管理体制的直接行政导向。在我国集权体制之下，政治权力强化了政策出台过程中路径依赖的特性。虽然面对着新时代下的高等教育评价工作呈现出的复杂性特征，教育管理部门应该进行工具创新以更好地实现政策目标，但每一种新的政策工具的引入，都会涉及利益和权力的再分配，必然会受到体制中维系稳定诉求的阻碍。［18］显然，政府对政策工具的运用不可能彻底摆脱传统体制内的工具选择思维。其次，价值激励型政策工具得到了最多的应用，驱动此系列政策工具进行调整的背景是经济体制改革和转变。在1978年改革开放后，我国教育评价政策工具已经开始由行政命令向市场激励型工具转变，而随着社会主义市场经济体制的渐趋成熟，市场力量广泛介入，绩效型、信息型以及社会多元主体化的政策工具逐渐被嵌入教育政策过程中，以提高政策工具和外部经济环境的契合度。最后，能力建设型政策工具反映出政府角色的转变。在“放管服改革”、“管办评分离”等理念指导下，随着市场机制的成熟和社会力量的发展，我国正在建设服务型政府，以提高政府治理能效、建设和谐社会。而构建服务型政府的关键在于政府职能转变，推动政府治理权力向社会多元主体转移。在高等教育评估中即体现为政府从传统的“规则制定者”转变为“治理服务者”，通过资源投入和机制变革等能力建设型政策工具调动起高校参与评价的积极性和主动性，进而推进高等教育治理能力和治理体系的现代化。

（二）维度分析

下面将继续参照扎根理论环节的编码单元，以理论模型中的政策工具为X维度，政策内容为Y维度，建构出新时代高等教育评价的二维政策框架，并统计出政策工具占比情况（表4）。其中，受政策文本中“引言”“总则”和“附录”等内容中也使用了部分政策工具的影响，所以六项政策内容维度所使用的政策工具数目总计为237，少于频数统计中的294。

表4 政策工具（X）和政策内容（Y）的交叉分析结果

人才培养维度是针对学生能力培养、价值塑造以及就业用人等方面的评价，该维度共使用政策工具频数为60，三类政策工具依次使用24、26、10，占政策工具总数的25.32%。

师资建设维度是针对教师育人责任、聘任准入、激励保障以及师德师风等方面的评价，该维度共使用政策工具频数为53，三类政策工具使用频次依次为17、23、13，占政策工具总数的22.36%。

社会服务维度是针对高校在国家和区域经济社会发展过程中的贡献评价，该维度共使用政策工具频数为19，三类政策工具使用频次依次为3、12、4，占政策工具总数的8.02%。

学科建设维度是针对学科布局、学科交叉等方面的评价，该维度共使用政策工具频数为42，三类政策工具使用频次依次为19、13、10，占政策工具总数的17.72%。

科学研究维度是针对科学技术创新、人文社会成果方面的评价，该维度共使用政策工具频数为41，三类政策工具使用频次依次为17、20、4，占政策工具总数的17.30%；

学校管理维度是针对高校治理效能、办学条件、组织管理以及程序管理等方面的评价，该维度共使用政策工具频数为22，三类政策工具使用频次依次为8、5、9，占政策工具总数的9.28%。

四、政策工具的问题分析与优化建议

（一）政策工具选择存在的结构问题

政策工具的使用频数呈现一定的结构失衡现象。首先，三种政策工具的整体使用频次失衡，价值激励型政策工具成为新时代高等教育评价政策中使用频次最高的政策工具类型，占据所有政策工具的接近半数，之后依次分别为权威规制型政策工具和能力建设型政策工具。虽然政策工具的最优选择和理性组合不一定是均衡分配，但是良性的政策效果需要政策工具之间的相互补充和制衡，［19］频数统计中能力建设型政策工具占比最小且在各内容维度中零星分布，难以落实新时代高等教育中合作赋权的发展模式和内涵建设的发展目标。其次，政策工具类型内部的子工具使用比例也具有明显差异。其中，以权威规制型工具为例，“规定”工具占据绝大部分比例，说明政府在设计高等教育评价体系时仍沿袭了旧有办学体制和集权管理体系的直接行政规划模式；价值激励型工具以“鼓励号召”工具为主，说明政府希望通过呼吁和号召来推动新时代高等教育评价工作，但该工具在传达政策目标的过程中易造成政策执行滞缓或偏离的后果；能力建设型政策工具中以“信息公开”与“机制变革”占据绝对优势，则显示了财物、权力等资源的下放仍严重缺席。

政策工具与政策内容的配置呈现差异和明显偏好。政策工具在高等教育评价内容上的运用存在较为明显的差异化和阶梯下降趋势。政策工具主要运用在人才培养和师资建设上，而学科建设和科学研究的运用比例稍低，学校管理与社会服务方面的政策工具使用数量最少。其中，人才培养评价使用的政策工具数量最多，在立德树人根本目标的引领下，充分说明了学生教育在新时代高等教育评价中的政策议题中心地位。［20］师资建设评价使用的政策工具数量稍次，教师作为学校中进行教学任务和科研任务的主导，着重使用政策工具是应有之义。学科建设在“双一流”建设背景中，成为教育评价政策的核心对象，建设具有国际竞争力的学科是国家和高校的共同使命，但权威规制型工具的过度运用会阻碍“特色学科”的落实与发展。科学研究作为高等教育的重要任务，在政策工具的使用频数上稍低，其中以价值激励型工具为主，而能力建设型工具的缺位反映出政府在建立长效科研投资机制中的某种规避倾向。学校管理中的政策工具多数用于学校作为参评单位所参与的评估程序管理中，而例如“学科管理”、“教学管理”、“组织管理”等实质管理内容仅使用少量政策工具。社会服务所使用的政策工具占比很小，反映政府一定程度上的忽视和疏离，但社会服务同为高等教育的核心任务之一，政策制定者需要加强对这方面的重视，为新时代高等教育发展提供更明确的社会导向和保障支撑。

（二）政策工具的优化建议

政策研究的中心是把政策制定与改进作为研究对象，面向十四五时期的高等教育评价与建设，其政策设计与实施应更加注重不同类型政策工具运用的有效性与均衡性，提升不同政策工具之间以及政策工具与政策内容之间的契合度。

在政策工具运用方面，应加强能力建设型政策工具的使用，优化政策工具组合。首先，加强能力建设型政策工具的使用。权威规制型政策工具在传递政策目标方面更加直接和有效，但它的不可变通性和强制属性往往会损害政策的有效性。价值激励型工具在激发高等教育组织及个体创造性的同时，也可能引起学术共同体内部的价值扭曲。现今中国面临着向高等教育强国的跨越关槛，而高校以差异化、卓越、质量等词汇为代表的“核心竞争力”要求高校拥有持续发展能力，即自我学习和建设能力。但从政策工具的使用频数上看，政府虽开始扭转运用评价工具的导向，但能力建设型工具的使用仍然不足，特别是其中仍以不直接提供发展资源和权力分配的“信息公示”和“机制变革”类工具为主。所以，应加强能力建设与学习类工具在高等教育评价中的使用，以便让高校推进自身在核心能力和战略规划上的建设。其次，优化政策工具组合。在现今社会，公共问题的复杂性和易变性，使得任何单独的政府政策工具都缺乏完整处理某一公共问题的能力。［21］同时，不同政策工具往往具有各自的属性和优缺点，任何新的政策工具都有可能与已有的政策工具构成冲突。所以，政府需要以更加灵活和开放的态度来选择相应的政策工具，通过组合运用建立起适应政策目标的补充与协调关系，更有效地推动政策执行。从新时代高等教育评价政策工具的使用频数上来看，政府在政策工具选择上的结构失衡呈现出政策执行的倾向性。相关部门应当调整政策工具的组合方式，使权威规制型工具、价值激励型工具和能力建设型工具保持一种动态平衡状态，以实现高等教育评价工作的均衡性发展。

在政策内容方面，应该重视政策内容的维度倾斜问题，调整政策工具在高等教育评价内容要素上的供给和组合运用。首先，在提炼的六项政策内容要素中，社会服务作为高等教育的发展使命之一，却仅使用了占政策工具总数不到十分之一的政策工具数量。在新时代发展背景下，高校通过科技转化、咨询服务、文化引领等渠道推动社会发展进步的任务愈发关键，但评价政策制定者在一定程度上忽视了社会服务维度的重要程度。同时，在服务型政府的建设背景下，高等教育评价政策工具应具有必要的人文关怀和灵活性以适应政治民主化程度的提高，如在监督工具的基础上建立反馈与沟通机制以回应社会焦点问题。另外，学校管理作为高校发展中必不可少的行政性框架，为高等教育的发展在人力资源管理、财务管理、战略管理、信息化管理等诸多方面提供保障和助力，但政策文本中政策工具使用却集中在高校参评的程序管理中。所以，高等教育评价政策对学校管理和社会服务两类内容的关注明显不足。加强在相应评价领域的政策工具供给，是推动新时代高等教育评价政策协调执行的关键。其次，面对不同政策内容维度中使用政策工具的属类差异，高等教育评价政策制定者应当关注三类政策工具及其子项在不同政策内容维度中的具体分配情况并做出调整和优化。其一，人才培养和师资建设维度在受到权威规制工具中“规定”、“禁止”子工具对程序和标准的支配之余，“鼓励号召”成为频率最高或前三的工具，说明政府倾向于使用符号规劝、象征声明等精神激励来指导高等教育评价工作。这是政府柔性治理的表现，但也应注意此类工具实施效果的不确定性，需要通过适度的监测体系、绩效考核等方法为扭转评价导向提供保障机制。其二，能力建设型工具在学科建设和科学研究维度中严重缺席，说明政府在呼吁其评价导向转向的同时，一定程度上忽视了实质资源的投入，这不利于“破五唯”沉疴顽疾下建立高等教育长效评价机制的需要。以上情况均说明，在已有政策安排的高等教育评价内容维度中，仍需继续加强对政策工具的实践性解读，明确和细化其中政策工具的使用与分配。