我国体育多元治理的现实困境与出路

徐潇逸

(南京市体育科学研究所，江苏 南京 210000)

多元治理是以法治为基础的多元主体联合共治理论，是我国在不断的社会治理实践当中所探索出来的经验总结。多元治理具有多元主体，开放、复杂的共治系统，是多方主体为了共同的利益目标，以对话、竞争、合作和集体行动积极共治方式，也是新时代下“小政府、强政府、大社会”的治理模式典范。随着我国综合国力的不断增强，体育事业发展越来越受到重视，国家前后制定了“体育强国”及“健康中国”发展战略，想以此全面提升国民的体质健康状况。[1]因此，体育治理的重要性日益凸显，加快建设体育强国、实现中国梦已成为我国建设发展的重要目标，体育治理也是促进我国体育事业健康发展、实现体育强国目标的必要措施。近年来，国家对于治理体系建设日益重视，提出了很多可以实现治理能力现代化的发展目标，[2]体育治理是国家治理体系中不可或缺的组成部分，对于促进国民体质健康水平的提升有着十分重要的现实价值与意义，体育治理的改革创新对完善我国治理体系建设也具有十分重要的作用。目前我国体育治理措施还不够完善，缺少多元化的治理方案，导致体育治理效果不佳，不利于我国体育事业的发展繁荣。而通过以多元理论发展为基础，根据我国体育治理中的现实困境，去探索我国体育多元治理的发展出路将有着积极的现实意义。

一、我国体育治理的主要价值体现

社会治理是政府和社会机构对社会公共事务的管理及优化，社会治理的主体具有多元化特征，同时治理对象多种多样，治理方式灵活多变，是社会发展不可或缺的推动力量。而体育治理是政府和社会机构对体育公共事务的管理和规划，是社会治理的重要方面，科学开展体育治理对我国实现体育强国战略目标有重要意义。关于体育治理的价值体现主要有以下几方面(图1)：

图1 体育治理的主要价值体现

1.体育治理可以促进全民体育目标的实现

近年来，随着国家对于体育事业的不断重视，我国体育竞技水平迅速提升，我国运动员在各种国际体育赛事中都取得了骄人成绩，使得我国体育事业在国际社会中越来越受到瞩目。[3]一个体育强国除了要大力发展好竞技体育事业以外，也要重视群众体育事业的发展，积极推动全体群众参与到体育健身活动中，这才应该是我国体育事业发展的最终目标。国家通过多元化的体育治理可以建立科学有效的体育发展体系，制定全民体育实施计划，然后通过有效的体育工作来推动、引导群众科学开展体育运动，保证全民体育计划规范、有序地推进和完成，体育治理在推进我国大力发展全民健身以及积极打造健康中国的目标实现中有不可忽视的价值。

2.体育治理可以促进体育资源的均衡发展

长期以来，我国各地经济、文化发展不平衡，各地体育资源的供给、体育运动的推动方面存在不平衡现象，很多地区体育资源欠缺，无法满足人们参与体育健身的需求，不利于体育强国目标的实现。(杨国庆，2021)认为通过推进体育治理体系和治理能力现代化，能更好地发挥体育在建设促进我国经济转型升级、建设体育强国等方面的作用,[4](张文鹏等，2021)认为地方政府对于经济问题和体育治理注意力的下降，会影响地方经济和体育事业的发展速度。[5]由此可见，体育治理在促进体育资源均衡方面有重要价值。积极探索多元化的体育治理方式，是对我国公共体育事务进行科学管理和规划，是保证体育事业顺利推进的重要途径，通过科学、现代化的体育治理可以更加快速有效地推动体育资源的增加和普及，为群众提供更多参与体育健身的资源和空间，实现体育资源的均衡充分发展，进而促进我国体育事业的全面发展，有效解决长期存在的体育资源东西发展布局、城乡发展不均方面的问题等。

3.体育治理可以推动国家治理现代化的实现

体育治理是国家治理体系的重要组成部分，国家治理现代化对我国经济社会的健康发展有重要作用。体育治理自然也就是所指的主要针对于体育公共事务的管理体系。[6]近年来，随着国家对体育事业发展的高度重视，[7]体育治理的各个环节不断创新完善，如治理主体开始变么更加多元，体育治理内容和方式更加丰富多样，体育治理的功能日益完善，不断满足群众体育健身的各方面需求，体育治理的科学性和先进性逐渐体现。体育治理作为国家治理体系的重要的组成部分，其科学发展也比较符合当前国家治理现代化的目标和方向，[8]体育治理发展过程中的科学理念和方法，可以为国家治理现代化的实现提供借鉴，促进国家治理现代化进程的有序推进。

二、我国体育治理中所面临的现实困境

体育治理是社会治理中的重要组成部分，加强体育治理是促进国家不断发展、社会不断进步以及民族不断兴盛的大事。但是目前我国在体育治理中却存在以下问题(图2)，亟需要改善。

图2 我国体育治理中所面临的现实困境

1.体育治理理念与目标定位存在一定偏差

近年来，国家针对体育事业制定了各项发展目标和规划，对体育产业的总规模、人均体育场地面积、体育锻炼人数等的发展目标都进行了规定，旨在实现体育强国和全民体育战略目标，而这些目标的实现需要体育治理的科学开展来推动，但是在体育治理的实际的实施过程中，还是出现了体育治理理念及目标定位发生偏差的状况。其主要原因体现为两个方面：一方面，是各地在开展体育治理时竞技体育与群众体育的认知方面产生偏差，很多地区存在功利思想，将竞技体育作为当地体育治理的重点，[9]通常将优质的体育资源、人才、服务等向竞技体育倾斜，由此导致群众体育发展缓慢，很多群众缺少参与体育活动的空间、设施和资源，竞技体育与群众体育发展失衡，全民健身的目标难以实现，不利于我国体育事业的发展；另一方面，是各地体育治理水平存在差异，导致不同地区间体育发展不均衡，很多地区没有将体育治理作为当地发展的重要环节，对体育治理的理念和目标认识不清，因此在体育建设的政策、资金、人才、设施等的投入方面存在忽视或滞后现象，这样一来，体育治理的开展缺少可依托的资源，导致当地体育水平薄弱，长此以往，不同地区间体育不均衡发展的状况将日益严峻，对于我国体育事业的健康发展会有较大的负面影响。

2.体育治理主体较为单一制约治理效果

在当前我国的体育治理体系中，治理工作主要由国家体育主管部门以及地方各级体育部门，体育委员会等承担，政府是体育治理的核心主体，这些政府指挥下的体育部门肩负着组织体育竞赛和活动、推广体育运动、提供体育资源的重任，是我国体育事业有序推进的主要动力，但是由于我国体育工作的体量过于庞大，而政府领导下的体育部门的力量和资源有限，很大程度上制约了体育多元治理的效果。首先，单一的体育治理主体难以承担繁重的体育治理任务，在当前政府主导体育治理的背景下，各种体育活动的开展大都政府主导，自上而下的安排到下级体育部门，然后再下达到社区、企业等，在此过程中，下达命令及执行任务程序复杂，需要花费大量时间，同时各级体育相关部门人力资源有限，在体育治理过程中难免出现敷衍、拖拉、体育资源分配不均的问题，这样一来，体育治理效果难以保证，妨碍了体育治理工作的顺利开展。其次，虽然近年来，我国体育治理不再仅仅依靠政府组织，国家开始积极鼓励民间体育组织的成立和发展，鼓励他们参与到体育治理中，但是在具体实践过程中，民间体育组织要受到各种管理体制的约束，[10]同时还存在资源及专业性不足，导致民间体育组织缺乏活力，没有在体育治理中发挥应有的作用。

3.体育治理主体的职责分工不够明确

当前，随着国家对体育事业发展的不断重视，虽然已经有越来越多的机构和组织参与到体育治理中，包括各级政府的体育部门及社会体育组织，体育治理主体队伍日益庞大，为体育治理的有序进行提供了良好保障，但是在实际治理工作中，各组织分工不明、职责不清的问题也逐渐凸显，影响了体育治理的效果。首先，目前各体育治理主体的治理过程仍然以政府为主导，其他治理主体缺乏主观能动性，作用和地位不高，加上大多数治理主体的职责分工比较模糊，没有严格的规章制度来明确他们的职责，如日常治理工作的范围，需要负责的内容，哪些不需要负责等，这样一来就导致很多体育组织在治理过程中出现推诿责任或者越界的问题，同时政府部门有时会插手民间组织的体育治理活动，导致整个体育治理体系比较混乱。其次，体育治理主体之间的合作与交流不足。不同体育治理主体由于治理范围及体系不同，所拥有的体育资源也存在很大区别，容易导致发展不平衡的问题出现。在各体育治理主体之间缺乏有效的沟通和协作的状态下，他们相互之间优质的治理方法、体育资源等无法进行共享，导致体育资源的有效配置与整合难以实现，最终导致我国的体育治理能力还是很难从整体上得到有效的提升。

4.体育治理中资源配置不均问题突出

虽然，我国体育治理的核心目标之一，是促进各地体育资源如资金、人才、设施、服务等的发展完善，保证资源配置均衡化，由此吸引人民群众积极参与体育运动。但是，目前来看，我国体育治理过程中资源配置不均衡的问题非常突出。首先，各地优质的体育资源通常优先满足当地竞技体育的发展需求，群众体育只能获得很少的资源供给，而群众数量庞大，供需之间严重的不平衡大大降低人们参与体育运动的热情，不利于体育治理的有效开展。其次，体育资源的丰富完备与当地经济发展息息相关，而我国不同地域以及城乡之间经济发展不平衡问题突出，不同地区在体育投资、场地设施建设、人才培养、体育服务方面都存在千差万别的现象，在这种情况下，经济发达地区通常有较好的体育资源，而贫困地区体育资源匮乏，难以满足人们的体育运动需求。再次，体育资源在特殊群体中的配置存在不足，当前各地体育治理部门在配置体育资源时大多将目光集中于青壮年群体，体育资源大多以体育馆、球场、健身房为主，忽视了特殊群体如老人、儿童、残疾人的体育需求，针对特殊群体的体育资源匮乏，难以实现全民健身以及健康中国发展的目标。

5.体育治理中经验不足处于匮乏状态

一直以来，我国政府在体育发展的计划、经费，设施及政策的制定方面都占据主宰地位，尤其是在体育组织上拥有绝对的控制权。但是，因为在体育发展方面只对竞技体育投资多，而对于其他的并没有过多的投入，所以导致了我国竞技体育事业发展与群众体育事业发展呈现了出两极分化状态。首先，在竞技体育场馆建设投入力度较高，公共体育设施方面的投资却甚少，导致人民群体在参与体育活动严重缺乏公共体育场地的建设，最为突出的现象就是广场舞与篮球健身场地之争频繁发生。在社会体育指导员培养方面也没有高度重视，一些滞后的管理以及培训制度，致使社会体育指导员体育指导能力不高，在体育治理当中发挥不出自身的作用。其次，在管理体育组织上效率不足，我国很多的体育组织的形式大多数都是由一些群众或是一些单位自由组织发起的，这样组织形式在没有统一的管理情况下，其在社会中所发挥的体育服务功能会十分地有限。最后，与发达国家相比，目前我国体育人口占总人口数的比例极小，每年体育人数的增加也十分的有限，导致人民体质健康水平很难得到有效的提升，阻碍了我国全民健身发展以及健康中国打造的进程。

三、多元治理理论下我国体育治理的突破路径

1.树立科学多元的体育治理思想和理念

我国自上而下的政府管理模式，既给政府增加了管理方面的工作量，又限制了地方政府体育与体育组织的自主创新能力。因此，国家应在向地方政府管理体育和体育组织划分权利时，通过制定相应的措施来有效地调整政府与体育社团、中央政府与地方政府的关系等，这种相互间的关系是法律与协议的关系而非直接管理的关系。近年来，我国的经济发展十分迅速，人们的物质生活水平开始不断地提高，[11]对于体育运动的需求也日益增长，再加上国家对体育事业的大力推动，通过加强体育治理来促进我国体育事业的发展已势在必行。体育治理思想和理念是体育治理工作开展的指引和导向，在多元治理理论下，体育治理部门及人员要抛弃以往片面单一的治理理念，创新思想、发散思维，树立科学多元的治理思想和理念。一方面，在体育治理中要转变传统的体育治理观念，[12]不能再走还是以大力发展竞技体育为主的老路，而是应该积极顺应社会不断发展以及人民日益增长的健身需求，要将大力发展全民健身和积极打造健康中国来作为体育治理工作的目标指引，树立大力发展“群众体育”工作的理念，通过相关体育政策和制度来推动全民体育发展以及健康中国打造工作的全面开展，为全民参与体育运动提供有力的政策以及环境支持。另一方面，各级体育管理部门要转变思想，要把提升群众体育意识、发展群众体育文化素质、提升体育运动水平作为体育治理的核心目标，不断加大体育资源和服务的购买及投放，对于体育资源匮乏地区要加大投放力度，积极鼓励地区体育管理部门以及政府部门去策划与开展一些各类的群体体育运动，使群众体育的社会性、文化性和市场性都得以充分发挥，鼓励和引导更多群众积极参加体育运动。

2.积极推动体育治理主体的多元化发展

随着国家对体育事业的日益重视，以往的体育治理体系已经不能满足当前的体育发展需求，治理理念、主体、内容、方式等都需要进行改革创新，以实现体育强国和全民健身目标。治理主体是各项体育治理工作的设计者、推动者和实施者，直接影响体育治理的效果，单一的治理主体难免会存在思想、观点的狭隘以及精力、时间的不足，根据多元治理理论，多元化的治理主体能够从多个角度和层次推进体育治理工作，改善体育治理效果，因此积极推动体育治理主体多元化势在必行。首先，发展多种形式、多种层次的体育治理主体，除各级政府的相关体育治理主体外，国家要鼓励从多种渠道发展各种形式的体育治理主体，[13]一方面鼓励各种社会体育组织的成立和发展，社会体育组织植根人民群众之间，数量众多，具有良好的群众基础，可以调动更多群众参与体育运动；另一方面，政府要引导鼓励社区、企业、学校等作为治理主体参与到体育治理中，搭建起体育治理基层体系，实现体育意识的深层渗透，为体育治理打造坚实基础。其次，体育治理中资源供给是核心要素，体育资源供给主体的多元化也势在必行，政府要积极拓展资源供给主体，将更多的民间组织、企业、个人等纳入到体育资源供给主体中，丰富体育治理资源的同时实现治理主体多元化。

3.明确体育治理主体的多元分工和职责

体育事业的发展具有其独特的作用，其在提高劳动力的生产效率、减轻社会医疗事业的负担、增强人民的体质和促进社会的和谐发展等方面都有所体现。虽然，政府在体育发展中的地位不容小觑，但是，政府也不是要全面执行全权包揽的管理模式，我国社会对于精神上的需求呈上升趋势，就是对体育服务需求的不断提高，政府须在社团和市场组织的共同管理力量下才能真正的满足人民对多元化体育日益增长的需求。虽然，多元化的体育治理主体可以更好的提升体育治理工作的科学性，保证各项体育工作顺利开展，但是，多元化的体育治理主体也会带来分工不清，职责混乱的问题，因此，明确各体育治理主体的职责，细化分工，建立完善的监管体系至关重要。首先，各级政府以及各级体育部门是体育治理的核心主体，其主要职责是落实国家的各项体育政策方针，从总体上制定体育发展规划，并对各项体育活动的开展提供方法指导，在群众体育活动开展期间，各级政府以及各级体育部门要通过各种途径获取群众满意度，监督管理体育工作的顺利开展。其次，社会体育组织在体育治理中也发挥着重要作用，[14]社会体育组织是各项群众体育活动的直接组织者，主要是通过有偿或无偿的方式为群众提供体育服务，如健身机构、各种体育社团、民间歌舞团等，这些社会体育组织是群众参与体育运动的重要途径，需要在相关部门的规范引领下发挥自身作用。再次，社区、企业、学校等对于体育活动的组织具有独立性和自治性，也可以参与到组织居民、员工、学生参与各种体育运动，以多元化的形式来促进我国体育事业健康发展。

4.通过多元化途径均衡体育资源的配置

充足均衡的体育资源配置是我国体育治理取得良好效果的重要保障，只有具备充足的体育资源，群众才能有条件参与体育运动，从根上提升人民群众的体育素质。当前我国体育资源配置不均衡问题突出，资源匮乏地区的体育活动难以开展，影响了我国体育治理的整体效果。在多元治理理论下，发展多元途径来均衡体育资源配置是非常必要的，一方面，政府要从全国体育发展目标出发，制定整体的体育资源配置计划，从总体上把控调节资源配置，对于经济不发达和体育发展较弱的地区要在资源配置方面有所侧重，促进体育资源均衡发展；另一方面，要充分重视和发挥市场在体育资源配置中的作用，人们对于体育资源供需的不平衡会通过体育资源市场体现出来，只有通过市场的自动调节才能有效满足当前人们不断增长的体育需求，在我国体育治理当中，要重视体育市场建设，建立功能、品类、布局合理的体育产业，才能有推动我国体育资源供给的均衡化发展。

5.在城市化建设中同步规划体育治理建设

在多元治理发展背景下，从城市宏观发展的维度，对特定行政辖区内实施体育治理的科学规划，能有效促进我国体育事业的健康化发展。首先，要在城市化建设中对体育治理进宏观性科学规划。可以在城市化建设的新规划区内，直接把体育治理建设规划到城市建设项目内，使城市的体育发展建设成为新建设区域内的重点要素。例如可以根据新设计小区的居民容纳量规划出专门的地块，用于建设可以让群众开展体育娱乐活动的场馆，这样既能从空间上覆盖周边居民区，也能有效均化辖区居民的参与体育健身需求。其次，创建体育服务区块链化。可以通过打造体育服务的“多元供给机制”“虚拟货币形式的激励机制”，以及加强“体育服务标准化、绩效评估建设科学化”等为基本内涵要件，在全社会形成一个良性的、循环的公共体育服务供给机制。以各种体育或健身APP的使用为例，在某种激励机制内健身群众不仅能了解个人的健身指数，也能准确地掌握自己在特定群体内的排名。再次，城市化建设中对老城区与农村的补救性规划。即在城市发展的宏观规划内，对既有住区与农村等区域，结合体育资源量、常住人口实际等因素，对这些区域实际完善性或补救性的规划，以有效提升我国公共体育服务的水平。[15]例如可以在老住宅区挖掘一切公共资源去建设体育设施，也可以在海绵城市改造中把体育设施建设在新的景观带或绿化带中，以使其发挥集美观、实用、休闲、健身为一体的多元化功能。

6.政府要发挥主体作用加大政策性的投入

政府是一个国家社会发展到一定阶段的产物，是一种特殊的社会组织形式在社会面临无法解决自身矛盾时建立起来的，所以说社会先于国家，国家源于社会。“社会永远都是排在第一位的，而政府是第二位”，不管是在任何时期以及任何情况下都是如此，这是人类社会政治理论的基本共识。政府若想要长期的生存下去，就要依赖于社会，如果没有了社会，那么也就没有政府所要存在的理由和必要了。在体育治理中政府要发挥其主导作用，要不断地去完善体育治理的政策来维护社会的健康发展。为确保地方政府发挥职能的积极性、主动性，国家和省市级政府可以出台奖惩并举的政策，以国家法规政策的刚性要求，去推动地方政府发挥责任主体作用，这也是确保我国体育治理均等化发展的根本性举措。首先，对于人口相对集中的城市采取人口均等性投入。以建设体育场馆、利用一切空闲地块配置室外健身设施等主导，从功能全面性、适宜性上最大限度地提高体育治理的均等化水平。同时，对于城市内的各种盈利性专业体育场馆，在加强“激励约束机制的重塑”的基础上，在“规制、纠偏与惩戒”的同时购买社会体育服务，从而实现有效体育供给。其次，对于人口相对松散的农村采取空间均等化投入。[16]即根据存在的空间距离，以某个村庄为中心建设公共体育设施，并为其提供尽可能的公共体育服务，以最大化达成体育治理均等化。如当前实践较多的是以村民委员会所在地为中心，落实了农民体育健身工程，装备了常规的健身设施，有效地服务了广大农民农闲时期的健身需求。再次，激励性政策均等引导人才。采取倾斜性的政策激励办法引导体育管理人才，到特定的群体、特定区域中开展体育服务，是立竿见影提高体育治理的高效举措之一。如可以定期招募志愿者以及健康保健指导人才对人们日常健身开展科学指导等。

四、结语

人民身体的健康、社会矛盾的缓解以及大众的娱乐等这些都与国家的体育治理息息相关，因此，国家对于体育治理也越来越重视，并把体育治理归纳到了政府公共服务体系中，还制定了相关的规划，其目的是为推进国家体育参与和发展。体育强国和全民健身，是我国当前体育事业发展的战略和政策重要导向，[17]在多元化理念的支持引领下，体育治理是助力体育强国和全民健身目标实现的重要保障，也是惠及全民幸福的民生工程之一，需要政府要发挥主导作用，加大各种资源投入，要高度重视体育治理体系的建设以及完善，要积极地转变治理理念、树立以人民为中心的治理理念、增加治理主体、明确治理内容、配置治理资源等，通过构建多元化的体育治理体系以及一些利好的惠民政策，来鼓励和引导群众积极参与体育运动，不断地去提升人民群众的生活品质和幸福感。