国有企业混合所有制改革的进展与建议

石颖

摘要 发展混合所有制经济是全面深化国有企业改革的重要举措。党的十八大以来，国有企业混合所有制改革的政策出台、试点探索和面上情况均产生了积极进展，成效显著，中央企业和地方国企积极稳妥推进国有企业混改所有制改革。然而，混改工作仍然面临混改各方主体参与意愿不强、重程序而忽视改革经营机制、激励机制效果不突出、统筹协同不够等问题。笔者建议将优化股权结构作为混改突破口、推动混改企业深度转变经营机制、切实改革激励约束机制、加强配套政策协调形成政策合力。

关键词 国有企业;混合所有制;改革;建议

党的十八大以来，混合所有制改革按照“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”十六字方针扎实推进，着眼“混资本、促融合”“改机制、提效率”“谋经营、促发展”，以模式创新为抓手，推进试点改革和探索，改革实践中涌现出一批具有示范带动作用的典型案例，形成了一批具有推广价值的经验启示。与此同时，在改革实际操作层面上还存在诸多的难点、障碍和问题，面临新的挑战。本文以问题为导向，围绕破解混改实践中面临的突出问题与挑战，深入分析论证并提出应对之策，为推进国企混改向纵深发展提供借鉴参考。

一、国有企业混合所有制改革的现状

在国企改革的纲领性文件《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》等“1+N”政策文件体系中，将混合所有制改革作为重要内容展开了详细论述和部署。一系列举措为进一步深化混合所有制改革提供了系统的政策指引、奠定了坚实的实践基础、积累了丰富的研究素材。国有企业混合所有制改革在政策、试点和面上均产生了积极进展。

（一）国企混合所有制改革政策逐步完善

自2013年党的十八届三中全会确定了发展混合所有制为深化国企改革的重要方向以来，党中央、国务院及各部委先后发布了一系列相关文件，形成了推进混改的“政策包”和“工具箱”，构建包括宏观要求、具体目标和途径、操作流程的混改制度体系，从为各地推进国企混改实践搭建了基础政策框架。

一是混改顶层设计。2013年，党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指明了新一轮深化国企混合改方向，正式拉开了新一轮国企深化改革的帷幕。

二是“1+N”政策体系。国务院及各部委先后发布《关于深化国有企业改革的指导意见》《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》《关于建立国有企业违规经营投资责任追求制度的意见》《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》《中央企业混合所有制改革操作指引》等一系列政策文件，[1]为全国各地推进国企混改工作构建了基础性的政策框架。

（二）国企混合所有制改革试点有序推进

目前，在中央层面国家发改委、国务院国资委已牵头陆续开展了四批208家混合所有制改革试点工作，各地方企业的混合所有制改革也在持续深入推进。2016年以来，混合所有制改革的深度和广度不断扩大，阶段性进展突出，主要存在以下三个特点。

一是国企混改产业领域逐步扩展。除了关系国家安全的国防军工、战略物资储备等少数特殊领域，几乎绝大部分行业领域的国有企业积极开展混合所有制改革。在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等垄断性领域迈出实质性步伐;在制造业为主的工业领域，以及金融、文化、医疗等服务业领域，存在大量的混合所有制企业，充分竞争领域的商业类领域是混合所有制改革的主要领域;在公共交通、节能环保、供水、燃气、供暖、清洁能源、公共基础设施管理等公益类领域，混合所有制改革案例不断涌现。

二是民营资本的参与方式更加多元。民营资本多通过股权出售、发行可转债、股权置换、减持、新设公司等方式参与混改，通过混改进一步提高股权多元化程度，实现企业效益提高。[2]新设公司由于体制机制障碍较少、资产边界清晰，是中央和地方企业最为常用的一种混改方式。民营资本从原来参与国有企业产权改革进一步向争取企业主导权、控制权、话语权转变，积极参与公司治理。

三是国企混改重点从“混资本”到“改机制”转变。国有资本与其他所有制资本通过股份制上市、收购非国有企业、引入非国有资本改制、员工持股、PPP等混改途径进行融合，法人公司的治理结构进一步优化，混改重点逐步转向市场化经营机制上。越来越多的竞争性企业在混改中进一步调整股权比例，促进企业形成了有效制衡的法人治理结构，逐渐形成产权多元化、治理现代化的混合所有制企业。[3]

（三）国企混合所有制改革成效逐步显现

党的十八届三中全会以来，混合所有制改革积极稳妥推进。

一是从总体上看，中央企业混合所有制占比超过70%，比2012年底提高20个百分点。其中，中央企业通过产权市场、股票市场等实施混改超过3700项，引入非公资本超过1万亿元;省级国资委混改占比56%，2013年以来新增混改企业超过8000户，引入非公資本超过1万亿元。

二是上市公司成为中央企业混改的重要载体。中央企业户数的55%、总资产的67%、营业收入的65%、利润的86%都来自上市公司。分类分层推进优质国有企业混改上市，做大做优做强国有企业，是国有企业混改的主要趋势之一。

三是产权市场成为助力混改的重要操作平台。自2015年9月国务院印发《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）以来，2016至2020年，产权交易资本市场共完成混改项目5820宗，累计交易额1.08万亿元。其中：国有企业混改项目5523宗，交易额1.05万亿元;民营企业混改项目297宗，交易额330.4亿元。2020年产权交易资本市场共完成各类所有制企业混改项目1469宗，引入社会资本1971.2亿元。产权交易资本市场已然成为助力国有企业推进混合所有制改革的重要平台。

二、国有企业混合所有制改革面临的问题

近年来，在国家政策和部门强力的推动下，国企混改持续落地了系列改革任务部署，取得了显著的成效，但依然面临诸多的挑战和问题，亟需进行系统协调推进，逐项突破，形成更为突出的改革效应。

（一）混改各方主体参与意愿不强

一是外部主体认识差别大。国资委、纪检、发改委、财政部、商务部和税务局等涉及国资监管的部门，由于承担的职责不同，必然对混改有不同的认识。国资监管部门的不确定性态度导致推动混改难度增大，在一定程度上弱化了国有企业推进混改工作的主动性、积极性。[4]

二是国企内部方向不清。因部分国企管理层缺乏改革意识，对混改的目的和方向认识不清，担心无法适应改革后市场化的经营环境和考核要求，主动实施混改的意识不强，多以完成上级任务的心态应对。

三是股权释放较少。国有企业依然过分强调对股权的控股地位，不愿轻易释放控制权，只将小部分股权提供给社会资本，社会资本在混改企业中的话语权地位较低，对企业不愿投入更多的贡献热情，更多的是搭乘顺风车心理。

（二）重程序而忽视改革经营机制

一是股权真正融合难。股权层面的混合所有制改革牵涉了多方利益体系的重构和调整，不同产权主体因既得利益得不到满足容易产生冲突和摩擦，导致混合所有制企业公司治理机制融合困难。

二是治理机制改革难。目前混改企业股权结构多以国有企业控股为主，仍然采用原来国有控股企业的管理机制，导致各方股东未能形成有效的制衡关系，及非国资股东行使其参与决策，选择、监督管理层和收益分配和知情权等权利落实不到位，经营机制转变乏力，改革目标尚未全面落实。

三是管控模式改革滞后。集团公司对混改后企业的管控模式定位模糊，治理机制不规范;混改的事前事中的监督不足，对重大风险的管控较弱。这些都会成为导致混改失败的因素。

（三）混改后激励机制效果不突出

一是工资总额与业绩脱钩。混改企业薪酬管理观念仍然滞后，薪酬总额控制与企业经济效益脱钩，现代化的薪酬管理体系未能完全建立，薪酬结构复杂且分配理念模糊，工资总额管理制度与企业市场化经营要求不相适应，薪酬制定办法仍需遵循国资监管的一系列规定，僵化的薪酬分配体系并未实质性改变，工资总额无法真正实现与业绩相匹配的正向激励。

二是中长期激励不足。中长期激励是混改企业激励机制短板，相较于民营企业而言，企业普遍存在实施中长期激励条件严苛、程序复杂、激励不足的问题。

三是经营管理层市场化管理仍是短板。干部“能上能下”的体制尚未真正有效形成。职业经理人制度推进缓慢，成为制约混改企业发展活力的重要因素。[5]契约化的职业经理人管理机制不健全，职业经理人授权和自主经营权不充分，职业经理人与董事会、经理层、监事会的权利事项和权利边界模糊。

（四）混改实践操作统筹协同不够

一是混改对象选择和匹配精准度有待优化。混改对象的选择是国企混改过程中至关重要且容易被忽视的一个环节，从某种意义上说，是决定国企混改成功与否的基础性因素。目前混改的对象选择时存在重程序合规而不重视实质匹配的问题，为后续混改企业差异化管控带来了挑战。

二是国资监管体系和产权交易配套的发展有待完善，无法为混改工作提供强有力的外部支持。混改实操中大多着力于如何实现股权结构上多元化，对混后企业管理体制如何改革、经营机制如何运作的关注不足。对混改企业自身体制机制的设计和执行不到位。

三、深化国有企业混合所有制改革的相关建议

应进一步加深理解混合所有制改革，深入总结推广混合所有制改革试点经验，以提高企业决策和经营效率为目标推动混合所有制改革纵深发展。

（一）将优化股权结构作为混改突破口

一是科学合理设计股权结构。从众多国企混改的成功经验来看，混合所有制企业要完善治理、强化激励，关键是要科学合理设计股权结构，引入战略投资者，尽可能实施管理层和员工持股。[6]特别是在竞争性行业领域发展混合所有制经济，通过优化股权结构，实施深度混改，着重解决国有企业股权比例过于集中、市场化运行机制不健全问题，发挥各类资本取长补短、相互促进作用，实现资源的有效配置。

二是突破股权比例限制。除国有资本必须保持独资、绝对控股的特殊国有企业外，混合所有制改革要突破“股比限制”的思维定式，改变国有股一股独大、内部人控制局面，建立各类股东利益风险共担、相互制衡约束的有效治理结构。国有资本可采取相对控股或参股方式，允许非公资本持股比例超过三分之一甚至超过一半，使战略投资者真正到位，让各类股东在公司决策和有效治理中都能发挥应有作用。

（二）推动混改企业深度转变经营机制

一是要构建科学的公司治理。合理分配各类股东在董事会的席位，充分保障各类股东特别是非公有股东的代表性和发言权。各类资本通过在公司治理结构中的合理安排，既相互促进又彼此制衡，形成生机勃勃又稳健持重的决策风格。[7]建立现代企业制度，实行决策权、监督权、执行权“三权分离”，形成股东大会、董事会、监事会和经理层“三会一层”既相互分工又相互制约的有效治理体系。

二是建立差异化的管控模式。明确集团总部与权属公司权责关系，对主业处于充分竞争领域的国有控股混合所有制企业，建立适应管资本要求、更加市场化的新型治理和管控模式。国有股东（履行出资人职责的机构）要充分、规范、有序地授权和放权，主要通過参加股东会议、审核需由股东决定的事项、与其他股东协商作出决议等方式履行职责，除法律法规或公司章程另有规定外，不得干预企业自主经营活动。经营主体可根据业务实际选取合适的经营方式，签订自主经营、契约化管理的经营协议;实行岗位竞聘、自主组团、双向选择，经营主体对权限内人员有选用、考核、调整建议等权限;经营主体可制定内部定额价格、分配激励和契约化考核制度，进行市场化结算兑现。

（三）切实改革混改企业激励约束机制

一是实施更加市场化的激励机制。坚决推进国企高管和职工的身份转化，推动国企高管去行政化，建立市场化的选人用人用工和分配机制。混合所有制企业的经理人团队应坚持市场化、社会化、去行政化、去官本位。混合所有制企业应积极实行职业经理人制度，通过市场化方式选聘经理人，明确将企业核心管理层的身份由类行政事业编制完全转为企业编制，其任命权真正由组织部门转到企业的董事会。给予核心管理层阳光持股，使他们的切身利益和企业利益最大程度一致化，使其管理潜能得到充分释放。

二是探索多种形式的中长期激励措施。建立绩效管理制度和员工激励机制建立奖惩分明的绩效管理制度，调动全体员工的积极性。国有企业在混改过程中，可以考虑积极搭配员工持股、限制性股票、股权分红权、股票期权等各种中长期激励措施，进一步激发企业经营管理者和核心骨干的创新创造活力。[8]

（四）加强配套政策协调形成政策合力

一是提高国企改革配套政策文件整体性、协调性。混合所有制改革要高度重视协调配套，对相关配套文件进行系统规范梳理，注重配套政策之间衔接和前后出台政策的连续和衔接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策规定，增强国企改革系列配套文件的整体性、协调性。赋予地方和企业更多、更大改革自主权和先行先试的权力，允许地方结合实际，对系列配套文件进行综合、整合，减少配套文件数量，出台地方国企改革和混合所有制改革综合性文件，消除众多文件之间相互掣肘的问题，为国有企业混合所有制改革构建制度和政策基础。

二是出台有针对性的国企混合所有制改革支持政策。针对现有国企改革、混合所有制改革政策偏向于宏观指导性、原则性的特征，出台可操作性强的配套政策和具体支持措施，着力建立健全激励性、支持性优惠政策。在混合所有制企业管理层持股、国企员工身份置换补偿、国有企业解决社会包袱和历史遗留问题、混合所有制改革费用补偿等众多方面出台针对性优惠政策，以充分调动国有企业和社会资本参与混合所有制改革的积极性、主动性。非公有制企业兼并、控股、参股国有企业涉及的行政划拨土地，只要不改变原企业的土地用途，经批准可以不改变土地性质，由重组后的企业继续使用。

参考文献：

[1]方福前.从单一公有制到公有制为主体的混合所有制——中国共产党对生产资料所有制形式和结构的百年探索与实践[J].中国工业经济，2021（8）.

[2]劇锦文.改革开放40年国有企业所有权改革探索及其成效[J].改革，2018（6）.

[3]柳学信，曹晓芳.混合所有制改革态势及其取向观察[J].改革，2019（1）.

[4]高明华.国有企业混合所有制改革亟须解决的重点问题[J].中国党政干部论坛2020（11）.

[5]许光建，孙伟.国有企业混合所有制改革的五个关键问题[J].宏观经济管理，2018（1）.

[6]盛毅.新一轮国有企业混合所有制改革的内涵与特定任务[J].改革，2020（2）.

[7]何瑛，杨琳.改革开放以来国有企业混合所有制改革：历程、成效与展望[J].管理世界2021（7）.

[8]张双鹏，周建，周飞谷.混合所有制改革对企业战略变革的影响研究——基于结构性权力的视角[J].《管理评论》，2019（1）.