治理大国的法家方案

任健峰

商鞅变法是中国历史上富国强兵运动的典范。经过商鞅变法的洗礼，秦国从一个区域性强国迅速发展为天下头号强国，并最终统一六国，开启了中国历史的新篇章。然而，国家富强根本上取决于良好的制度设计和高效的治理能力，国富兵强只是其表，内里的国家制度和治理能力建设才是根本。面对列国兼并和由分转合的天下大势，如何有效地治理大国是各国面临的历史考验，这决定了国家能否实现兼并扩张，并长久维持一个大型的政治共同体。先秦诸子对此进行了长久的探索和争论，其中《商君书》就提供了一个治理大国的法家方案。

毋庸置言，不同的国家应当选用不同的治国之道，治大国就应当选择治大国之道。因此，国家的规模与治道之间的关系就是首先需要思考的问题。《商君书》明确提出了“大国小治”的治理理念。《商君书·去强》篇有云：“治大，国小；治小，国大。”意思是说，如果治道繁琐，国家的治理能力就弱，如果治道精简则国家的治理能力就强，因而治理大国必须选择精简的治道，即“小治”。大国事务极为庞大和繁杂，如果不能施行简约的治国之道，必定耗损严重、内政疲敝，更不可能支撑政治体系的生长和扩张。因此，寻求一种大国的“小治”之道就是《商君书》治国思想的核心内容。

其实，对于“小治”之道的探索也是先秦诸子共同的问题意识。早在春秋末期，老子就提出“治大国若烹小鲜”（《道德经·六十章》）的思想。老子认为，烹小鲜之道是一种执简驭繁、举重若轻的简约之道，治理大国应当像烹小鲜一样清静无为、不动不扰。孔子有言：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”（《论语·为政》）孔子则主张通过“为政以德”而实现天下归附、众星拱月的效果，这其实也是一种顺人心、不折腾的“小治”之道。所以，无论是老子的清静无为，还是儒家的以德服人，都是在寻求一种“小”的治国之道。

但是，“小治”要以“必治”为前提，否则便是无效的，而要实现“必治”，就必须以对“必然”“必要”之事的把握为前提。《商君书·画策》就说：“圣人知必然之理，必为之时势；故为必治之政，战必勇之民，行必听之令。”只有在有效的基础上施行的简约之道才是真正的“小治”之道，所以“大国小治”就必须去发现和把握“必然之理”“必为之势”，做到“必”与“简”的统一。也正是在对“必”和“简”的不同理解与把握上，《商君书》开创一条与儒、道不同的“小治”之道。

人是社会的动物。人必然要以组织的方式存在，这是人区别并优于其他动物的主要方面。而以组织的方式存在就必然需要建立相应的内部规则，对物质利益进行明确的分配，即“定名立分”。《商君书·定分》篇有言：

一兔走，百人逐之，非以兔也。夫卖者满市，而盗不敢取，由名分已定也。故名分未定，尧舜禹汤且皆如骛焉而逐之；名分已定，贪盗不取。

若名分不定，就算一只兔子也会引来众人的争抢，若名分已定，即便货物堆满市集，盗贼也不能贪取。所谓“名分”就是秩序，是任何组织首要的“必需品”。

有秩序就有强制。只要组织秩序存在，则必然存在支配与被支配的关系，这对政治共同体尤为重要。《商君书·开塞》篇就说：

分定而无制，不可，故立禁。禁立而莫之司，不可，故立官。官设而莫之一，不可，故立君。

政治解决的是各利益主体之间的冲突和对立问题，要维持政治共同体的存续和发展，不仅需要统一的名分秩序，还需要强制性的力量来保证这种秩序的运行。正是这种强制性保障了秩序的有效性，是“立禁”“立君”让“定分止争”成为可能。在《商君书》看来，这正是儒家“德治”不足以治天下的原因——“仁者能仁于人，而不能使人仁；义者能爱于人，而不能使人爱”（《画策》）。因此，大国的有效治理必须依靠更具强制性的名分秩序——“法”。

强制性的秩序必须公平正义。越是正义的秩序，越能获取民众的支持，而越是大的共同体就越需要形成规模正义，也才能满足体系的持续生长。衡量社会政治秩序是否正义的一个基本标准，就是看其是否具有平等的属性，基本制度越平等则共同体内各成员享有的发展机会也就越充分，也就越能吸纳更多的成员加入。因此，《商君书》极力反对儒家的“礼治”，力主打破贵族的世袭特权和政治垄断，以一种“平等”的“法”取代“差等”的“礼”。《商君书·修权》就明确提出：“法者，国之权衡也。”必须将“法”作为治国理政的依据和准则，所有人“不别贵贱”，才能最大限度地争取多数的支持。

“不别亲疏”同样重要。政治正义是一种整体的、公共的正义，必须打破和超越小共同体的局部正义。“亲亲”是人的天性，有“亲亲”便有分别，有分别就有远近，有远近就有等差，有等差就有强弱，以“亲亲”为基础的政治秩序必定会产生正义的普遍性和有效性危机。大国的治理必须摆脱伦理秩序的束缚，将所有人都当作“陌生人”来看待。故《商君书·修权》有言：“非疏父子而亲越人也，明于治乱之道也。”这意味着，大国的治理必须从“陌生人”的角度出发，将利益作为人与人之间的基本关系，以“不别亲疏”“一视同仁”的“法”来处理国家事务。这并不是道德上的恶，而是政治发展和大国善治的必然要求。

“法”是维护国家“公利”最有效的工具。先秦时期，“公利”是以君主为代表的国家利益，而“私利”是与“公利”相对的、不正当的局部或个体利益，治国理政必须时刻防备私利对公利的侵蚀。“法”是对社会利益结构最明确的规定和维护的依据，能够在很大程度上减轻个人素质、偏好、言说等对公利的侵扰。特别是治理大国，“释法度而任私议”必然出现言说横行、鱼肉百姓、以私害公等问题，“此国之所以乱也”（《商君书·修权》）。即便存在“清洁之吏”，也难免“人存政举，人亡政息”，而“有治人而無治法”正是历史的积弊。因此，在维护“公利”上“法”比“人”的作用更加重要，“治法”是比“治人”更为有效。

以法治国也是最简省的方法。大国事务极为庞杂，而执政者的能力又极其有限，不可能事必躬亲、亲察核验，更难以应付百官的掩饰而事事明辨。圣明的君主清楚这一不足，在获取政治认识、进行政治判断时不故作聪明、炫耀才能，而是借助制度的力量——“法”。《商君书·修权》有言：“不以法论知、能、贤、不肖者，惟尧；而世不尽为尧。”事实上，即使是尧舜也不可能做到，唯一的方法就是通过立法明分、一断于法来实现垂拱而治。对于普通民众而言，清楚明晰的“法”也是断是非、知避就最可行、最简省的依据和方法。《商君书》的“大国小治”之道正是要通过“以法治国”来最终实现一种“治不听君，民不从官”（《商君书·说民》）的理想状态。

然而，现实情况却并没有那么简单。以法治国是春秋以来历史发展的基本趋势，列国也竞相展开了一系列的变法改革运动，但并未取得大国小治的实际效果。《商君书·画策》看到：“国之乱也，非其法乱也，非法不用也。国皆有法，而无使法必行之法。”虽然天下各国皆有整齐的法令，但并没有找到使法令得到必然施行的办法，不可避免地出现“有法与无法同”的结果。因此，要通过以法治国来实现大国小治，关键就在于使法必行。在《商君书》看来，这需要通过处理好执政者、行政者、民众与法的关系，来构建一个“让法律运转起来”的系统工程。

执政者是使法必行的首要因素。《商君书·壹言》有云：“法之不明者，君长乱也。”执政者的思想观念、行为方式、权力状况对以法治国最为紧要。观念指导行为，执政者必须牢固树立以法治国的基本观念，不可以“须臾忘于法”（《商君书·慎法》）。执政者必须在思想观念上进行彻底革新，克服对历史的路径依赖，将以“礼”治、以“德”治、以“人”治的思想通通抛弃，培养以“法”治的思维方式，做到“不淫意于法之外”。执政者必须自我约束，养成以法治国的行為习惯，要“言不中法者，不听也；行不中法者，不高也；事不中法者，不为也”（《商君书·君臣》）。执政者的权力同样需要有明确的法令规定和约束。《商君书·修权》有言：“凡赏者，文也，刑者，武也，文武者，法之约也。”最高权力的意志须以“法”的形式彰显，而一切权力的行使也都必须遵循法令的规定，通过“以法行权”“依法用权”来实现两者的统一。

对行政者施加强有力的监督，是使法必行的关键部分。行政者作为以法治国的主体，也最容易废法自利。所谓“奔车之上无仲尼，覆舟之下无伯夷”（《韩非子·安危》），《商君书》并不信赖行政者的道德自律，而主张构建一种“使跖不敢为非”的外部约束，即通过强有力的政治监督来促使行政者依法行政。《商君书·禁使》篇从监督者与被监督者之间“事”与“利”的关系切入，探讨了政治监督最有效的形式——“事合而利异”。即只有监督者与被监督者同处一事之中，且存在利益冲突关系，才有能力和愿望实行有效的监督。也就是说，只有执政者和民众对行政者的监督才是有效的，因而必须构建执政者和民众能够直接进行监督的制度才能保证行政者依法行政。

通过“明法行教”来构筑使法必行的社会基础。民众依据法令来判断是非的能力决定了以法治国的实践效果。《商君书·说民》篇提出了“行法由断”的基本标准——“断家王，断官强，断君弱”。当民众对法令熟稔于心，并能够自觉运用法令避祸就福，法令才真正具备有效性。因此，要让法律充分地运转起来，就必须要通过“明法行教”来培育和构筑深厚的社会土壤。为此，《商君书》进一步提出了“以法为教，以吏为师”的主张，要求国家的立法必须“明白易知”，所教之法“智愚遍能知之”，行教之人必须权威可信，“置主法之吏，以为天下师”（《定分》）。当民众具有了“依法行事”的思想习惯和行为能力，则官吏不敢“以非法遇民”，民众也不会“犯法以干法官”，以法治国才能行稳致远。

总之，以法治国是兼顾历史之“必然”“必要”与现实之“简省”“有效”的“小治”之道，是大国善治必须选用的治理之道。以法治国的关键在于使法必行，在于科学处理执政者、行政者、普通民众与法令的关系，构筑一套完善的法律制度体系。通过以法治国来提升国家的治理能力是一条成功的历史经验，这是秦国能够实现高度富强并长久保持的内在原因，也是秦国能够快速崛起并稳步扩张的主要条件。当然，《商君书》的“大国小治”方案也存在很多问题，但作为一个有意义的学术问题和治国理念值得今人继续思考。

（作者系中央社会主义学院中华文化教研部讲师。）