党建在公立医院治理体系建设中的作用机制与实践探索

■ 穆耕林 曹红梅 陈建平

公立医院承担着守护人民群众健康的主要职责，其党的建设工作历来也受到党中央的高度重视。2018年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强公立医院党的建设工作的意见》[1]，明确了公立医院实行党委领导下的院长负责制。该《意见》进一步推进了现代医院治理结构优化，明确了政府和公立医院的权责关系，意味着现代医院管理制度和治理体系建设迈出了新的一步。加强公立医院党的建设与现代医院治理如何融合和推进也成为了公立医院管理实践探索的重点问题之一。

1 公立医院治理概念的内涵辨析

1.1 “医院治理”的概念起源

2014年，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求通过深化改革，实现从社会管理转向社会治理的创新。企事业单位是“社会治理共同体”的重要组成部分，是城市治理的基本单元。因此，医院治理也是国家基层治理的重要组成部分，在某种程度上也是特殊的基层治理。

医院是“大基层、小社会”，是一个特别的“社区”，存在很多管理学视角的理论和制度设计难以解释、解决的社会学领域的问题。比如：医院对外关系中的医患矛盾、基层社区治理参与问题，医院医疗行为规范、内部文化建设、市场化与公益性如何平衡等问题，这就要求公立医院必须进一步完善现代医院管理制度，提高医院治理能力和治理水平以解决这些问题。推进公立医院治理体系和治理能力现代化，需要因时而进、因事而举、因需而新。

1.2 现代公立医院管理的三维架构

现代公立医院管理内涵丰富，具有生物学、物质性、社会学3个维度特征。要通过业务管理，进一步关注医疗的生物学特征，提高医疗技术和质量安全水平；通过精细化管理，进一步关注医疗的物质性特征，提高医院运营水平；通过加强党建，进一步关注医疗的社会学特征，及时发现和化解各类风险矛盾，提升患者及职工的满意度。从而实现医院管理工作由一维直线向二维平面转变，由二维平面向三维立体转变，探索建立公立医院现代化管理路径。在三维管理架构中，党建发挥作用突出体现在医院管理的社会学属性方面，这也是实现公立医院公益性和高质量发展的客观需求。

1.3 “医院治理”与“医院管理”的概念辨析

从目标定位来说，医院治理是运作的一个整体制度构架，是引领医院发展方向的一种基本安排；而医院管理是在这种框架下，通过计划、组织、领导、控制、协调等功能具体实现医院发展目标，也即治理是问题和目标导向型，而管理则是目标导向型。

从主体客体来说，医院治理强调多元性，不强调主体和客体，突出多元主体共同参与的协同作用；而医院管理强调一元性，管理者是主体，突出管理层对医院人力、物力资源的协调控制。

从运作模式来说，医院治理的运作模式是复合、合作和包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加；而医院管理的运作模式是单向、强制和刚性的，因而其有效性常难保证。同时治理要遵守政府或相关自律组织提出的治理指引，而管理的自由度和灵活性更强。

总的来说，医院治理是医院管理的一部分，是一种特殊概念的管理。公立医院治理便是公立医院内外部利益相关者共同参与医院管理和决策的结构与过程[2]。如何让医院内部更多行为主体以“医院管理者”的身份参与医院治理，便要求医院把握好管理层的行政人员、医护人员、其他员工以及患者之间的激励相容关系，共建积极稳定的医院治理体系。

1.4 公立医院治理体系的基本内涵

2017年，国务院办公厅出台了《关于建立现代医院管理制度的指导意见》[3]，正式提出要实现医院治理体系和管理能力现代化，建立健全医院治理体系。其中医院治理体系分外部和内部：外部治理是公立医院生存和发展的环境，是党委政府及上级行政主管部门重点关注的问题，是将公立医院外部运行压力（包括政府的管理目标和市场的压力）向医院内部管理传递的关键环节，核心是管理体制创新。内部治理是医院运行机制、发展和创新动力、行为规范的制度框架和实践，核心是激励约束机制，主要指医院内部利益主体之间的职责分工，具体是以提高医院的运行绩效为目标，建立以现代法人治理制度为核心的人事分配与激励约束制度，其他还包括财务管理制度、信息管理制度、质量安全管理制度等一系列微观层面的医院内部治理制度。

经过数十年来医药卫生体制改革和政府改革，医院经营自主权持续扩大，政府放权或减少对医院的干预，外部治理功能不断弱化，形成了以内部权力机构治理为主的行政型的内部治理模式[4-5]。本文探讨的主要为医院内部治理体系。

1.5 党建在公立医院内部治理体系建设中的作用机制

随着公立医院党委领导下的院长负责制的深入落实，党建引领公立医院治理体系和治理能力现代化建设逐渐成为公立医院改革的重要研究内容[6-8]。目前，部分医院管理者对党建在公立医院内部治理中作用的理解和落实还不够深入，未能意识到党建要和管理深度融合，管理要和业务深度融合，从而才能实现党建和业务深度融合。

加强公立医院内部治理体系建设，首先要明确医院党委的核心、灵魂、统筹作用，持续健全完善医院章程，形成议事规则和清单，不断优化党组织架构及事项清单；其次要建立和完善医院制度，把党组织领导融入医院各个环节，注重从组织框架、决策机制、运行管理、监督保障等方面着手，确保将加强党的建设嵌入医院运行的激励和内涵。详见图1。

图1 党建在公立医院内部治理体系建设中的作用机制

2 党建引领医院治理体系建设实践探索

在党建引领医院治理体系和治理能力现代化建设的实践与探索中，南京鼓楼医院坚持用新思想更新观念，用新观念革新体系，用新体系刷新能力，用新能力创新探索，推动医院综合实力稳中有进。

2.1 更新思想观念

2.1.1 落实党委领导。按照中共中央办公厅《关于加强公立医院党的建设工作的意见》，实行党委领导下的院长负责制。逐步落实党和国家关于健全现代医院管理制度、推动公立医院高质量发展、加强基层治理体系和治理能力现代化建设等文件中“建立公立医院治理体系，实现治理能力现代化”的相关要求，提出现代医院要“管理精细化、治理精准化”，确保党委领导下的院长负责制抓改革更有力、抓发展更有力、抓稳定更有力、抓创新更有力、抓运行管理更有力。

2.1.2 全面从严治党。切实履行管党治党主体责任，狠抓医德医风、党风廉政建设，营造风清气正的政治生态。院党委提出“主动掌握矛盾，积极解决矛盾”，制定了院领导院内信访接待制度、关于落实党内谈话制度的规定、关于为受到不实举报和不实言论影响干部职工予以澄清正名的实施办法等，以制度建设助推党内政治生活进一步严肃、党内政治监督进一步强化、党内政治生态进一步净化，人民来信大幅下降。建立干部廉政廉洁档案制度，结合医院易发多发腐败问题，不断完善干部监督管理机制，以持续整治“四风”巩固落实中央八项规定精神。

2.1.3 抓牢思想建设。院党委带领全体党员干部职工，用唯物辩证的思维方法、断代史的思想方法、对标找差的工作方法，破除了南京鼓楼医院自身发展中最大的障碍——思想的天花板，人心思稳、人心思进，勤奋做事、勤勉奋斗的现象蔚然成风。坚持客观看待南京鼓楼医院的历史，用新时代中国特色社会主义思想解放思想、统一思想，实事求是，团结一致向前看；研究提出大力弘扬“逢奖必争、逢旗必扛”“闻鼓起舞、击鼓上楼”的鼓医进取精神；在全院展开多轮对标找差、创新实干活动，先后前往四川华西医院、上海瑞金医院等多个全国著名医院考察学习，客观正视差距，激发拼搏斗志。

2.2 完善治理体系

2.2.1 强化班子建设。持续深入开展调查研究，从改革、发展、稳定的角度谋大局、做实事、解难题。提出了重点加强领导班子自身建设，集体研究制定了《南京鼓楼医院领导班子行为规范》，并公开、签字、上墙，对照时时警醒。下一步，将党委集体领导渗透至临床科室，针对加强临床科室民主管理与科务公开研究制定实施办法，逐步在全院范围都能做到科学决策与民主管理。

2.2.2 优化管理机构。院党委经过认真调研，组建党政办公室，合并党政两套机要办公系统，满足一体化有序办文工作要求；成立组织人事处，落实党管人才、党管人事、党管干部；建立起新的运行高效、补齐短板、结构完整、责权明确的医院职能部门新构架，从体制上保障了落实中央关于加强公立医院党的建设的决策部署。

2.2.3 完善制度建设。院党委先后研究制定综合类、党建类、人才类、医疗类、教学类、科研类制度文件近100项，按规定成立和调整党建、改革发展、人才建设、安全生产、医疗、教学、科研等领导及协调小组70余个，有力推动了医院有序运行，更好地落实了国家关于加强公立医院党的建设和推动公立医院高质量发展决策部署，被列为全国公立医院高质量发展试点医院。

2.2.4 做实基层党建。落实中央党支部工作条例，根据医院党员实际情况，调整构建了8个所属党委、23个党总支、101个党支部，确保党的组织和党的工作全覆盖。同时提出党建和学科双带头人制度，将“支部建在连上”，由内设单位负责人中的党员担任党支部书记，提升支部书记中临床科室负责人的比例，促进党建和业务一体化管理。

2.3 提高管理能力

2.3.1 推动四项改革。提出和实施包括审批制度改革、人事制度改革、后勤制度改革、考核制度改革在内的“四项基础制度改革”。理顺审批权限和审批流程，强化审批链条责任，形成审批联动机制，全面提高医院审批管理效能；从人才培养制度、职称评聘制度、人才评价制度、荣誉激励制度、科室管理制度、人事管理制度6个方面研究制定20余项制度；成立南京鼓楼医院后勤发展集团，发挥市场机制和体制优势，陆续收回动力运维中心、膳食中心、一站式服务中心及洗涤中心实现自管自营，更好地做好后勤保障；推动考核制度改革，建立综合考核体系，强化考核结果运用。

2.3.2 部署专项行动。经院党委集体研究和讨论，提出了4个“三年行动计划”，即“安全生产大整改三年行动计划”“学科建设三年行动计划”“制度建设三年行动计划”和“效率提升三年行动计划”。逐步实现预算管理全覆盖，建立定期经济运行分析制度，在全院推广专科运营助理制度，提高了经济运行水平。建立定期患者满意度分析机制，制定促进日间手术和床位柔性管理相关制度，改善了医疗服务质量。

2.3.3 培养复合人才。制定业务与管理兼备的复合型人才培养计划，加强医院管理人才队伍建设。先后选拔三批次共31人的复合型人才，实行双导师制培养，由分管院领导担任管理导师，由所在专业科室主任担任临床导师，实现开展行政管理和临床工作两不误，同时将其中首批21人送往全国院士团队进行学习。

2.3.4 加强精细管理。坚持“管理是第一支撑、发展是第一要务、人才是第一战略、改革是第一动力”的理念，深化医院运行机制和制度建设。出台了一批规范医疗行为和医疗管理的制度文件，推进国家药品和耗材组织集中采购工作，人才工作和专科建设稳中有进，实施了全新的财务内控管理制度，并强化了信息支持与管理职能。医院运营管理水平不断提升，总收入、医疗服务收入占比“双提升”，门诊、住院次均费用增幅“双降低”。

3 关于党建在公立医院治理体系建设中作用的思考

在新时代迈向新目标，要坚持用新思想解放思想、统一思想，用新体系解决老问题、新矛盾，通过以下“七入七全”促进现代公立医院治理体系建立健全，为推动公立医院高质量发展，提升公立医院现代化治理能力和治理水平做出实践探索。

3.1 党全面领导医院管理体系要深入全覆盖

修订医院章程，建立起体现党的全面领导的决策议事规则，明确党组织在医院内部治理结构中的统一领导地位和作用；机构优化调整，从体制上保障中央关于加强公立医院党的建设决策部署有效落实；重塑运行机制，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，支持院长依法依规独立负责行使职权。

3.2 院科两级治理能力建设要渗入全方位

增强院科两级行政执行能力，明确责任部门，避免出现交叉管理和真空现象；增强院科两级为民服务能力，持续改善医疗服务；增强院科两级议事协商能力，进一步规范医院议事决策程序；增强院科两级应急管理能力，健全院科两级应急管理组织体系；增强院科两级平安建设能力，创造优质、高效和满意的服务过程。

3.3 全院全员自治制度要嵌入全参与

分类加强各单元规范化建设，从而达到流程优化、岗位清晰、管理精细；推行科务公开民主管理，明确公开内容、公开形式、公开范围和公开时间等，落实职工知情权、参与权、表达权、监督权；建立院内信访接待日制度，做好跟踪反馈，做到有始有终；加强队伍建设，优化网格化管理服务。

3.4 医院法治和德治建设要融入全过程

推进医院治理法治建设，将各项事务规范化、制度化；加强医院思想道德建设，充分发挥党员医务人员示范带头作用；完善医德医风考评制度，促进医院行风建设；以人为本坚持公益性，做好援边、援外、援基层工作，同时积极维护好医院职工的总体利益，调动职工干事创业的使命感与积极性。

3.5 智慧治理能力建设要进入全领域

建立医疗、服务、管理“三位一体”的智慧医院系统，进一步发挥信息技术在现代医院建设管理中的重要作用。实施“互联网+医院治理”行动，以“智慧服务”建设为抓手，进一步提升患者就医体验；以电子病历为核心，进一步夯实“智慧医疗”的信息化基础；以“智慧管理”建设为手段，进一步提升医院管理精细化水平。

3.6 监督执纪要接入全主体

坚持和加强党的全面领导，严守政治纪律、政治规矩，构建党委统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。把党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任和班子成员“一岗双责”的横向协同协作与纵向压力传导结合起来，以“四责协同”形成全面从严治党工作合力。把握运用监督执纪“四种形态”，以党风带政风、净院风。强化对监督执纪各环节的监督制约，确保监督执纪工作经得起检验。

3.7 防范化解各类安全风险要浸入全实践

完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，坚持一级抓一级、层层抓落实。一是常态化疫情防控。在疫情局部反复的情况下做好常态化精准防控，全面提升医院应对重大疫情的韧性能力。二是医疗质量与安全。实行全面质量管理和全程质量控制，强化医疗核心制度的执行力度，落实“以病人为中心”的措施。三是运营管理领域。以全面预算管理和业务流程管理为核心，以全成本管理和绩效管理为工具，优化资源配置，加强内部绩效考核，推进运营管理信息化建设。四是安全生产领域。加强危化品存储使用管理，规范医疗废弃物源头管理，严格信息保密管理，全面夯实医院本质安全根基。