“三权分置”与“长久不变”的现实意义及共洽性逻辑

摘要： 我国农村土地“三权分置”和农民土地承包权“长久不变”的政策变迁是一个循序渐进的过程，遵循了事物发展运动的客观规律。从社会历史层面来看，进行“三权分置”改革与保持农民土地承包权“长久不变”具有充分的现实意义，二者不可偏废。从逻辑层面来看，“三权分置”与“长久不变”政策共存与协同旨在处理好新时期农村社会发展过程中“稳”与“活”的对立统一关系，是农村社会发展“稳中求进”的题中之义，既遵循了生产力与生产关系的矛盾运动规律，又符合我国农村改革始终是以保障和发展好农民利益为核心的逻辑起点与价值归属。

关键词：三权分置;长久不变;现实意义;共洽性逻辑

中图分类号：F321.1     文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2022）01-0059-10

党的十九大后，我国已经进入社会主义新时代，人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾是我国社会的主要矛盾，而这个矛盾在农村表现得更加突出和充分。为了更好地解决农村问题，党中央提出并实施了乡村振兴战略。乡村振興是全面建成小康社会，解决我国当前社会主要矛盾的有效举措;乡村振兴要以人为本，而农民和土地的关系是农村的核心问题。为了进一步开发农村生产力，顺应社会发展的要求，就必须盘活农村土地，促进土地流转，进行“三权分置”改革;“土地承包关系长久不变”符合农民的根本利益，对保住耕地红线，保障农民利益，维护社会稳定具有重要意义。

一、“长久不变”与“三权分置”的制度变迁与演进历程

（一）土地“三权分置”改革的政策演进

“三权分置”是为了盘活农村土地，促进土地流转，从而提高农业生产力，在原来的“所有权”和“承包权”两权分离基础上进行的“所有权”“承包权”“使用权”三权分置改革，并赋予“使用权”以物权意义。“长久不变”体现出制度的稳定性和持续性，是不变的一方面;而“三权分置”正是在这个“不变”制度前提下“变”的一面，表现出改革创新和发展的一面，“长久不变”和“三权分置”组成了一对矛盾共同体。

“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让”[ 1 ]。1993年中央一号文件是对此前农户承包土地后不可流转规定的第一次调整，此后的法律政策延续了这种调整思路。1994年的农地产权制度允许地方政府通过推动农地承包经营权流转来提高辖区内的经济增长;2002年，《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》规定“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”，并提出“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”[ 2 ]。后《农村土地承包法》又以法律形式对农村土地流转进行了明确和规范。2004年，国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》严格禁止违背农民意愿强迫流转承包地[ 3 ]。2007年，《物权法》进一步对土地承包权的流转进行了说明和规范，国家开始将土地流转从政策宽容层面上升到制度层面[ 4 ]。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”[ 5 ];两年后，《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》正式实施，标志着农村土地承包法律体系的进一步健全[6]。2014年国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，标志着国家对土地流转从鼓励诱致性变迁上升到诱致性变迁和强制性变迁并举[ 7 ]。2016年中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确了实行农村土地“三权分置”的重要意义、指导思想和基本原则，对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系做出了具体规定，提出了确保“三权分置”有序实施的任务和工作要求[ 8 ]。2018年，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》[ 9 ]，新修改的农村土地承包法，对农村土地“三权分置” 和长久不变等问题作了规范，加强了对于农民权益的保护。

（二）土地承包权“长久不变”的制度变迁

20世纪七十年代，“分地到户”在四川一个叫九龙的地方秘密产生，1978年12月，安徽省凤阳县小岗村实行的“大包干”是家庭联产承包责任制的雏形，邓小平在1980年关于《农村政策问题》一文中肯定了这一做法[ 10 ]。1982年，中央“一号文件”确立了生产责任制的社会主义集体经济性质，并强调集体经济要建立长期不变的生产责任制[11];1983年1月，家庭联产承包责任制作为正式制度在中央1号文件——《当前农村经济政策的若干问题》被确立[ 12 ]。1984年，中央1号文件提出延长土地承包期，一般应在15年以上[ 13 ];1993年，国务院又发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策与措施》，指出在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变[ 1 ];并于该年将“家庭联产承包责任制”写进了《宪法》修正案，是家庭联产承包责任制成为一项国家的基本经济制度，并赋予“长期不变”以制度保障。1998年党的十五届三中全会则明确赋予了农民“长期拥有保障的土地使用权”[ 14 ]。规定“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”[ 2 ]。

如果前面的政策和文件均强调了土地承包权的“长期不变”，那么2008年将“长期不变”变为“长久不变”，是一个转折点。2008年，党的十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”[ 15 ]，土地承包权的“长久不变”在2013年党的十八届三中全会得到了进一步延续，并在此次会议中提出要赋予农民更多财产权利[ 16 ]。2017年十九大报告又承诺在保持土地承包关系稳定并长久不变的基础上第二轮土地承包到期后再延长三十年[ 17 ]。2019年，国务院《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》正式公布，土地承包权长久不变被以文件的形式确定下来，并且该《意见》对土地承包关系长期不变的意义和要求进行了系统性梳理，给那些对“三权分置”持怀疑态度的农民与基层工作人员打了一剂强心剂 [ 18 ]。

总的来说，“长期不变”和“长久不变”都表明了国家对于农民和土地关系问题的明确态度，即承认农民持有土地的承包权是一项稳定且长久的权利。“长久不变”体现出的土地承包权更持久性、更稳定性和附带权益更广泛，是一项切合现实社会需要、历史趋势和人民心声的一项土地制度。

（三）“三权分置”与“长久不变”的制度变迁所体现出的规律性

“三权分置”与“长久不变”的制度变迁生动体现出了我国土地制度变革的渐进性与规律性。渐进性是指通过对实践地不断探索与相关理论研究的深入，我国的相关的土地制度得以不断完善与科学。规律性是指我国土地的制度变迁符合实际情况的变化与社会发展的需要，体现出历史与逻辑的统一性。

我国对土地流转的态度经历了“禁止—包容—认可—鼓励—规范与推动”（三权分置改革）的变化过程，这一变化过程实质上是根据现实情况做出的适当调整，家庭联产承包责任制实行初期，两权分离的土地经营模式符合农村封闭性特点，国家对土地流转持保守态度，这有效维护了农村社会的稳定;进入20世纪90年代后，大批农民转变为农民工，农村社会出现了半工半农、家庭重新分工（青壮年男丁外出务工、妇女与老人留守务农）、土地耕种权出借、土地撂荒等现象，农村土地流转的事实与需要已经不可避免，我国鉴于这一现实情况对土地流转采取包容的态度，而后随着城市工业化和现代化对廉价劳动力和农民家庭增收的需要而对土地适当流转进行政策层面的认可;而现阶段农村现代化建设与农村空心化与生产力之间的矛盾又促使国家不得不对土地流转进行规范与鼓励，以有效推动“三权分置”改革。可见新时代我国农村土地 “三权分置”改革有深厚的实践积累与制度探索，是符合事物发展规律的实践创新与制度创新，也是一场稳定而科学的渐进式改革。

我国关于农民对土地承包权的“长久不变”也经历了一个不断深化的过程。我国不断对将土地承包权的期限从15年延长到30年、并将“长期不变”转变为“长久不变”，对农民土地承包权的合法性认定从一般性法规上升到宪法层面。这一政策变迁过程不断深化了农民对土地承包权的长久权益，并拓展了农民的权益的范围，这又回应了农民的最根本的利益关切。农民对土地承包权的“长久不变”是激发农民生产积极性，稳定农民心态，维护农村社会稳定的持续性动力定力。

我国农村土地制度的变革历程表明，我国农村土地制度的变革是在理論和实践相结合基础上的制度创新，是历史与逻辑的统一的循序渐进式改革，符合我国的国情和发展实际，是中国特色社会主义在改革实践中的生动体现。

二、农村土地“三权分置”改革与土地承包权“长久不变”的现实意义

我国耕地的利用现状、农村生产力发展水平以及乡村振兴战略的社会背景等现实因素的倒逼我国必须对农村土地进行改革，以进一步释放与发展农村生产力，这是我国对农村土地进行“三权分置”改革的现实因素。而土地对于农民生存与发展，及对于社会稳定与和谐的重要意义又要求维护农村土地所有权与承包权的稳定性被有效维护，这是在进行“三权分置”改革时保证土地承包权“长久不变”的现实意义。

（一）新时期农村土地“三权分置”改革的必然性

1.退出、呼吁与忠诚：农民对耕地绩效衰退的回应

退出、呼吁与忠诚原本是郝希曼分析成员对于组织绩效衰退的三种回应态度与行为，其中退出是一种用“脚”投票的方式，表示彻底放弃了对组织的忠诚与信任;呼吁是成员对组织还抱有一定的仍抱信心，并采取积极的方式面对组织绩效衰退的问题。郝希曼的模型也可以用来分析农民对于耕地的态度，农民对土地的态度有三种形式，即退出、呼吁与忠诚[ 19 ]。关于农民对土地的退出分为两种，一种是农民永久性退出，一种是暂时性退出，而暂时性退出仍然代表农民对土地仍具有比较高的忠诚度。永久性退出是指少部分农民通过进城务工、经商或求学等方式在城市定居并争取到城市居民的合法身份，从而放弃其在原本在村里的成员权以及土地的承包权。而他们其中又分为举家迁徙与个人变更户籍户籍变更两种方式，举家迁徙的农民通过将土地承包权进行以转让、变卖、退回村集体等方式进行处理。而个人变更户籍的成员虽然从名义上放弃了其在村集体的成员权，但其土地承包权仍然属于其原始家庭所有，并不算真正意义上的放弃耕地承包权益。暂时性退出是指绝大部分农民工和少部分已经定居城市的“移民”。他们对当前土地的经济绩效衰退怀有强烈的不满，并被因城市就业机会和收入的高经济绩效吸引而暂时放弃对耕地的使用，选择对耕地做闲置、撂荒与出租等处理。张艳纯等学者认为，当前我国正处于城镇化快速推进期与经济转型期，农村劳动力向城市转移，从而农村出现了普遍的人地分离、土地流转等现象，农村土地细碎化问题突出[ 20 ]。高帆也认为，我国过当前农业生产要素单向度外流，农村劳动力的非农化导致土地承包者与土地经营者之间出现了割离，农村经济绩效衰退。在这样的此背景下，只有盘活土地，促进土地流转;，但由于因土地的特殊性，又必须保证土地承包权的长久不变[ 21 ]。韩振华研究发现，2016年底，我国家庭承包耕地流转面积占家庭承包经营耕地总面积的35.1%，达到4.71亿亩，而外出打工或兼业经营的农村劳动力已经高达70%以上，由于农村生产力水平较低，劳动力流失等原因造成土地流转缓慢，耕地撂荒现象非常严重[ 22 ]。

根据赫希曼关于人们对企业、组织和国家绩效衰退的回应有关研究来看，当前土地撂荒严重、土地投入较低等情况是农民对农村低生产力的退出和抗议，而他们却对土地承包权保持着极高的忠诚度[ 19 ]。一方面是农民对农村生产力的抗议，从而采取永久性或暂时性的退出，将土地撂荒与闲置，造成了农村土地资源的极大浪费。另一方面是在原本“两权分离”的模式下，为了保持土地承包权的稳定性以及对“计划生育”政策执行的考量，一些村集体采取“增人不增地”的方式，导致村民对土地承包权的进入与退出不畅，从而导致一些愿意留在农村种地的农民没有无地可种。这对于那些留在农村，对耕地具有极高忠诚度，特别是对农村生产力提高具有设想的呼吁者来说是一种极大的限制，这是一种供需错位的矛盾关系。所以留在农村的农民以及关注农村发展的学者与政策制定者们就开始采取口头倡议与行动促进的方式呼吁对耕地进行“三权分置”改革。

农民对耕地绩效衰退所采取的退出、呼吁与忠诚性三种回应态度与行为倒逼我国农村必须进行对耕地进行“三权分置”改革，以促进土地流转，提高我国耕地的利用率的同时，满足在村农民以及有想法的呼吁者们对土地耕种的需求。

2.“三权分置”改革是农业现代化的必然要求

在家庭联产承包责任制的实行初期以及后期，根据人口变化等实际情况对家庭联产承包责任制的进一步落实中，基于公平的考量原因，许多村集体根据耕地的肥力、地理位置等条件将土地进行了不同程度的划分，这导致我国农村的耕地，特别是山地丘陵地形区的耕地碎片化与分散化问题非常严重，这不利于机械化操作与专业化经营。同时，随着农业科技的发展，现代化农业可以在很大程度上弥补农村劳动力流失的问题，农村人口的流失已经不是制约农村经济发展的首要因素，反而还能够解决留守在农村的年轻妇女的就业创业问题，农村人口的流失已经不是制约农村经济发展的首要因素。农村生产力的发展对于土地灵活流转的要求与“两权分离”土地制度下农民“产权”不明晰的现实不利于土地灵活流转这一矛盾成为了限制当前农村生产力的一大因素。这在一定程度上就限制了农村土地经营主体的多元化，限制了农村经济的活力，更影响了社会资金向农村的延伸与拓展，从而在一定程度上限制了我国农业现代化的发展。

1980年土地改革完成后，农村耕地的所有权属于集体，农民只拥有以家庭为单位的承包权和经营权，这事实上造成了产权主体的虚置[ 20 ]。姚洋研究发现较自由的转让权（如使用权的买卖和土地租赁等）能促进土地的流转[ 23 ]。阿尔钦等产权学派经济学家认为，明确的产权有利于市场交换，产权的强度越大，产权的价值就越大，就越有利于市场交换[ 24 ]。三权分置改革就是将原本模糊的产权（土地所有权）转变为明确的产权（土地经营权），从而促进土地经营权的交易（土地流转）。农业现代化的现实紧迫性就急切地要求我国对耕地进行“三权分置”改革，将农民对于土地的权利加以进一步进行明确，以保证集体对土地持有绝对控制权的前提下，将农民对土地的经营权转变为一种产权，盘活农村土地活力的同时增加农民的收入来源，保证农村在稳定的前提下走向农业现代化。

3.制度与经济增长：科学的土地制度是乡村振兴的制度前提

从交易费用的逻辑来看，科学的土地制度和明晰的产权能够有效促进土地流转。威廉姆森将交易费用分为事前交易费用和事后交易费用两类[ 24 ]。诺斯关于商品和服务的多维属性与信息不对称引起交易费用的分析，有助于我们对事前收集和传递有关商品和劳务的价格等信息费用进行了解，而专业化程度的提高对交易费用影响的分析则有助于我们对事后交易费用的理解[ 24 ]。而保证土地承包制度长久不变的前提下进行“三权分置”改革，不仅能够降低事前交易所产生的调查、谈判等交易费用，还能减少机会主义行为和因信息不对称导致的道德风险，从而减少事后交易成本。

从制度与经济增长的角度来看，科学的土地制度有助于协同推进乡村振兴战略举措。黄祖辉认为，巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度，是进一步健全农村土地产权制度，推动“四化”，即新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的有效举措[ 25 ]。周其仁、杨小凯等经济学家认为农村集体土地制度需要进一步明晰产权，以减少交易费用、增强激励作用，保持土地承包关系稳定并长久不变，是坚持和完善基本经营制度的必然要求[ 26-27 ]。推进“三权分置”与“长久不变”的政策协同，具有重要的政策逻辑意义与现实意义。一般情况下，有关经济增长的模型，将制度视为已知的外因变量，将制度因素排除在外，认为生产要素的投入才是经济发展的决定性因素。诺斯提出，恰恰是政治性因素、技术性因素决定经济发展的潜力[ 24 ]。马克思的生产理论也指出，符合生产力水平和生产发展规律的经济制度改革有利于对生产力起正向的反作用。不平衡、不充分表现最为明显的是农村，当前我国农村比较落后的生产力现状和当前中国较高我国较高的总生产力水平远不相适应，习近平总书记不止一次提到：如果能够加以合适的制度改革，那么农村才能真正解放生产力，为乡村振兴助力[ 17 ]。

（二）农民土地承包权“长久不变”的现实意义

中华文明缘于农耕文明，土地是农耕文明的孕育床。费孝通说：“从土地长出过光荣的历史，必然也要受到土地的束缚。”[ 28 ] 从古至今，土地对于农民生计和社会稳定都起着不可替代的作用。土地作为一种特有自然资源和社会资源，对于个人和家庭来说，土地能够提供生活物资、就业岗位和社会保障;对于整个社会来说，土地扮演着蓄水池和缓冲带的角色，在提供农村社会保障，缓解社会压力，维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用。

1.土地是农民的生活之源，生存之本

“以地为床，以天为被”“面朝黄土、背朝天”“天为父，地为母”等不少描写农民和土地关系的谚语表明，从古至今，土地于农民如衣食父母。虽然三大改造完成后，耕地不再属于农民个人所有，而成为一种共有产权和集体财富，集体的每个成员享有集体土地的成员权，也就是所属集体土地的所有权。我国实行家庭联产承包责任制后，极大地提高了农民的生产积极性和对土地的投入，农民在有限的生产力水平下将土地利用到了极致。这么多年来，农民安居樂业，是因为农民所持的承包权为其提供了基本生活保障。

首先，土地为农民提供了生活物资。“自给自足”的小农业是我国农业最典型的特点，农民的生活物资：粮食、肉、蔬菜等主要生活物资都是小家庭生产，农民种的粮食能够养活自己、老人和小孩，甚至还能够将农副产品拿到市场出售，从而换取自己生产不出来的生活物资。

其次，土地能为农民提供收入来源。一般而言，家庭收入的来源有就业收入、财产性收入以及转移性收入，粮食、蔬菜等农副产品也是农民的实质性收入，但本文并不包括这些这类收入，一部分农民的就业收入并不能成为农民的可支配性收入。和城市相比，我国多数农村还比较贫困，农村家庭拥有的可赢利性资产很少，且不拥有并没有土地所有权，多数农村家庭的财产性收入极少。现阶段针对农村的财政补贴，如救济金、养老金、医疗保险等，金额少且覆盖面小，因此农民的转移性收入总体上说可以忽略不计。经营土地的收益仍然是一些农民家庭的主要收入来源之一，拥有耕地的使用权仍是农民获取稳定经济收益的保障。因为我国当前的农业仍然以家庭为单位的小农业为主，由此，我国农民的传统收入主要来自于富余农产品和依附于土地的农副业以及一些土地租赁的收入。随着社会主义市场经济的发展，特别是20世纪80年代末开始，农民外出打工的机会逐年增多，外出务工的工资性收入在许多农村家庭总收入中的份额逐渐增加，甚至成为一些家庭的主要收入来源，土地的经济收益功能有弱化的趋势。但是，这并不意味着土地的经济收益功能会被完全替代，因为，我国多数农村劳动力的就业方式仍然是农业，多数农民的收入也主要来源于土地，土地的经济收益功能将“长久不变”。土地仍然算得上是农民乃至整个国家的生存和发展的命门之一。因为，我国多数农村劳动力的就业方式仍然是农业，多数农民的收入也主要来源于土地，土地的经济收益功能将“长久不变”。

最后，土地还能为农民提供社会保障。土地的社会保障功能主要体现在就业保障、养老保障和抵御重大风险等方面。在改革开放之前，几乎所有的农民被束缚在土地上，加之当时社会保障的整体水平滞后，土地几乎是农民唯一的保障;改革开放后，“下海”兴起，土地不再是农民唯一的收入来源，甚至不是部分家庭的主要收入来源，特别是近年来农村社会保障制度开始被重视后，土地的社会保障功能有所下降，但仍然是农民最大的后盾和强心剂。

第一，土地为农民提供了就业保障。在我国，土地为农民提供了实实在在的就业保障，特别是为那些身体较差，年龄较大的农民及需要照顾老人和孩子的农村妇女提供了就业岗位。另外，因为家庭是我国是以家庭为土地承包的基本单元单位，土地又具有很强的包容性，就保证了农业的蓄水池功能，失业的农民工回家种地，是一种再就业的方式。

第二，土地是绝大部分人的养老保障。农村绝大部分老人是活到老，干到老，身体比较健康的老人靠自己种地为生，还有一些老人会拼命种地为自己屯足够的养老粮食或攒养老金;而有些身体不好的老人通过将自己的承包地和宅基地转让给儿女来获取养老;第一代农民工（除那些已经在城市里安家落户，并且获得城市居民保险的农民工）已经陆续返乡务农，他们将大部分积蓄投资下一代，虽然存有一部分养老金，但对土地的养老功能仍抱有较大期望。故，虽然农民已经有农村养老保险，但其力度非常有限，农村老人当前现在和未来养老，仍然主要靠土地。

第三是抵御重大社会风险的职能。抵御重大社会风险的功能主要是由就业保障和养老保障所决定的。在面对重大社会风险，例如2008年全球金融危机导致的失业潮，2020年新型冠状病毒导致大批农民工无法复工等重大社会危机时，农村在较低社会保障的情况下，并没有发生社会动荡，这是农村土地和当前土地制度有效抵御重大社会风险的重要表现;同时，本来农村的养老矛盾本身是比较大的，但是目前这一矛盾也被土地的养老功能给稀释了，农村土地在一定程度上缓解了社会压力，维护了社会稳定。

2.“长久不变”为城市经济发展注入持久动力

自家庭联产承包责任制以来，土地在推动生产力的意义上发挥了三次重要作用。第一次是家庭联产责任承包制，农民的积极性得到了极大的提高，农村生产力有了质的飞跃，也为我国工业和城市的发展提供了强大的物质支撑。

第二次是改革开放后，从20世纪80年代末90年代初开始，农村为城市输入了大批廉价劳动力，农民工成为人口红利的主要源泉。农村人口能够大规模地输入城市，主要得益于土地的保障功能和家庭联产责任制对人口流动的松弛。人都有规避风险的意识和本能，农民求稳的心理更普遍和根深蒂固。打一个简单的比方，比如你有两个工作机会，一个是在你家附近，稳定不会失业;另外一个离家远，工资高，但是失业风险大，你就可能会选择离家近，稳定的那个工作。换言之，当你有土地承包权作为保障，同样的两个就业机会，你就极大可能会选择“双高”的工作，因为有土地作为保障，即使失业，仍然有土地作为保底。正是在家庭联产承包责任制制度保障下，大批农民在耕地边际效应排斥，城市经济绩效的吸引下涌入城市，为我国城市化进程和经济腾飞做出了不可磨灭的贡献，农民的生活水平也日新月异，节节攀高。

乡村振兴战略背景下和“长久不变”的制度背景下，“三权分置”改革将成为经济持续迸发的第三次动力。家庭联产承包责任制是所有权和承包权的分离，土地所有权属于集体所有，共有产权导致所有主体的虚置。“三权分置”是所有权、承包权、使用权的三权分置。鉴于农村土地撂荒严重，劳动生产力浪费等情况，进而将三权分置，促进土地的流转，提高土地利用的规模化、专业化和现代化，应和乡村振兴战略，激发乡村振兴的内生机制。但是，三权分置又在一定程度上唤起了农民对土地的所属感和依赖感，导致部分农民对土地流转产生一定的怀疑和抗拒，土地承包权“长久不变”，为农民打了一剂强心剂，土地使用权进行流转，农民还能从承包权获取收益，这就能够打消农民的顾虑，促进土地流转，盘活农村土地，激发农村生产力。

3.“长久不变”的土地承包制度为“三权分置”提供制度保障

前文已经提到，“长久不变”和“三权分置”是一对矛盾共同体，“长久不变”体现的是制度的稳定性，“三权分置”体现的是改革的时代性和灵活性，两者体现出了我国乡村振兴战略和土地制度的科学性。“国家机器”的设计者们不可能预料到未来的所有情况，任何一项制度都不可能面面俱到，所以制度又是不完备的。我们只能根据实际情况做出一些适当的调整，“三权分置”就是在我国的实际情况发生重大变化后，做出的一定适当调整。但是，这种调整是在家庭承包责任制“长久不变”这个大前提下做出的调整，“长久不变”是矛盾的主要方面，“三权分置”是矛盾的次要方面，最终目的是为了有效配置土地资源、激发农村生产力、维护农民的根本利益。“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这是任何土地改革和制度调整的大前提，“三权分置”改革更不能偏离这一个主流方向。

三、“三权分置”改革与土地承包权“长久不变”的共洽性逻辑

（一）农民利益是“三权分置”与“长久不变”的逻輯起点与价值归属

释放和激发农村经济活力是新时代农民的首要利益。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》指出，坚持以人民为中心是我国经济发展必须遵循的原则，必须坚持人民的主体地位，坚持共同富裕的方向，始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，维护人民根本利益，激发全体人民积极性、主动性、创造性，促进社会公平，增进民生福祉，不断实现人民对美好生活的向往[ 29 ]。当前，我国已经实现了总体水平的小康社会，同时，国家也加大了对农村的扶持力度，农民的基本生活已经得到了极大的改善。根据马斯洛需求层次理论，一旦人的基本生存需要得到满足后，就要寻求更加美好的生活，在自我发展与价值实现方面具有更高的追求。我们在前文中已经分析过，当前农村人口单向流向城市，以及农村人口空心化等问题是农民对于耕地绩效衰退的抗议性回应。虽然绝大部分农民作为农民工常年生活在城市，他们为城市的建设与发展做出了巨大的贡献与牺牲。但是他们并未享受与城市居民同等的社会保障和福利待遇，也得不到城市居民的认可，从而使他们在城市的地位与处境非常较为尴尬，从而存在极大较大程度上的缺失归属感与价值感缺失。所以故绝大多数农民工只是在经济利益的驱动下暂时性逃离农村，如果在农村具有较为可客观的收入，绝大多数农民就会选择回归农村。所以当前农民对于农村发展最大的关切是农村经济效益问题，激发与释放农村经济发展活力，不仅能够实实在在地增加农民的收入与福利，提高农民的获得感与价值感，从而激发农民的生产活力与建设乡村的热情;还能够从整体上提升农村生产力，在一定程度上缩小城乡发展的差距，实现乡村振兴。这就能够在一定程度上缩小城乡发展的差距，提高农民的获得感与价值感，从而激发农民的生产活力与建设乡村的热情。

激发和释放农村生产活力，就需要释放耕地的生产活力，解决好“有田没人种”与“有人没田种”的矛盾，并解决当前土地细碎化不便于集约化与机械化操作的问题。这就要求解决好农民和土地的关系问题，这就要求围绕正确处理农民和土地关系这一主线，科学界定“三权”内涵、权利边界及相互关系，逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度，优化土地资源配置，培育新型经营主体，促进适度规模经营发展，进一步巩固和完善农村基本经营制度，为发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村提供坚实保障[ 30 ]。

基本生活保障是农民的底线利益。农民与土地的关系问题始终是我国三农的核心问题，土地是农民的第一生产资料，撇开其他因素，土地的承包权对于农民来说就是基本生活保障，是一种实质性的生存权，也为农民 并在一定程度上充当了发展权的保障。

综上所述，对于新时代农民群体来说，“三权分置”关乎农村经济活力的释放与经济发展，关乎农民的首要利益，而保持农民土地承包权的“长久不变”关乎农民的底线利益。而在三权分置改革背景下，保持农民对土地承包权的“长久不变”的逻辑起点与价值归属都是发展和保障农民的基本权益。《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出，必须遵循尊重农民意愿与守住政策底线的原则。要求在进行三权分置改革时要维护好农民的合法权益，不能把耕地减少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了[30]。《保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》也指出：“必须遵循农民的意愿，把选择权交给农民，依靠农民解决好自己最关心最现实的利益问题;尊重农民首创精神，充分发挥其主动性和创造性，凝聚广大农民智慧和力量，破解改革创新中的难题;加强示范引导，允许农民集体在法律政策范围内通过民主协商自主调节利益关系。”[ 31 ]

（二）“三权分置”与“长久不变”共同构成了与农村生产力发展相适应的生产关系

劳动资料、劳动对象与劳动者是生产力的三个要素，农村生产力的三个要素就是以器械为代表的农具，以土地为核心的劳动对象以及农民为主的劳动者。根据马克思生产力与生产关系的矛盾运动规律，生产力决定生产关系，与生产力相适应的生产关系促进生产力的发展，反之会限制生产力的发展。随着科学技术的提高，农业机械化的普及与农民素质的提高，农村生产力已经得到了极大的提高，但在当前农村，农业机械化与专业化程度存在较大区域性差异。因为年龄与受教育程度不同，农民对现代化农业的认知与掌握也呈现出不同程度的差异，农村生产主体的多样化与经营方式的多样化已经开始呈现。所以，当前农村生产力的提高与发展亟需与之相适应的农村土地关系，为解放农村生产力提供生产关系的保障。换句话说，当前农业发展的集约化趋势与农业现代化发展的要求，以及农村经营主体的变化要求将闲置的土地利用起来，并进一步开发农村土地的生产活力，就需使农村土地流转顺畅有序，这就需要进一步厘清土地的产权关系，并将农民土地承包权的长久不变进行进一步确证。

我国土地制度变迁的范式：诱致性制度变迁转为强制性变迁，符合生产力与生产关系的矛盾运动规律。中国农村的改革多是从外围到核心的一种边缘式改革[ 32 ]。土地家庭承包责任制下的土地流转也早在民间兴起，比如广东等地的股份制 [33]。源于边缘的改革实际上是一种诱致性制度变迁，比如当年一些地方在中央没有明确认可家庭联产承包责任制的情况下，就应农民的呼声，悄悄进行土地改革，这是一种诱致性制度变迁。诺斯认为效率是诱致性制度变迁的动力，制度变迁的发展方向是经济系统的社会最优化[ 24 ]。当国家看到一种经济形式的好处以及进行改革的必要性时，这种民间自發性改革就会被国家以“权力”推向全国，诱致性制度变迁就转为了强制性制度变迁。而土地流转也遵循了从诱致性变迁走向强制性变迁的路径。早在1990年，田则林，余义之与杨世友就根据农村土地流转的新形势提出了完善土地承包制、促进土地流转的新途径，即农地代营的三权分离模式[ 34 ]。冯玉华与张文方也在1992年讨论了我国农村土地三权分置与流转的三种模式，即集体—承包户—公司型;集体—承包户—联体型;集体—承包户—使用户型[ 35 ]。这表明，至少从20世纪90年代初开始，我国农村的土地流转现象已经存在;随着农村人口向城市的流动与城镇化进程的推进，我国农村土地流转现象更是普遍。我国根据土地流转的实际情况也出台了部分规范与鼓励性措施，直到2014年国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出了对农村土地经营权进行流转的系列指导性与规范措施，标志着国家对土地流转从鼓励诱致性变迁上升到诱致性变迁和强制性变迁并举，而这也是由农村生产力发展推动的农村生产关系的变革[ 36 ]。

诺斯等学者认为这背后起推动作用的都是经济绩效，诱致性制度变迁是个人和基层组织追求经济绩效的结果，而强制性制度变迁是国家组织追求经济绩效的结果[ 24 ]。经济效益是农民和农村的首要利益;解放生产力，促进乡村振兴是农民的核心利益;土地承包权的归属也是农民最关心的利益问题，所以，在土地承包权长久不变的前提下进行“三权分置”改革是变革农村生产关系最合适的路径，也符合我国以维护农民利益为逻辑起点与价值归属的土地改革原则。

（三）“三权分置”与“长久不变”旨在处理好农村社会“活”与“稳”的关系

“稳”是指农村社会的安全性问题，“活”是指农村社会的发展性问题。在社会主义新时代，安全与发展同等重要。只有保证安全的前提下，才能够进行保持可持续性发展;而也只有促进保持社会的可持续发展，才能够保证社会的长久稳定。这就要求农村社会既要活又要稳，稳与活互为前提，互为依归。而对于农村社会来说，耕地的“三权分置”改革与“长久不变”对于处理好农村社会的稳与活这一矛盾共同体来说，如同鸟之两翼、车之两轮，二者不可偏废。

首先，在保证农民土地承包权长久不变的前提下进行“三权分置”改革没有改变农村土地的公有性质，土地所有权仍然属于集体所有。而且村集体能够通过土地流转的方式进行集体化经营，在一定程度上改变了农村土地家庭联产承包责任制改革后国家对农村土地的控制力有所弱化的问题，从而能够加强国家落实乡村振兴战略的力度。农村土地所有制公有性的稳定对于我国坚持社会主义道路与社会主义制度具有根本性意义，而这对于农村社会乃至全社会的稳定具有根本性意义。

其次，农村土地承包权问题关乎农村社会的稳定性问题。我们在前文中已经提到，土地在我国有着蓄水池的功能，对于缓解重大突发事件及城乡二元化带来的社会风险以等维护税社会稳定等方面发挥着重要功能。在“三权分置”改革的同时坚持农民土地承包权的“长久不变”没有改变农民关于土地的基本权益，反而从法权上进一步明确和加强了农民从土地获得更多利益的可能性，这就能够让农民愿意将闲置的土地进行流转，也让有经营意愿的农民和“集体成员”之外的群体通过土地流转的方式进行土地集约化和专业化经营。这就避免了推进“土地流转”以追求农业现代化对农村社会稳定性造成冲击，也这在一定程度上又关乎到农村生产活力的释放与激发。

最后，“三权分置”改革旨在释放与激发农村生产要素的“活力”。为确保三权分置改革的有序实施，我国明确要求要扎实做好农村土地确权的登记颁证工作，建立健全农村流转规范管理制度，构建新型经营主体政策扶持体系，并完善“三权分置”的法律法规，同时加强对土地政策的宣传与引导工作。这就为农村土地的流转提供了法律依据与政策指导，从而能够促进农村土地的流转工作，以此来培育农村土地新的经营主体与新的经营模式，进而促进农村各种生产要素的充分涌流，以提高农村社会的活力。众所周知，新时期代社会矛盾在农村社会体现得最为充分，而农村的发展问题是我国顺利实现共同富裕的制约性因素，城乡发展的不平衡性问题已经成为社会稳定的潜在性风险。所以激发农村生产的活力，培育农村发展的内生性动力不仅关乎到我国社会的全面发展，还关乎着我国社会发展的安全性和整个社会的整体稳定性。

四、结语

我国是一切以人民为中心的社会主义国家，维护好和发展好人民群众的利益是我们制定政策措施的逻辑出发点与价值归属;同时，生产力与生产关系矛盾运动的客观规律，是我们制定与执行任何一项政策措施必须遵循的前提条件，而集中精力掌握和解决主要矛盾的主要方面的是我们建设社会主义所要遵循的方法论指导。新时期社会主义新时代，我国农村土地“三权分置”与“长久不变”的政策协同是基于新时期代农村社会的发展需要与农民的利益诉求等现实问题，共同构成了与农村生产力发展相适应的生产关系，旨在处理好农村社会活与稳的关系，以最大限度地维护和发展农民的利益为出发点与价值归属。而“长久不变”和“三权分置”政策又是国家在农村建设中不断深化与完善而来，以致达到协同状态。这一进程又体现出我国土地政策的科学性与审慎性，也体现出国家对于农民与土地关系的重视，以及对农民利益维护与发展的多重考量。总之，“三权分置”与“长久不变”的政策协同具有深远的现实意义与高度的逻辑共洽性。但目前不少学者也对“三权分置”和“土地流转”持一定的保留态度，比如他们关注到，农民在城市就业不稳定或失业后，返回农村无法收回土地经营权，从而面临就业、生活困难等问题，甚至可能导致农民失地失权等负面社会问题[ 37 ]。所以，在“长久不变”的大前提下进行“三权分置”等土地改革时，也应该全面而充分考虑到土地承包权合理、有序地自由退出和进入，土地流转的公平性、合法性与科学性，以及怎样健全制度和操作手段保障农民的切身利益，如何保证国家的宏观调控权以规避“土地流转”伴随的潜在风险等问题。

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收稿日期：2021-09-28

作者简介：郑小蓉（1994-），女，湖北恩施人，南京大学马克思主义学院硕士研究生，主要从事马克思主义中国化研究。

The Practical Significance and Consistent Logic of Policy

Coordination between “Separation of The

Three Rights” and the “Permanence ”

ZHENG Xiaorong

（School of Marxism，Nanjing University，Nanjing 210025，China）

Abstract：The policies of the separation of the three rights of rural land and the permanent land contract right for farmers in China are changing gradually， which follows the law of objects development. From the perspective of social history， the policy is of sufficient practical significance to carry out the reform of “separation of the three rights” and to keep the “permanence ” of land contract right for farmers to hire the land. From a logical perspective， the coexistence and coordination of “separation of the three rights” and “permanent”policies aims at dealing with the relationship between "stability" and "vitality" in rural society， which is is essential for rural“development and stability”.，which follows the law of productive forces and production relations， and accords with the logical starting point and value belonging that the rural reforms in our country consistently takes the protection and development of farmers interests as the core.

Key words：eparation of the three rights;permanence; practical significance ; coexistence and coordination