权利救济视角下公民终身学习的法律保障

兰 岚

老龄化、气候危机、疫情冲击等,整个人类社会面临的不确定性风险加大,终身学习在打造韧性社会方面扮演积极的角色。联合国教科文组织发布的《教育2030行动框架》中指出,教育的使命之一是“实现全民终身学习”。①联合国教科文组织:《教育2030行动框架》(联合国教科文组织第38届大会发布),《中国教育报》2015年11月16日。《中国教育现代化2035》提出“构建服务全民的终身学习体系”,“推动我国成为学习大国”。②《中国教育现代化2035》(中共中央、国务院2019年2月23日发布),中国政府网http://www.gov.cn.“十四五”时期我国教育事业的发展目标是“完善终身学习体系,建设学习型社会”,把我国建设成为“教育强国、人才强国”。③《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过),中国政府网http://www.gov.cn.公民终身学习的全面实现是迈向学习型社会的必然要求,我国已开始终身教育的立法尝试与探索,学习权保障是核心要义。“无救济则无权利”,权利与救济的相伴相生是法律意义上“权利”的最基本构成要件。公民的学习权从“赋予”走向“实现”要求能从外部获得相应的支持和保障,体现为公民能够积极践行终身学习,学习权的支配性、选择性得到充分尊重,权利受到侵害时有完善的救济制度,侵害行为受到制裁,受损的权益得以恢复。终身教育具有广泛的受众面,是实现教育公平的重要形式。通过学习权救济制度的完善,促使学习权保障走入司法视界,树立公民的学习权利观念,推进终身教育事业的规范化发展,推动国家终身教育立法进程,提升教育法制的威慑力、可操作性与现代化。

一、公民学习权的时代内涵

(一)学习权是人权的基本内容

公民学习权的提出是终身教育时代的产物,是以“人”的生存和发展需求为出发点。“终身学习作为一项人权”在第五届国际成人教育大会上被提出之后①第五届国际成人教育大会首先提出(UNESCO:第五届国际成人教育大会综合报告,1997年7月)。董建红:《从第五届国际成人教育大会看今后成人教育的发展》,《外国教育资料研究》1998年第3期。,多次出现在国际组织的相关报告中,并逐渐在世界范围内得到广泛认可。2020年8月,联合国终身学习研究所发布《拥抱终身学习文化:对未来教育计划的贡献》。这份报告指出:“承认受教育权利和终身学习权利比以往任何时候都更有必要”,并提出“逐步推行终身学习的普遍权利,引入由公共资助的全民终身学习权利,将学习确立为公民的一项基本权利”。②UIL.,Embracing a Culture of Lifelong Learning:Contribution to the Futures of Education Initiative.UNESCO:Hamburg,2020.“学习权”不同于“受教育权”既是权利又是义务的双重属性。学习权的实现意在突破旧有的教育模式,是在公民“受教育权”充分实现的基础上,以“学习自由”为核心形成的一系列相关权利构成的统一体,保障每个社会成员在正规学校教育之外仍有权利获得需要的学习机会。③兰岚:《论我国终身教育的立法核心——公民学习权保障》,《华东师范大学学报(教育科学版)》2019年第1期。学习权更关注学习者的差异性以及学习者自身的学习需求和生存、发展愿望,是对“人性”的尊重与解放。“学习权”由此上升为人权的基本内容,学习权的提出是人权发展的结果。

从终身教育实践的角度看,“学习权”强调学习者在自主学习、终身学习过程中的“主体地位”,重视学习者的主动性、主体性。学习欲望具有内隐性,公民学习意识的提升难以一蹴而就,更凸显培育方式、方法与路径创设的重要性。从法学理论的角度看,“学习权”强调公民在享有学习这一基本“权利”时的支配地位,即对权利如何行使享有完全的选择权、处分权。公民学习权可具体衍生为“学习条件保障权”和“个体发展权”,赋予公民在终身学习、持续发展中所享有的机会、法律资格与尊严。④John R.Kirby,Christopher Knapper,Patrick Atrick Lamon and Willam J.Egnatoff,“Development of a Scale to Measure Lifelong Learning,”International Journal of Lifelong Education,vol.27,no.5-7,2010,pp.291-302.公民拥有按照自己的意愿依法构建自身知识体系和更新技能的权利与自由,公民学习权的实现是迈向学习型社会的必然要求,学习权保障应成为终身教育专项立法的核心内容。

(二)学习权具有私权属性

“学习权”从权利属性上来看属于一种私权,这与“受教育权”既是权利又是义务的双重属性有很大区别。公民的“受教育权”受到侵害时,可以依靠国家公权力介入的方式维护受损的权利,补偿丧失的利益。但与此同时,当公民未履行“受教育”的义务时,国家可以强行介入和干涉,保证国家教育职能的实现。这一强制性要求对我国义务教育的普及和国民素质的整体提升发挥了基础性作用。“学习权”以公民个人作为权利主体,权利由公民完全享有,他人无权强行干涉。“学习权”的内涵很广泛,其权利的行使需激发公民能动性,由公民个体主动选择学习资源、学习方式,进而满足学习需求或自身发展规划。针对“学习权”而言,这是终身教育时代赋予公民的基本权利,学习的选择性和支配性得到充分尊重。公民学习的多样性、自主性趋势决定了传统教育向教育内容的多样化、形式的多元化方向发展。①Hake,B.,“Lifelong learning in late modernity:The challenges to society,organizations and individuals,”Adult Education Quarterly,vol.49,1999,pp.79-90.该项权利的实现,需要国家改变在传统学校教育管理模式中的强势地位,侧重于为公民终身学习的实现提供机会、创造条件、搭建平台,凸显政府教育服务意识与服务能力提升的重要性。但与此同时,正是由于学习权具有私权性质,权利的侵害方式往往带有一定的隐蔽性,这就对学习权的保护提出了更高的要求。

第七次人口普查数据显示,我国60岁以上的人口占比为18.7%,与2010年相比增加了5.44个百分点,65岁以上人口占比达到13.5%。②《第七次全国人口普查主要数据情况》(2021年5月11日,国务院第七次人口普查小组),国家统计局网站http://www.stats.gov.cn.根据联合国的标准,65岁以上人口超过总人口的7%属于老龄化,达到14%就是深度老龄化。我国处于低生育、少子化和老龄化时期,人口结构失衡日益严重。③穆光宗:《优化生育与人口优化:中国人口问题治理的战略取向》,《中国浦东干部学院学报》2021年第1期。随之而来的是老龄化压力的日趋严重,劳动者在岗在业时间将持续延长。如果还未认知实现全民终身学习的必要性和迫切性,我们将在人类社会的不确定性风险和老龄化带来的急剧冲击中陷入被动,社会文明进程将严重受阻。

二、公民终身学习的实现与权利救济制度的逻辑关系

公民终身学习是公民生存权、发展权的基本内容,这一论断得到人类社会的基本共识。只有可持续发展、科学发展才有机会赢得未来,全民学习、终身学习成为时代主题,公民“学习权”的实现是关键环节。权利需要被赋予,更需要被实施,否则形同虚设。

(一)学习权需要从“赋予”走向“实现”

终身教育期待能够打破学校教育与职业生涯鸿沟,使学习贯穿人的一生成为可能。但对于学习者来说,一旦离开学校教育进入职场之后,是否有机会、有勇气提出自己需要学习的时间、空间?即使提出,用工者是否会支持这一权利的实现?

当下,“995”“996”的企业文化④指工作时间从早晨9点到晚上9点,一周工作5天或6天,代表互联网企业盛行的加班文化。人民日报评论《崇尚奋斗,不等于强制996》,《人民日报》2019年4月14日。、“快递员被困在系统里的囚徒困境”⑤指通过精准的计算,不断缩短外卖送达时间,骑手们无法靠个人力量对抗系统分配的时间,只能用超速、逆行、闯红灯去挽回超时。新兴群体涌入被资本裹挟的“无限游戏”,面临新时代的“囚徒困境”。赖祐萱《外卖骑手,困在系统里》,“人物”公众号2020年9月8日。等一系列社会现象,折射出企业的劳动力发展观。公民结束学校教育之后进入职场,原有受教育者的身份转变为劳动者。用人单位与劳动者签订劳动合同,用人单位按劳动要求使用劳动力,劳动者获得相应的劳动报酬。对于用人单位,立足于企业发展的角度,期望劳动者在劳动力的黄金期能够尽可能提供更多的劳务,最大限度地创造财富,使用价值能够发挥到极致。劳动者的全额甚至超额付出成为一种职业期待,劳动者为了业绩、考核等通常会被迫无限制地增加工作强度或者延长劳动时间。但是,随着科技发展的日新月异以及知识更新的加速,既有的知识结构、工作模式很快就会过时,劳动者只有持续学习、不断提升才有机会赢得未来。

曾几何时,女性劳动者在职场上往往会由于怀孕、生育面临被用工者解聘的职场危机。《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)颁布实施后,明确规定“用人单位不得在女职工孕期、产期、哺乳期内解除劳动合同”。⑥参见《中华人民共和国劳动法》(1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过;根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正;根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国劳动法〉等七部法律的决定》第二次修正)第二十九条:劳动者有下列情形之一的,用人单位不得解除劳动合同:(三)女职工在孕期、产期、哺乳期内的。若违反这一规定,劳动者可以依法申请劳动仲裁,用人单位将面临损失高额赔偿金的风险,由此,妇女的基本生育权利才得到保障。即使生育这样的基本人权,当公民个体处于弱势地位时,缺乏权利救济制度的支撑,具体权利的实现依旧举步维艰。

国家提倡全民终身学习、持续发展,若不能给予公民实现终身学习权利基本的救济手段,权利的行使就是“纸上谈兵”。对处于底层的弱势群体,教育是使其摆脱目前困境的最佳手段,无法获得上升的通道可能造成阶层固化。①Peter Jarvis,“Democracy,Lifelong Learning and the Learning Society:Active Citizenship in a Late Modern Age,”International Journal of Lifelong Education,vol.28,no.6,2009,pp.804-806.终身教育能够让公民取得补偿性的学习机会,使公民获得持续发展的可能性,是当下实现教育公平的最好形式。举例来说,在法国,政府专门设立了带薪学习休假制度和提取职工教育经费制度,企业必须遵照执行,保证在职劳动者享有一定的学习时间、空间和经费支持,从而保障劳动者终身职业教育的实现。②兰岚:《我国终身教育立法公民学习权保障路径探析》,《河北师范大学学报(教育科学版)》2019年第4期。基于我国的法制基础和本土环境,公民学习权的实现,国家在创设路径、搭建平台的同时,应给予公民权利救济的可能性。

(二)学习权的实现依赖权利救济制度的完善

随着教育改革的深入,我国教育事业的管理模式逐渐从教育行政走向“依法治教”,教育法制领域逐渐显现出立法繁荣的景象。纵观我国现有的教育法律体系,教育法律规范呈现出相对稳定性、原则性和概括性的特征,且具有高度适应社会发展的特性,体现为一定时间内变动较小,能够较长时间适用。③劳凯声:《教育法与教育法学》,《中国法学教育研究》2001年第3期。但这恰恰反映出我国教育法制的滞后性缺陷,教育领域的新问题、新情况不能及时在法制层面得到回应,法律文本的操作性较差,争议难以进入司法实践领域。

教育法律规范内容的设计方面,存在着“重管理者权力赋予、轻受教育者权利救济”的法律工具主义理念。④余雅风:《教育立法必须以教育的公共性为价值基础》,《北京师范大学学报(社会科学版)》2005年第1期。举例来说,规定政府及行政部门管理职权的内容相对较多,但涉及其具体职责和义务的内容相对较少;宣示公民作为“受教育者”权利和义务的条款多,但具体涉及其权利保障和权利救济方式的内容少。受传统教育行政思维的影响,教育领域的行政手段盛于法治手段。教育法制通常被冠以“软法”之称,关于提升教育法制权威性、可操作性的呼声也越来越高。⑤褚宏启:《教育法的价值目标及其实现路径——现代教育梦的法律实现》,《教育发展研究》2013年第19期。教育法制缺乏合理的公权力约束程序和公民权利救济制度,宣示性重于可操作性,离教育法制的科学性与现代化尚有一定的距离。

“无救济则无权利。”权利与救济的相伴相生是法律意义上“权利”的最基本构成要件。赋予的权利不能给予法律救济,任何关于权利的宣言都是“空头支票”。如果教育立法缺乏公平、科学、合理的权力约束程序和公民权利救济制度,公民的学习权利及教育公平将受到冲击。终身教育立法的价值目标,应以保护公民终身学习权为出发点,致力于构建一个能够最大程度保障每个公民学习权利的法律保障体系。通过权利救济制度的完善引领价值观的转变,在全社会树立尊重公民终身学习、持续发展的价值理念。公民不论年龄、性别、种族、民族、身份等,都有权利获得终身学习、终身发展的机会。

三、公民终身学习权利救济的实现方式

终身学习主体的广泛性、内容的多样性,决定了学习权纠纷的纷繁复杂。权利遭受侵害通常分为两种情形:一是来自平等主体的自然人、法人的侵害;二是来自不平等主体,即公权力机关的侵害。⑥柳经纬:《从权利救济看我国法律体系的缺陷》,《比较法研究》2014年第5期。公权力机关与公民所处的地位悬殊,公权力主体对公民的侵害,与来自私权利主体对公民权利的侵害在性质上有很大区别,造成的危害可能更为严重。对于私权利造成的损害,学习者可通过协商、调解、个案仲裁或者诉讼,援引有关法律的规定,获得相应的补偿或救济。公权力机关侵害公民学习权利的情形,既可能是个案的,如学分核算,学位证书、教育资历的认证等;也可能是非个案的,具有较广的受众面,如挪用办学经费、违规办学、违规收费等。

公民权利救济一般有三种方式:一是私力救济,指由受害者本人或利害关系人直接针对侵权行为进行反击;二是公助救济,由特殊的第三者来解决权利纠纷或冲突,提出处置、补偿办法或对之做出裁决,如针对平等主体之间的仲裁制度,由保持中立的仲裁员主持,是受我国法律认可的一种“类法律”方法;三是公力救济,也就是依靠公权力进行救济,如行政救济、司法救济等。①李俊:《从一元到多元:公民权利救济方式的比较研究》,《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第7期。在法治社会,私力救济手段已被禁止,除非满足特定条件且由法律明确授权,如正当防卫、紧急避险等。公民学习权的救济方式,可以在现有公助救济和公力救济的框架下进行设计,尽量平衡救济的充分性与程序的高效性。首先,当公民作为学习者认为自己合法的学习权利受到侵害时,有可供选择的救济方式;其次,被选择的救济机构能够快速做出反应,专业、高效地处理纠纷;再次,违法行为受到相应的制裁,受损的权利得以恢复;最后,社会正义得到维护,终身学习观念深入人心。可以将目前已经较为成熟的投诉制度、仲裁制度、行政救济手段引入学习权保障,最终依靠司法力量进行终局裁判。

图1 公民学习权的救济方式

(一)专业化的学习权维权机构

从我国目前的教育实践来看,公民参与了校外教育,若有争议发生,如果是付费教育,通常会选择向消费者协会投诉。学习者为教育服务或教育产品的取得支付了对价,成为事实上的消费者,应当受到我国《消费者权益保护法》的保护。②参见《中华人民共和国消费者权益保护法》(1993年10月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过;根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议第一次修正;根据2013年10月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议第二次修正)第三条:经营者为消费者提供其生产、销售的商品或者提供服务,应当遵守本法。但是,消费者协会作为消费者维权机构,更多地针对商品或服务质量,不具有“教育监督”的专业力量,即使受理了相关投诉,通常也只能两边调解,且主要从金钱角度补偿失衡的利益关系。对于具有营利性质的教育机构,其教育产品在市场上流通,应接受市场监管部门的监督,但对于标的较小的个案纠纷,很难达到市场监管的立案要求。不论是消费者协会的调解,还是市场监管部门的监督,都是从公民作为消费者支付对价的角度,很难深入到公民作为“学习者”所期待的“教育质量”及“教育服务”层面。实质上,专业性的学习维权投诉机构在我国法制层面并未确立。

公民学习需求的增加吸引了越来越多的社会力量办学。有针对学龄前和学龄儿童的各种早教、特长类培训,有满足在校学生各种需求的课外辅导、晚托,有针对在职群体的外语、软件、考证等的辅导,还有相当规模的针对城镇化进程中失地农民或是进城务工人员的职业培训,名目繁多、不一而足。校外教辅机构引导恶性学业竞争、早教机构虐童、退费难、卷款跑路等等引发广泛关注。我国城镇化仍在进程中,不乏教育机构以承诺技能培训、颁发证书或是包揽就业为由吸引进城务工人员,付费学习后发现教学“水分大”、证书“含金量低”,职业技能达不到现实中的岗位要求,介绍工作名大于实等问题。有市场就要有监管,尤其是针对发展迅速的新兴教育培训市场。近年来,校外培训治理已纳入教育部的工作要点,2021年伊始,教育部就指出“进一步加大校外培训机构治理力度”①《进一步加大对校外培训机构的治理力度》(2021年2月23日,教育部新闻发布会),教育部政府门户网站http://www.moe.gov.cn.,足见国家对教育培训市场乱象治理的决心,但这一举措仍停留在政策治理层面,若要形成市场监管的全覆盖、源头治理与长效治理仍需法治力量。公民终身学习实现路径的探索从未停止,终身教育体系与学习型社会建设需要补齐“短板”,教育质量与服务质量的内在提升才是国家终身教育治理现代化的正确选择。

公民作为学习者同样也是最好的监督者。当公民在参与各类学习的过程中发现违法办学、违规收费、教育质量达不到国家或行业标准等情况,能够以最为简便的“投诉”方式维护自身合法权益,这将在很大程度上调动社会力量进行监督。投诉对普通公民来说是最为便捷的维权方式,满足程序的高效性,应当成为公民学习权保障过程中能够灵活适用的权利救济方式。其中的关键环节在于建立能够接受和处理公民学习维权的投诉机构,且对投诉受理方式进行公告。

终身教育立法是保障公民学习权的有力方式,借助该专项立法建立投诉制度,设立专门的维权机构,既体现对学习者的支持和尊重,也能够对行业的规范化发展起到一定的威慑作用。各地根据实际情况尽量将投诉维权部门设立在基层教育管理部门,及时公布投诉方式和接待地点,以便学习者的问题和困难能够得到及时关注和解决。公民参与各类学习活动时认为合法权益受到侵害或发现违规办学情形,可以向维权部门投诉,维权部门应积极回应、认真处理。投诉属于一种“非诉讼”的纠纷处理方式,对于当事人之间较为简单的纠纷,受理投诉部门可以通过调解的方式处理。同时,投诉也是最便捷和灵敏的“窗口”,若受理中发现有违法情形的,应详细记录公民陈述,并按情节程度移交教育主管部门、市场监管或公安部门调查处理。

(二)劳动者学习权纠纷纳入劳动仲裁

全民终身学习的实现,非常重要的一个环节是保障在职劳动者继续学习、持续发展的权利。《劳动法》第三条在关于“劳动者权利”的条款中明确规定:劳动者有“接受职业技能培训”的权利;该法第八章“职业培训”部分用四条内容确立了用人单位的职业培训制度,并规定用人单位应当“按国家规定提取和使用职业培训经费”,“有计划地对劳动者进行职业培训”。②参见《中华人民共和国劳动法》(2018)第六十八条:用人单位应当建立职业培训制度,按照国家规定提取和使用职业培训经费,根据单位实际,有计划地对劳动者进行职业培训。由上可知,按照我国《劳动法》的规定,用人单位应当为职工的教育培训提取经费,并保证劳动者有接受继续教育培训的机会。

按照现行法律,在职劳动者的在职学习权利已经被法律“赋予”。但是,劳动者的这项权利如何走向“实现”?即权利如何具体落实?如何有效保障?我国现行《劳动法》在法律责任部分没有对这项权利的保障给出明确答案,更多地是从宣示性意义上赋予劳动者享有在职学习的权利。《劳动法》重在保护劳资关系,对劳动者学习权利的保障予以留白也是情理之中,等待国家终身教育专项立法进行明确。但对于劳动争议的解决,劳动仲裁制度目前已较为成熟,劳动者可以较为便捷地将争议提交劳动争议仲裁委员会,这是目前处理劳资矛盾的一种有效方式。因此,主张对劳动仲裁的内容范围进行合理扩张,将劳动者学习权纠纷纳入劳动仲裁范围,是切实可行的办法。

职场压力使得加班文化日益盛行,业绩、指标、考核,劳动者从“995”到“996”,更有甚者全年无休。劳动者诚惶诚恐,不敢生病、不敢休假、不敢生育……生怕成为流水线上随时被替换的“螺丝”。劳动者的敬业精神值得尊敬和鼓励,但企业发展和员工发展应当实现双赢。劳动者只有不断学习才有机会更新知识体系,面对不断变化、发展中的职场竞争才能保持竞争力。如果秉持一种急功近利的短视思维,职场演变为劳动者的血汗工厂,劳动力的使用将成为涸泽而渔。劳动者的知识体系和技能停止更新,劳动者就失去了可持续发展的机会,面对将来可能出现的失业压力将无所适从。劳动力使用价值的过分赚取实质上窃取了劳动者的未来,为社会矛盾的加剧埋下了隐患。劳动者在进入职场后依法行使继续教育、进修、培训等学习权利,用人单位对其权利的实现予以支持,给予劳动者合理的时间、空间,不得以解除劳动合同进行胁迫,不得在劳动合同中使用限制其学习、进修等权利的条款。若用人单位不履行上述义务,无故限制、阻碍劳动者正常学习权利的行使,劳动者可将上述争议提交劳动仲裁委员会裁决。仲裁决定双方应当执行,如果对决定不服,当事人可以向当地法院起诉,寻求司法救济。

(三)行政救济权的取得

为了学习型社会的建设目标和公民终身学习权的实现,尤其在终身教育发展的初级阶段,政府作为主导力量会借助职能机构来推进终身教育工作。这些行政部门及其工作人员代表政府使用教育经费、建立教育设施、开展教育活动,还可能授权或委托某些组织开展包括学分认定、核算、转换或是资格、资历的认定等工作,他们代表政府行使行政职权的行为同样需要社会监督。

就学习权的行政救济而言,具体是指行政机关(也可能是委托、授权的组织)作为行政主体,对行政权力行使过程中侵犯公民学习权所造成的损害给予补救的一项法律制度。行政救济的内容较为广泛,可以是对教育部门、管理部门等行政组织或其委托、授权组织的违法行为、不当的行政行为加以纠正;也可以是对其行政行为所造成的学习者的财产损失给予一定的补偿;等等。从本质上来讲,行政救济在法律上是一项制度,对于当事人来说是一种权利,即“行政救济权”。①章剑生:《论作为权利救济制度的行政复议》,《法学》2021年第5期。因此,对受到违法或不当的行政行为损害的学习者来说,是“行政救济权的取得”;对行政机关来说,是对其行政权的监督。学习权作为一项权利制度在我国确立下来,其行政救济理应纳入我国的行政救济体系。②这里探讨的行政救济,主要是指行政内救济,行政外救济主要是指行政诉讼的方式,在司法救济方式中探讨。在公民学习权保护方面,行政救济及其相关制度是否完善,可以看作是衡量一个国家终身教育发展程度以及社会文明程度的重要标志之一。

具体来说,针对终身学习实施过程中的行政救济权是原权——“公民学习权”的对称,因此也可以称为“第二权”。它是在原权,即学习权受到侵害时才产生的权利,如要求赔礼道歉、损害赔偿、继续履行等等。学习者认为自己合法的学习权益受到行政机关或其工作人员的违法行为、不当的行政行为侵害时,有权依法向有关机关请求救济。在我国,这种请求救济的权利主要是指“行政复议请求权”,其方式就是提出行政复议申请。当学习者认为行政机关的具体行政行为侵犯其与学习权相关的合法权益时,可以依法向法定的行政复议机关(也就是做出该具体行政行为的行政机关的上一级机关)提出复议申请。行政复议机关在接到公民的复议申请之后,依法展开对该争议的具体行政行为的合法性审查,并做出行政复议决定。行政复议作为学习者的一种重要维权方式,优点是程序相对简便,具有一定的高效性;同时是由精通业务的行政人员做出,更加具有专业性和可信度;③甘藏春、柳泽华:《行政复议主导功能辨析》,《行政法学研究》2017年第5期。此外,行政机关内部垂直上下级关系也便于该争议的执行。行政复议的功能可以看作是权利救济、内部监督和解决行政纠纷三个方面的有机结合,这些都是该项制度的优点。

公民学习权保障引入行政救济制度在我国来说起步相对较晚,随着终身教育法治化进程的加快和我国行政救济制度的不断完善,将对公民的学习权给予更充分的保护和更多选择。对于学习者来说,行政复议提供了一种可供选择的方式,但仍不是最后一个维权途径。④行政复议的选择必须是在行政诉讼之前,若当事人已经选择了行政外救济方式,即行政诉讼,便不能再进入到行政内救济,即行政复议。如果学习者对于行政复议决定不服,可以向法院申请终局裁判。

(四)司法救济途径

教育类纠纷走入司法领域在西方发达国家已是司空见惯,这与发达国家教育法制的健全与诉权制度的完善不无关系。⑤Tronc Keith,“The Conduct of Educational Litigation,”Australia Education Leader,vol.36,no.3,2014,p.79.在我国很长一段时间内,教育类纠纷习惯于通过行政力量在内部解决,法院通常会以“不属于受案范围”而不予受理。⑥管华:《教育法治四十年:回顾与展望》,《法学评论》2018年第4期。随着我国教育事业的蓬勃发展与教育法制的逐步健全,越来越多的教育纠纷开始进入司法视界,“依法治教”逐步实现。学习权作为人权基本内容的确立、“学习权保障”成为终身教育事业的核心问题、学习权突破行政救济框架进入司法实践是一种历史必然。这就要求司法部门及时更新观念,做好相应的知识储备,以便应对日趋多样化的学习权诉求。

司法具有终局性。法院作为解决纠纷的国家最高审判机关,由于其独立性和严格的程序性,是维护社会公平与正义的最后一道屏障。除了依照法定程序,任何国家机关、社会团体、组织都不得变更、废止法院判决。①顾培东:《当代中国司法生态及其改善》,《法学研究》2016年第2期。也就是说,当事人必须接受并履行判决决定。如果学习者无法就学习权纠纷通过投诉、申请仲裁或行政救济予以解决,或是对处理结果不满,可以选择向人民法院提起诉讼。学习权纠纷进入司法领域,对于学习权的确立和实现具有里程碑式的意义。

四、学习权保障的法律责任制度

“法应当被实施,否则形同虚设。”法律流于形式的一个重要原因,在于法律规范中缺乏具体、明确地规定违法者所应承担的否定性法律后果的条款。②张文显:《法哲学范畴研究》,中国政法大学出版社2001年版,第101页。教育法律规范多数以正面激励为主③钟华:《论教育法的独立地位》,《当代法学》2002年第7期。,其宣示意义大于可操作性④蒋后强:《〈教育法〉修改中法律责任的立法技术研究》,《山东社会科学》2007年第5期。。法律责任是法律运行的保障,是实现法治不可缺少的环节。公民学习权的实现与保障,在于侵害学习权的违法行为受到相应惩罚,受损的权益得以恢复,凸显法律责任细化的重要性。但法律责任的最终目的不是为了惩戒而是为了引导、为了育人向善,体现教育的终极价值与追求。

(一)学习权保障中法律责任构成的复杂性

公民学习权保障中,法律责任的构成具有一定的复杂性,主要表现在两个方面。其一,责任主体构成的复杂性。具体来说,责任主体有涉及国家公权力的行政部门,有开展教育活动的各级各类学校和其他教育机构,有雇佣劳动者的用人单位,还有具体参与学习活动的学习者等等。也就是说,涉及终身学习活动的单位、组织和个人,都可能成为法律责任的主体。其二,法律责任的承担是一种典型的综合性法律责任。从上文关于学习权的救济途径我们得知,学习权争议的解决可能涉及民事裁决、行政救济以及司法诉讼等方式。追究具体的法律责任时,承担责任的方式会涉及民事责任、行政责任和刑事责任,所以这是典型的综合性法律责任。⑤刘冬梅:《教育法律责任论析》,《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2007年第5期。学习者在参与学习活动时受到不公正对待或侵害,有平等表达愿望和诉求的权利,妨害者应承担否定性后果及对应的法律责任。终身教育立法中法律责任条款的立意是保护终身教育法律所调整的社会关系,解决终身教育发展中的矛盾,维护终身教育秩序,进而促进终身教育的良性发展和学习型社会建设。

(二)学习权保障中法律责任的设定原则

法律责任是法律强制性与权威性的重要体现,对于法律责任的设计应科学、合理,防止权利滥用。学习权保障具有复杂性,法律责任的设定应把握好几个立法原则。一是责任法定原则。法律责任的内容、范围和程度应由法律条文进行具体、明确的规定,任何法律责任的追究和承担必须有现实的法律依据;而且,法律精神不能和上位法,即《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国教育法》相悖,同时要关注整个法律体系的协调与统一。⑥兰岚:《我国终身教育立法技术问题研究》,《现代远距离教育》2018年第4期。二是比例原则。即适度性原则,也就是“过罚相当”。这一原则要求终身教育立法中法律责任的设定、责任的承担应当与损害行为的具体性质、程度相适应。法律责任设定过于宽松、处罚过轻,违法行为就无法得到及时、有效的纠正,失衡的社会关系不能得到有效恢复,法律难以发挥应有的威慑力。若法律责任过于严苛、处罚过重,则会使教育法律的正面引导和激励作用减弱,影响整个社会参与终身学习的积极性。三是科学性原则。衡量法律责任是否科学的重要标准之一在于法律责任是否具有可行性,法律责任条文是否可以转化为终身学习活动中的行为准则。科学设置法律责任,终身教育法律规范在实践中才可能被实施,才能最大限度地保护学习者的利益。

综上所述,终身教育立法设定法律责任时,维护教育公平是出发点,保护教育的公益性是根本,最终以实现公民的终身学习为目标。运用科学的立法技术,提高立法质量,维护社会成员参与终身学习的合法利益。

(三)以主体细化法律责任分类

终身学习过程中涉及的主要责任主体按类型划分,有国家行政机关及工作人员,还有教育机构、用人单位、公民个人等。公民个人的侵权行为,可以援引已有的民事、刑事领域的法律规范进行调整。国家机关及其工作人员、教育机构、用人单位在公民终身学习过程中可能产生的法律责任是需要明确的重点。

图2 公民学习权保障法律责任的主要设计框架

1.国家行政机关及工作人员

我国目前仍处于终身教育发展的初级阶段,终身教育推进过程中,国家行政机关发挥主要的领导与管理责任,其工作人员代表国家机关开展工作。主要的工作内容涉及终身教育经费的划拨,保证经费的合理使用,以及对教育机构的设立、运行进行全过程监管等。

(1)经费保障责任

终身教育的经费投入有相当一部分属于政府财政预算内容,对经费的使用应按照规定合理划拨、调配,禁止截留或者挪作他用。专项经费到位之后,经费的使用监督应及时跟进。如果发现侵占、挪用终身教育经费,或者向相关教育机构非法收取或者摊派费用等行为,应责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分。终身教育经费是推进终身教育事业的前提和基础,尤其在目前我国终身教育体系构建仍有许多短板的现状下,将政府的经费调拨与监管责任纳入法律调控范围,同时配合相应的法律责任,有利于资金的有效使用和监督。国家行政机关工作人员的职务行为代表国家机关,工作人员在行使行政权过程中的违法行为应根据情节严重程度承担相应的行政或刑事责任。

(2)监管责任

服务全民终身学习的现代教育体系尚在构建当中,国家仍是终身教育事业的主要推进主体。从教育资源的整合、教育机构的设立到教育、教学活动的开展,学分的认证、积累、兑换,直到相应资格证书的认定、颁发,国家行政机关在整个过程中发挥重要的监督与管理职能。国家行政机关的过程监管体现在以下三个阶段。一是教育机构的设立阶段。教育机构设立过程中出现重大监管失误或渎职行为,行政机关及其主要负责人员承担相应的监管责任。例如,办学机构不符合国家规定的办学标准、选址要求或建设标准等等。二是教育的实施阶段。教育教学的开展过程中,相关国家行政机关或者工作人员有任何未履行职责,或者有侵害公民学习权合法权益行为的,承担相应的法律责任。例如,教育机构的教学质量达不到相应标准或者存在乱收费现象,侵害公民依法学习的相关权利,校舍安全存在隐患,等等。三是学习成果的认定阶段。学习者完成某个学习阶段,成绩的考核、学分的核算、相应资格证书的认定与颁发等,为保证教育质量都应达到相应的标准,弄虚作假、未尽监管职责等都应根据情节严重程度承担相应的责任。通过终身教育立法将国家行政机关及其工作人员的工作职责纳入法律调控范围,同时对失职行为给予相应处罚,有利于将政府职责落到实处。

2.教育机构

教育机构的合法运行对于终身教育事业的良性发展以及公民学习权的实现都至关重要。各教育机构应当在法律框架内运行,如果有违法经营或损害公民学习权的情况,应承担相应的法律责任。

(1)办学行为

国家鼓励教育机构为公民学习权的实现和我国终身教育事业的繁荣提供教育服务,教育机构应严格遵守国家的办学要求开展各类教育教学活动。教育机构在办学过程中,应当以最大的注意义务保证办学质量和诚实运营。如果出现未达到办学标准或教育质量不达标,发布虚假招生信息,通过不正当手段开展教育、培训谋取非法利益,未经批准擅自设立、变更、撤销学校或者招生,滥发或者伪造学历证书、学位证书及其他证书,不按规定使用教育经费或者挪用办学经费,利用危险房舍设施进行教学及其他活动造成人身伤亡,以及其他侵害学习者合法权益行为等违法行为,将对整个终身学习的生态系统造成极大破坏。应根据情节,要求教育机构及相关负责人承担相应法律责任。

(2)营利行为

教育具有公益性,其公益性源自教育为社会发展带来的贡献,这是教育活动的天然属性。坚持教育的公益性是教育的本质要求,违反这一前提,就是在背叛历史、戕害现在、谋杀未来。①魏建国:《教育公益性、非营利性教育与营利性教育》,《教育经济评论》2016年第7期。随着终身教育时代的来临,教育形式走向更广阔的空间,教育的供给模式也逐渐走向多元化。事实上,教育作为一种产品,无论是由政府还是由政府以外的私人或组织提供给社会,教育都具有公益性。教育的公益性不是由教育投资资本决定的,而是由教育自身的性质和功能所决定的。只是由不同的形式进行投入时,其公共性角色有强有弱,因而对其公益性的显现产生影响。②米尔顿·弗里德曼:《资本主义与自由》,张瑞玉译,商务印书馆1999年版,第87页。以营利与否来判断教育是否具有公益性是一种过时了的计划经济时代的判断标准,以此为标准很难对如今的办学行为做出准确的判断。③劳凯声:《公益性视野下的公办学校定位问题》,《首都师范大学学报(社会科学版)》2016年第6期。

我国《教育法》在2015年修订后,取消不得以营利为目的办学的相关规定,修订为“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”。④参见《中华人民共和国教育法》(1995年3月18日,第八届全国人民代表大会第三次会议通过;2009年8月27日,根据第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议第一次修正;2015年12月27日,根据第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议第二次修正;2021年4月29日,根据第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议第三次修正)第二十六条。即,除了财政性经费、捐赠资产外,社会力量办学可以营利。根据我国《民办教育促进法》的规定:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”⑤参见《中华人民共和国民办教育促进法》(2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过;根据2013年6月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议第一次修正;根据2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议第二次修正;根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第三次修正)第二十九条。终身教育的经费来源具有开放性、多样性,政府投入、社会捐赠、民间筹措,这对扩大教育资源、提升竞争力、提高办学质量均有益处。⑥兰岚:《我国终身教育体系新探——以〈教育法〉修正案为视角》,《现代远距离教育》2016年第3期。但在办学过程中,教育机构的过分逐利行为将严格禁止,公益性仍是首要追求的目标。禁止以各种名义违反规定收取额外费用或者乱收费,向学习者推销或者变相推销商品、服务或者以其他方式变相牟取暴利,或者将教育机构用于其他和教育不相关的活动等,如有以上情形应没收违法所得,情节严重的取消办学资格,构成犯罪的移交司法机关处理。

资本具有逐利性,利益更具吸引力,但失控的逐利性会损害教育公益性的发挥。无论以何种形式办学,相关制度安排应以社会公共利益以及不特定多数人的“非经济利益”为着眼点。①李海洁:《教育的伪命题:公益性与营利性的关系》,《北华大学学报(社会科学版)》2017年第9期。教育实践中产生的新问题是教育改革中的副产品,公益性作为教育发展与制度安排的核心原则,其内涵的与时俱进依赖于法制监管的有效性。

3.用人单位

按照我国《劳动法》第六十八条的规定,用人单位有“提取职工教育经费、开展职工教育培训”的义务。按照这一规定,我国法律对在职劳动者享有学习权利的态度是明确的。首先,用人单位有提取职工教育经费的义务。即,用人单位针对在职劳动者的教育培训应有相应的经费储备,且专款专用。其次,用人单位有对劳动者开展职业教育培训的义务。知识更新加速、技术革新日新月异,开展职业教育培训意在保障劳动者的技能提升和知识更新,保持劳动者在职场上的竞争力。再次,用人单位负有学习支持义务。劳动者有终身学习和发展的权利,劳动者在职期间合理的进修、学历提升等诉求,用人单位应给予一定的时间、空间上的支持,不得以解除劳动合同相威胁。用人单位和劳动者可以充分协商,保证基本工作的开展,并尽量在学习期内不施加过多的加班劳动。用人单位若违反以上义务,剥夺或变相限制劳动者合法的学习权益,劳动者可以将争议提交劳动仲裁委员会,要求用人单位承担相应的支持和保障义务。用人单位若违法不提取职工教育经费、不开展职工教育培训,或有其他损害劳动者合法学习权益的行为,监管部门应给予相应的警告、罚款,情节严重构成犯罪的,移交司法机关处理。

综上所述,通过责任主体的分类式规定,借助终身教育立法充实与细化学习权保障中的法律责任,由此实现国家行政机关及工作人员具体职责的落实与行政权的监督,教育机构依法办学,用人单位支持劳动者的终身学习。同时,援引现有法律框架内的已有规定,形成强有力的法律保护体系,营造良好的全民终身学习生态系统。

结 语

公民的权利救济与法律责任制度在我国教育法制的研究与设计当中相对较为薄弱。终身教育具有广泛的受众面,是实现教育公平的最好形式,终身教育立法对公民终身学习权的保障负有时代使命。权利救济方式与法律责任制度的完善促使学习权保障进入司法视界,促进公民的学习权利从“赋予”走向“实现”,有助于增强整个社会的终身学习观念,优化终身学习生态系统,提升教育法制的权威性、可操作性和现代化。期望通过本文的探讨能够引起立法研究者更多的关注,推动我国终身教育的立法进程,推进学习型社会建设走向深入。