民航安全监管存在的问题及对策研究

文/张迪

为提高我国民航安全监管能力和水平，保障民航系统的安全运行。本文对我国民航安全监管部门存在的问题进行了分析和探讨，并进一步提出了改进建议。结果表明：要从健全安全监管类法律法规、完善安全监管机制、优化安全监管信息化系统三方面来提高安全监管水平。

0.引言

中国民航安全监管起步较晚，最早有关中国航空安全监管机构是在1979年建立的。即中国民用航空总局在其下属的航行局设立的“安全检查处”，主要负责管理整个飞行安全工作。2003年，我国民航建立了“两级政府，三级监管”的安全监管组织体系，下设地区管理局，地区管理局下设安全监督管理办公室，形成这样的管理机制，如图1所示。

图1 “两级政府，三级监管”的安全监管组织体系

目前国内外已有学者对民航安全监管问题进行了研究。国外，欧美等发达国家学者注重科技创新能力，通过开发多种信息化监管系统和航空安全数据监控系统提升民航安全监管能力，但是所开发的系统的有效性实施难以满足要求。在国内，文军针对我国航空运输安全监管的现状，应用博弈论建立了航空运输安全生产监管的博弈模型，并给出了博弈模型的纯策略和混合策略纳什均衡的求解与分析，得出了航空运输安全生产监管的对策和建议。王永刚建立了不完全信息状况下民航安全监管的进化博弈模型，探讨了航空公司安全监管制度的内在机理，对航空公司和政府安监部门之间博弈关系的策略集进行分析，得出了双方在不同成本之下的3种稳定的博弈策略。王文柯采用演化博弈理论构建政府监管部门与航空公司、航空公司与航空公司之间的多方演化博弈模型，分析了其稳定策略及演化路径。麻省理工学院的Forrester教授在20世纪50年代首次提出系统动力学(System Dynamic)方法。该方法适合研究动态的、非线性关系、存在反馈关系的复杂系统。系统动力学(SD)是一种研究复杂系统中信息反馈行为有效的计算机仿真方法，将SD应用于博弈问题（Sice P，Mosekilde E，Moscardini A，2000）如建筑、煤矿领域的监管问题已有部分研究成果。民航安全监管系统的各参与方随着时间的推移根据自身特性不断进行学习、调整自己的策略选择，从而呈现出复杂动态博弈的特性。作为我国经济中的支柱产业，民航业是高科技、高风险、高投入的行业，民航安全监管工作是实现民航业持续安全和科学发展的重要保障[1]。目前我国民航在履行安全监管职能、创新监管手段、提升监管效能等方面亟待加强。所以要对运行监管中存在的问题进行分析，进而提出改进措施，使民航持续安全发展。

1.民航安全监管存在的问题

目前，民航安全监管主要存在法律法规体系不完善、安全监管机制不健全、安全监管方式效率低和安全监管信息化水平不高四个方面的问题。如图2所示。

图2 民航安全监管存在的问题

1.1 法律法规体系不完善。我国现行的民航安全监管类法律法规还存在一些漏洞，尚不完善。一方面，在政企分离的情况下，依旧使用过去的行政化手段。法律法规和部门规章并没有及时进行修订和完善，导致其可适用性不强。另一方面，在民航监管机构实施监管的过程中免不了出现新的问题，则需要新的法律法规来弥补，然而在实际监管中出现的问题并没有及时得到解决。比如旅客遇到的赔偿措施问题，由于法律责任界定不清晰，让旅客不清楚谁负主要责任；一些标准不明确，导致监察员不清楚什么才算是危及安全的隐患等。这些都会影响民航业的发展。

1.2 安全监管机制不健全。我国民航安全监管机制存在安全监管部门职责不明确、监管手段不合理的问题。监管部门职责不够明确，导致工作人员不清楚自己该管什么，从而造成监管不到位或监管过多的问题。如“8·24”空难反映出民航安全监管运行当中存在管理机构监管不到位的问题，监管不到位导致管理效率降低，进而发生事故。另一方面存在监管部门管的过多的问题，凡是涉及到安全的都要管。最终导致企业依赖政府，出现问题总等着政府来解决，也会导致监察员疲劳而对安全监管随意应付。另一方面，据《2020年民航行业发展统计公报显示》自2010年8月25日至2020年底，运输航空连续安全飞行“120+4”个月，累计安全飞行8943万小时。在2020年，民航安全运行平稳可控，运输航空百万架次重大事故率十年滚动值为0，亿客公里死亡人数十年滚动值为0。但发生通用航空事故18起，死亡13人。可见，通用航空发生事故的频次较高，应该针对性的机制对通用航空进行监管。

1.3 安全监管方式效率低。近年来，随着民航行业的迅速发展，对安全管理工作的要求也越来越高。传统的“保姆式”监管方式与企业治理主体责任不突出之间的矛盾日益突出[2]。整个民航的安全监察机构为了不因发生事故而承担责任，一直采用传统的“一对一”的检查方式。不敢提出创新监管方式，监察员一对一的检查方式，效率低。

1.4 安全监管信息化水平不高。安全监管信息不足也是导致事故发生的间接原因。史亚杰和陈艳秋[3]认为我国民航安全信息的分享和交流比较困难，信息“孤岛”现象比较严重，会造成安全信息收集的极大浪费，通过建立统一的信息化平台，才能彻底实现民航安全管理信息化，他们还认为安全数据信息本身并不能提高民航运行系统的安全水平，需要对收集的信息进行有效的分析和利用，才能有效发挥民航安全监管信息化建设的功能和作用。

2.民航安全监管工作的改进建议

结合以上分析，主要从以下几个方面提出改进的对策。如图3所示。

图3 民航安全监管改进对策

2.1 健全安全监管法律法规。法律法规的完善是民航安全监管工作的有序开展的前提。在全球化的今天，应该学习和借鉴发达国家民航监管的先进经验，及时修订和完善现行法律法规。对新出现的问题及时补充相应的法律法规及规章，以此来为民航安全监管提供法律保障。同时，提高监管队伍素质，加强对监察员的培训，不断提高其法律思维，使法律法规落到实处。

2.2 完善安全监管机制。要使安全监管部门明确自己职责，清晰自己要管什么该管什么，把工作做到位。进而充分发挥安全监管的作用。改变监管方式，加大监管力度，丰富监管手段。建设民航强国，需要专业化的高素质人才。安全监管部门要提高监察员的专业素养，使其树立安全监督意识，定期对监察员进行培训，从而提高安全监管工作的效率。

2.3 优化安全监管信息系统。安全信息对民航安全监管也有重要的影响。一些发达国家开发了管理系统和航空运输监察工作系统以及航空安全信息分析和共享系统即通过收集和分析民航安全信息来提高监管水平[4]。我国的安全监管部门也应该借鉴发达国家的经验，从信息化平台建设、安全信息收集和安全信息分析三方面来考虑优化安全监管信息系统。

3.结论：

现阶段，我国民航安全监管还存在很多的问题。因此，需要采取积极措施：安全监管部门需要加大对安全监督的重视力度，发挥安全监督工作的重要作用，同时需要企业积极配合，提升自身安全意识。保障整个民航系统安全高效的运行，不断提高民航安全监管的工作水平，进而加快我国由民航大国向民航强国转变的步伐，促进民航业的快速发展。C