党内政治监督的价值内核与实践向度

朱 华

政治监督作为党的十九大后出现频率较高的政治词汇，引起了学界关注。特别是围绕政治监督的历史发展、理论内涵、职责界定和实践路径等方面学者们做了有益的讨论。但目前并没有形成完整的理论体系或者稳定的认识框架，比如为了概念周延而定义复杂冗长，或者对政治监督主体资格存在不同观点，或者把政治监督内容等同政治建设内容，缺少了对权力要素监督的考量，等等。其实政治监督作为一项政治实践活动，无论中西自古就有，而且对于权力、利益、政党等政治学基本范畴的研究具有一致性，但中西各国政治体制、政治文化不同，政治监督又具有各自的理论基础、生成路径、价值目标和运行环境。如果生搬硬套西方的政治监督理论去解释新时代我国的政治监督活动，会出现水土不服，甚至处处碰壁。实践探索在前，总结提炼在后。对于新时代我国政治监督概念内涵的科学定义还有待论证，这需要理论认识的深化和实践经验的累积。但笔者认为可以从中西方政治监督的比较中把握我国政治监督的本质，再从价值核心与实践向度两个维度入手，抓住我国政治监督体系的核心——党内政治监督，去分析其特点规律，以期日后为更全面准确把握政治监督的科学内涵提供理论支撑。

一、我国政治监督与西方政治监督的差异

（一）理论来源差异

西方政治监督理论发轫于古希腊政治哲学，柏拉图法治思想和权力分工理论深刻影响了其思想继承人亚里士多德，后者将政治权力功能划分为议事、行政和审判，并主张保持各权力要素的平衡。这些最初的政治监督思想转化为古希腊的监督实践，成为西方政治文化的源头。接着西方政治监督经历了中世纪基督教的理论准备，在通过教权对政权的监督过程中，基督教提出的原罪理论成为西方政治文化的重要基石。到了近代资产阶级启蒙时期，西方政治监督形成了较为完整的理论体系，但其理论核心仍是权力制衡，而权力制衡又以分权为基础。自由主义奠基人洛克，以保护个体自由为核心价值最早提出了政治权力的限制和分立，将国家权力划分为立法权、行政权和对外权，三者互相制约、协同行动。接着孟德斯鸠在此基础上系统提出“以权力制约权力”的制度构想，并按照“分权制衡”理论，详细解释了英国立法权、行政权和司法权的划分和配置情况。后来，美国总统杰弗逊在政治实践中对分权制衡进行了细化，比如通过建立两院制从内部限制立法权，在横向三权分立外提倡中央和地方的纵向分权，等等。总之，近代以来，分权制衡理论成为西方世界国家权力配置的基本归依，深刻影响着西方政治监督理念和实践。

当代中国政治监督论理论，是建立在决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制之上的，虽然表面也具有“权力制衡”的特点，但其理论基础则大为不同。一方面，西方“三权分立”是结构性分权，而我们是功能性分权。所谓结构分权是一种所有权的转移，这种分权方式改变了权力所属主体，意味着多元权力中心的存在，权力主体之间的关系是对等的。比如实行三权分立的美国，采取立法、行政和司法对等制衡，但由于多元之上的权威缺失，效率问题愈发成为政治权力运行矛盾焦点。而功能分权是一种出于管理上的需要而进行的技术性的、功能性的权力分散，不会改变权力所属主体。比如我国政治监督也借鉴了权力制衡理论，实行决策权、执行权、监督权间的制约与协调，但其权力的所有权不变，只是为实现功能进行权力的分散配属。另一方面，既然只是权力分散配属，不改变权力主体，那么我国权力的最终归属是谁？这也是中西方政治监督理论区别的本质。我国是基于马克思主义人民理论和人民主权思想构建的，国家权力必然集中于人民，相对于西方分权制衡的多权力中心，中国的权力具有明显一元化特质。人民通过全国人民代表大会制度，以授权的方式配置国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等。在中西方政治体制比较下，西方三权分立国家把多元权力间的横向制衡作为基本的政治监督架构，我们则把人民监督作为最高政治监督原则对各项政治权力开展监督。在人民监督的顶层设计下，决策权、执行权和监督权权力分工协作，相互制约又相互协调，则处于第二层级政治监督，体现出中国特色社会主义政治监督理论对于西方权力制衡理论的包容与超越。

（二）运行模式差异

在政治监督理论差异基础上，各国形成了不同的政治监督运行模式。以美国为例，其政治监督运行主要依赖于三种机制：三权分立、多党竞争和联邦制下的中央与地方制衡。首先，三权分立意在实现权力制衡，通过立法、司法、行政的相对独立，以遏制“利维坦”对个体权利的鲸吞。但这种结构性分权，本身就隐含矛盾和对立，不同权力主体间必然存在利益和理念差异，当差异难以调和又缺少顶层权威时，不同机构之间相互制约、相互扯皮成为常态，各权力主体运用手中“否决”进行抵制，导致国家权力难以有效集中，出现重大决策议而不决，效率低下。其次，无论是在美国或者其他采取多党制的国家，竞争上台执政都是政党实现政治利益的基本条件。各政党为选票互相攻击，大选过后相互拆台。执政党和在野党通过各自的政治资源开展制衡，结果导致党派斗争日益频繁，政党权威扫地、国家民众利益受损。最后，包括美国在内的西方不少国家实行联邦制，这样在理论上能够保障地方政府的自主性，防止联邦中央权力过分膨胀，但也弱化了国家的政治权威，使政治资源出现碎片化，结果中央与地方也难以避免出现互相扯皮、讨价还价，政治监督效益大打折扣。以上西方政治监督出现的种种弊端，都指向了背后的一个原因——政治监督中顶层权威的缺失。如果没有能够完全代表国家和人民整体利益的权威力量引导，政治权力运行就容易出现梗阻或者空转，监督形式再多，也只会本末倒置，失去政治监督的意义。

相比之下，中国特色社会主义政治监督的理论优势在实践运行中得到了集中体现。中国共产党是国家最高政治领导力量，始终代表最广大人民根本利益，在政治监督中处于权力核心位置，具有顶层权威。为方便比较，我们依然从权力分工、政党监督、央地关系展开说明。首先不同于西方的“三权分立”，我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队，中国人民和中华民族的先锋队，作为中国特色社会主义事业的领导核心，代表全体人民对人大授予的各项权力开展政治监督。宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，进一步确认了中国共产党政治监督权力的合法性、权威性和彻底性。其次，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度实现了多党派的民主监督价值。虽然宪法没有赋予政协国家机关权力，但在实际政治生活中作为参政党通过提出建议案、召开民主协商会、列席人民代表大会等方式，对国家宪法、法律及其他法规实施情况，对党和国家重要方针政策贯彻执行情况开展政治监督。人民政协作为新型政党制度克服了西方多党制国家党际间无序竞争带来的缺陷，实现了我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势，使得执政党和参政党的目标价值最终都统一于实现全体人民的根本利益。最后，中国共产党通过民主集中制的根本组织制度确保央地之间有效的政治监督。《党章》明确规定，中国共产党是按照民主集中制组织起来的统一整体。《宪法》也规定，中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。所以民主集中制不仅是中国共产党和国家机构的组织原则，也是各级党委和政府的运行原则。在民主集中制下，中央拥有绝对权威，同时自下而上的运行方式也能够最大限度地反映民意、汇集民智和实现民主监督。地方可以根据实际，因地制宜地制定实施的具体细则，确保政策落地执行。民主集中制正确处理了中央和地方的关系，在保证政令畅通的同时，使得“地方的首创性、主动精神和达到总目标的各种不同的途径、方式和方法，都能充分地顺利地发展”。避免了出现西方国家央地之间的政治能耗，实现了高效且民主的政治监督目标。

（三）文化价值差异

中西方政治监督理念和实践差异根源于深刻的政治文化差异。首先，中西方文化对于人类本性“善”“恶”的认识差异，影响对政治权力监督的态度。我国传统政治文化主要源于儒家文化对政治的阐释。儒家文化的理论假设是“性善论”，认为人生来是善良的，即“人之初，性本善”。从这种理论假设出发，儒家文化认为政治就是一种引导人向善的道德教化活动。所以中国自古就形成了以“为政以德”“为政之道，修身为本”等加强道德约束的自我监督思想。这种思想延续至现代中国政治监督，集中体现在中国共产党的自我革命精神。这种自我革命尤其强调自我监督、自我修复，党的伟大不在于不犯错误，而在于从不讳疾忌医，积极开展批评和自我批评，敢于直面问题，勇于自我革命。对于个体层面，党章把加强道德修养，讲党性、重品行、做表率，做到自重、自省、自警、自励，作为党员领导干部的基本条件，把带头实践社会主义核心价值观和社会主义荣辱观，提倡共产主义道德，弘扬中华民族传统美德作为每名党员必须履行的义务，体现了加强自我约束对于政治监督中的重要意义。相比之下，西方传统政治文化的底蕴则是基督教文化。前文提到，基督教文化的理论假设是“原罪说”，认为人生来有罪，活在世间就是为了赎罪。这直接影响到西方人对政治的认知。人们对统治者普遍持怀疑态度，认为一旦某人取得了政治权力，他必定会无节制地为自己而不是为公众谋利。所以，西方国家设计政治监督的出发点是基于对人性和权力的怀疑与不信任。所以在早期的“三权分立”中难以看到自我约束的理念，却时刻体现着君主、贵族以及平民之间相互的怀疑立场和防范心理。

其次，虽然东西方政治伦理价值都重视“以人为本”，但是对“人”的理解有很大不同。东方价值偏重“众人”，而西方价值则偏重“每个人”。在儒家文化影响下中国政治自古不乏“民水君舟”“民贵君轻”等民本思想的表述。这里的“民”不单是个体的人，更强调以“家族”为社会单元联结而成的“民众”集体，是儒家伦理经过社会化演变，逐渐形成的一种集体主义政治情感和家国情怀。在这种政治情感的引导下，中国人理解的个人利益与集体利益不再是对立关系，而是紧密相连、相互一致的，中国人讲“家和万事兴”“一荣俱荣、一损俱损”都是这个意思。这种集体主义的政治文化，影响到中国政治监督的价值取向更强调作为“民众”的整体利益。相比之下，西方政治监督价值取向更强调维护公民个体的利益。从洛克的“天赋人权”，到卢梭的“社会契约”，再到孟德斯鸠的“三权分立”，这些自由主义经典作家思想背后都蕴含着强烈的个人主义色彩。他们认同个人具有终极价值，个人权利或者利益是目的，国家是保障和服务于个人的工具。借用美国现代学者卡尔·J·弗里德里希的概括，即是：“在整个西方宪政史中始终不变的一个观念是：人类的个体具有最高的价值。”在如何对待个体与集体利益时，西方则容易将二者关系机械看待甚至割裂。英国哲学家功利主义学派先驱边沁在谈及集体利益时讲：“共同体是个虚构的实体，它是由被认为属于这个共同体的成员之个人构成的。那么，共同体的利益还能是什么呢——无非是构成它的每个成员的利益之总和而已。”古典自由主义代表人物诺齐克更直言不讳：“并不存在拥有利益的社会实体……存在的只是个体的人，具有他们自己个别生命的不同的个体的人。”这些政治哲学思想深刻影响着西方国家对于政治监督价值的取向，突出个人至上，强调个人利益高于国家利益和集体利益。

再次，政党是当代政治活动最重要的主体，政党的价值理念是国家政治文化的重要组成，影响着国家政治监督制度和实践。近年来，很多学者将现代西方资本主义国家政党称为竞争型政党，而把中国共产党称为使命型政党，两者在价值理念上存在着巨大差异。作为典型的马克思主义政党，中国共产党以人民至上为价值宗旨，以实现自身民族、国家的解放和发展为自觉使命，以推进人类进步、世界大同、实现共产主义、实现每一个人的自由全面发展为最终使命。在中国，共产党代表着最广大人民根本利益，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。马克思主义政党彻底的“人民性”，是中国共产党一切政治活动的价值原点，也是其政治监督的核心。偏离“人民性”就等于丧失了政治监督的灵魂与内核。相比之下，西方国家政治监督的核心在于维持权力主体间的“竞争”关系。他们认为，没有竞争，就没有民主，个人权利必须由多党制来保证，否则就是没有现代性的现代政治。政党为获得大众选民的选票，彼此之间必须定期展开竞争，驱使着竞争性政党价值理念发生蜕变，变成了追逐选票的团体，进而蜕化为党派利益超越国家利益格局下的以由选举实现职位分配、由资本调和党派利益与公众利益之间矛盾为主要诉求的竞争性功能组织。政治监督的价值理念也由维护“民主”沦落为维护“选票”。

通过以上对比，可以总结我国政治监督的显著特点：中国共产党作为国家最高政治力量，统一领导国家政治监督活动，具有最高权威；在党的领导下，人民代表大会制度对国家决策、执行、监督权力进行配置，实现政治权力间的制约与协调；民主集中制作为党和国家的根本组织原则，既是维护政党权威的基本保障，也是开展政治监督的基本方法；中国共产党领导开展的政治监督是基于中国传统政治文化、集体主义观念和马克思主义使命型政党价值之上，以党的自我革命精神为标志，以党内政治监督为核心内容的一种政治活动。着眼以上特点，我们把党内政治监督作为研究国家政治监督的主要对象，剖析其价值内核与实践向度，可以更好地理解中国特色社会主义制度下政治监督的本质，把握党内政治监督的特点规律和时代要求。

二、党内政治监督的价值内核

中国共产党的权力来自人民，服务人民。中国共产党治国理政的过程就是把人民的意志转换为党和国家的制度政策，落实到改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个环节。党内政治监督也贯穿全程，其价值集中体现在两个方面：一是通过监督维护我们党的权威领导，保障各项制度贯彻执行，即维护党的“权威性”；二是通过监督始终端正我们党“以人民为中心”的价值取向，即纯洁党的“人民性”。党内政治监督以“权威性”和“人民性”两条价值主线发展，既互为条件又相辅相成，成为党内政治监督的价值追求和动力源泉。

（一）维护政党的权威性

1.权威性是马克思主义政党的鲜明特点

政党权威是世界政党政治普遍关注的规律性问题，如果政党没有权威组织就缺乏运转的支撑条件。马克思主义作为革命学说代表，更加强调政党权威。工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，利用自己的政治统治，集中生产工具，增加生产力总量。为了实现这个目的，必须要利用无产阶级政权权威，对所有权和资产阶级生产关系进行强制性干涉，“消灭私有制”，消灭财产的阶级性质，消灭阶级统治。这是无产阶级政权权威与以往所有政权权威最根本的不同。反之无产阶级专政一旦失去权威，就会出现致命问题。巴黎公社在推翻资产阶级统治、实现无产阶级专政后72天即遭到灭亡，正是缺乏集中和权威导致。恩格斯《论权威》一文在驳斥反权威主义者的种种谬论时就尖锐地谈道：“获胜的政党如果不愿意失去自己努力争得的结果，就必须凭借它以武器对反动派造成的恐惧，来维持自己统治。要是巴黎公社面对资产者没有运用武装人民这个权威，它能支持哪怕一天吗？反过来说，难道我们没有理由责备公社把这个权威用得太少了吗？”接着恩格斯总结：“把权威说成是绝对坏的东西，而把自治原则说成是绝对好的东西，这是荒谬的。”马克思和恩格斯很早就认识到权威对于无产阶级革命的重要性，但在实践中真正对政党权威开展监督维护，进行理论总结的则是列宁及其领导的俄共（布）中央委员会。在建党初期，列宁针对党内少数派分子主张实行多头领导的主张明确表示反对：“我们的任务是要让中央委员会把实际的监督权掌握在手里。我们的任务是要维护我们党的坚定性、彻底性和纯洁性。”同时列宁坚决地抵制党内的政治派别。他认为派别就是政党内思想一致的人结成的联盟。如果中央委员会存在派别组织，那党中央领导层思想就无法统一，随之中央委员会的集中统一领导就无从谈起，各级命令的执行也就难以实施。因此，中央委员会必须通过严格的纪律去监督派别活动，去禁止派别斗争。经过实践斗争，列宁对政党权威性有了更加深刻的认识。在1920 年写给共产国际第二次代表大会起草文件中，他指出：“党的中央机关成为拥有广泛的权力、得到党员普遍信任的权威性机构，只有这样，党才能履行自己的职责。”所以无产阶级政党必须要有一个坚强有力的领导核心。以领导核心的权威引领政党组织的权威，是马克思主义党建理论的核心要求。围绕这个核心开展政治监督就成为马克思主义政党的必然选择。

2.维护权威是中国共产党党的建设基本经验

习近平总书记讲：“维护党中央权威和集中统一领导，是我国革命、建设、改革的重要经验，是一个成熟的马克思主义执政党的重大建党原则。”中国共产党人得出如此深刻的经验经历了漫长实践斗争。在大革命时期，中国共产党领导机关犯了以陈独秀为代表的右倾机会主义错误，企图以放弃武装政权、让渡组织权威的消极做法挽回叛变的同盟者，成为导致大革命失败的直接原因。此后长期一段时间，党内缺少稳定成熟的领袖集团，党组织权威难以凝聚，接续出现的三次“左”倾错误几乎断送了党的事业。直到遵义会议，结束了长期“左”倾教条主义错误，确立了毛泽东在红军和中共中央的领导地位。党中央有了真正的核心，政党有了权威的领袖集体，中国革命才转危为安、步入正轨。在长征过程中张国焘企图另立“中央”，严重破坏党的权威和集中统一领导，党中央对此进行了坚决斗争和彻底清算。1938 年4 月18 日，中共中央做出《关于开除张国焘党籍的决定》，并在全党通报以作警示。这既是维护党中央权威的一次重大胜利，也为党开展政治监督积累了重要经验。接着，通过历时三年的延安整风运动，党内的主观主义、宗派主义得到有效肃清，党中央正式确立“四个服从”的党的政治纪律，初步构建了维护党中央权威和集中统一领导制度。在1953年“高饶事件”发生后，着眼于提高党的权威和集中统一领导，毛泽东指出：“有必要在这个时候按照党章成立中央监察委员会，代替过去的纪律检查委员会……加强对各种违法乱纪现象的斗争。”通过“高饶事件”我们党更加意识到政治监督的重要性，成为党和国家监督体制调整的直接原因。但是“文化大革命”的出现，使党和国家的各项事业遭到了严重破坏，各级党组织陷于瘫痪，政治监督严重倒退。1976 年，党的十一届三中全会成功召开，党内外思想活跃，在国家政治生活中，一边要努力摆脱“左”倾思想束缚，一边还要警惕资本主义自由化的渗透破坏。对此，邓小平指出：“离开了中国共产党的领导，谁来组织社会主义的经济、政治、军事和文化？谁来组织中国的四个现代化？”“坚持四项基本原则的核心，是坚持共产党的领导。没有共产党的领导，肯定会天下大乱，四分五裂。”在深刻总结和反思“文化大革命”教训和党内出现的新情况新问题的基础上，党中央做出重新设立党的纪律检查机构的重大决策。1979年1月中纪委召开第一次全体会议，会议首要明确中纪委的基本任务就是维护党规党纪、整顿党风，目的就是要依靠严格的党的纪律，把党内监督的威信立起来，把政党的权威立起来，把四项基本原则毫不动摇地贯彻落实下去。同年7月，中纪委牵头成立“两案审理领导小组”，审查林彪、江青两个反革命集团案件。实践证明，党内监督的首位职责就是政治监督，它是保证党的建设始终沿着正确方向前进，党的事业不断取得胜利的重要经验和制度保障。

3.“两个维护”是党内政治监督的根本任务

中国特色社会主义的最高政治领导力量是中国共产党，这是历史的选择、人民的选择，也是中国特色社会主义制度的本质特征。总结中国共产党百年奋斗的历史经验，首要的就是坚持党的领导。中央有权威，就会政令畅通、一呼百应，全党就能步调一致向前进，党的路线方针政策和决策部署就会迅速得到贯彻落实，中国特色社会主义制度优势才能转化为治理效能，使全体人民更加拥护和支持。如果党中央的权威被削弱，党的组织和党员干部各搞一套、我行我素，党组织就不可能有统一的意志和行动，就会成为一盘散沙，党的路线方针政策和决策部署就会落空，党的长期执政能力就无法形成，党的先进性和纯洁性也无从谈起，就会渐渐失去人民群众对党的信任和支持，从根本上削弱党的执政根基。实践表明，十八大以来管党治党中发现的所有问题，从本质上看都是政治问题，都是“四个意识”不强的问题，都是对党不忠诚不老实的问题。十九届中央纪委四次全会公报明确提出：“新时代强化政治监督的根本任务就是‘两个维护’，要加强对坚持中国特色社会主义制度、落实党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示精神、落实全面从严治党责任情况的监督检查，贯彻落实党的十九届四中全会精神情况的监督检查，严明政治纪律和政治规矩，确保党中央政令畅通，确保权力在正确轨道上运行。”所以党内政治监督的根本价值在于维护政党的权威性，“两个维护”就是我们党权威的原点，做到了“两个维护”就抓住了党内政治监督的“魂”和“纲”。另外，对比中西方政治监督运行模式可以看到，我国政治监督之所以能够避免西方国家经常出现的内耗和低效，根本原因在于政治监督的最高权威统一于代表国家和人民根本利益的中国共产党，党内政治监督居于党和国家政治监督体系的核心位置。所以维护政党的权威性，不仅是党内政治监督的价值内核，也是国家政治监督的理论基础。

（二）纯洁政党的人民性

1.人民性是马克思主义政党的本质特征

始终同人民在一起，为人民利益而奋斗，是马克思主义政党同其他政党的根本区别。马克思恩格斯在《共产党宣言》写道：“过去的一切运动都是少数人的，或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的，为绝大多数人谋利益的独立的运动。”马克思主义经典作家指明了无产阶级政党区别于旧政党的根本所在，也就是马克思主义政党具有自身“党性”和“人民性”的统一。恩格斯进一步阐述了两者的内在逻辑，作为革命的政党“要使无产阶级在决定关头强大到足以取得胜利，无产阶级必须（马克思和我从1847年以来就坚持这种立场）组成一个不同于其他所有政党并与它们对立的特殊政党，一个自觉的阶级政党”。只有自觉做到“党性”与“人民性”统一，才能实现无产阶级革命的胜利，才能实现马克思主义政党的使命要求。马克思还把“党性”与“人民性”的一致性具体到无产阶级政党制定的国家制度。在《黑格尔法哲学批判》中，马克思写道：“在民主制中，国家制度本身只表现为一种规定，即人民的自我规定。”无产阶级专政国家一切制度的本质是由全体人民来决定和规范国家的政治、经济和社会各个领域的利益分配，人民拥有国家的一切权力。把“党性”与“人民性”统一于权力监督实践中的是列宁。在十月革命之前，他就认为无产阶级性质的政权监督权必须为工农群众所掌握，“就实质来说，监督的全部问题归根到底在于谁监督谁，就是说哪一个阶级是监督阶级，哪一个阶级是被监督阶级”。十月革命建立了无产阶级政权，但俄国依然存在官僚主义的滋生土壤，他把官僚主义作为分割“党性”和“人民性”的最大隐患，认为“地方官僚加地方影响=劳动人民与政权之间最有害的障碍”。为此倡导让全体人民对党和国家机关及其工作人员的行为提出批评与建议，促使党政官员依法从政、规范运权、廉洁奉公、勤政为民，推动党政机构廉政建设和反腐败斗争。同时马克思主义经典作家也多次谈到通过多党合作以保持政党的人民代表性问题。这对开展党外政治监督执政党的人民性提供了非常有价值的思想，但囿于篇幅不再赘述。

2.纯洁党的人民性是坚守政治立场保持与人民群众血肉联系的本质要求

党性问题实质就是立场问题。习近平总书记明确指出：“人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志。”坚持党的人民性、始终站稳人民立场、坚持党性与人民性的统一，既是无产阶级政党与生俱来的本质特征，也是中国共产党人在实践探索中逐渐认识成熟并坚守的基本准则。中国共产党从成立之始就宣布代表“劳动阶级”的利益，其宗旨是全心全意为人民服务。脱离了这个宗旨，就脱离了中国共产党的党性原则，就失去了马克思主义政党的先进性。毛泽东讲“为什么人的问题，是一个根本的问题，原则的问题”，这不仅是对每个共产党员提出的党性之问，也说明了政治监督的根本问题。新中国成立后，权力监督面临的最大问题是职权滥用和贪污腐败，这些现象严重分离了党性与人民性。对此，毛泽东强调“充分发动群众，把反对贪污、反对浪费、反对官僚主义的斗争”作为纯洁党的“人民性”的必要举措，否则“就有亡党、亡国、亡身的危险”。1989年邓小平在总结出现政治动乱教训时沉痛指出：“这次出现这样的乱子，其中一个原因，是由于腐败现象的滋生，使一部分群众对党和政府丧失了信心。”要取信于人民，必须从严治党、从严治政，特别是以强有力的政治监督纯洁党性，时刻提防可能割裂党性与人民性统一的任何行为。以江泽民为代表的第三代领导集体从苏联解体和东欧剧变的教训中，更加认识到马克思主义政党“人民性”的重要性，“不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”十七届中央纪委六次会议上，胡锦涛明确提出在党风廉政建设和反腐败斗争中要深入贯彻“以人为本执政为民”理念，强调“全党同志必须坚持全心全意为人民服务，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，使我们的工作获得最广泛、最可靠、最牢固的群众基础和力量源泉，使我们的事业经得起任何风浪、任何风险的考验”。由此可见，我们党始终把“党性”和“人民性”的统一作为“第一重要问题”，把对纯洁党的人民性作为“重大政治任务”开展政治监督，这蕴含着中国共产党深刻的执政理念和崇高的价值追求。

3.坚持“人民至上”是党内政治监督的最高价值

在总结中国共产党百年奋斗的历史经验时，习近平总书记讲：“党的最大政治优势是密切联系群众，党执政后的最大危险是脱离群众。”党内政治监督的重要功能在于最大限度发挥党的政治优势，防范和化解可能出现的政治危险。特别在当前面对复杂形势，身处“两个大局”相互交织的历史节点，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，如果得不到及时有效控制也有可能演变为政治风险。我们党要过好“长期执政”这一关，就必须十分珍惜人民给予我们的权力，用好人民给予的权力，心甘情愿、自觉主动地把“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为衡量一切工作得失的根本标准。这既是判断政治监督工作得失的根本标准，也是“人民至上”理念在政治监督中的继续深化。进入新时代，“人民至上”理念体现在政治监督的全过程。党的十九大提出把脱贫攻坚战作为重大政治任务，随即开展脱贫攻坚专项巡视，着力发现和推动解决脱贫攻坚过程中人民群众反映强烈的突出问题，践行了“人民至上”的政治监督理念。2020 年，面对突如其来的新冠肺炎疫情，做好疫情防控工作直接关系人民生命安全和身体健康，通过强有力的政治监督压实各级责任，不折不扣落实党中央系列防控政策措施，使广大人民群众深切感受到，风雨袭来时，党的坚强领导、党中央的权威是最坚实的靠山。从以上事件可以看到，党内政治监督并不是抽象的，而是具体的现实的，其最终的价值的指向就是人民。坚持“人民至上”理念，通过增强人民群众的获得感幸福感安全感，来厚植党执政的政治基础和群众基础，实现党性和人民性的高度统一，成为党内政治监督的最高价值。

三、党内政治监督的实践向度

实践发展由价值目标引领，价值目标需要通过实践来实现。党内政治监督实践应当沿着政党“权威性”与“人民性”两条价值主线展开。“权力”与“责任”作为政治学研究的基本范畴，也是政治监督实践必须关注的焦点。党内政治监督不仅要监督权力配置运行，维护政党权威，更要紧盯政治责任担当，实现更高水平的人民期盼。

（一）党内政治监督的核心是监督权力运行

一切权力都具有政治属性，政治监督说到底是对政治权力的监督。习近平总书记高度重视权力问题，强调要“健全完善权力运行制约和监督体系，扎紧制度笼子，不给权力脱轨、越轨留空子”。党内政治监督作为党和国家监督体系中的核心，基本职责就是保证权力产生、决策、执行、监督等各环节始终在正确轨道运行，从而确保人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。

1.权力产生

权力产生是权力运行的前提，政治监督首先要监督权力产生的合法性。我国《宪法》明确：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民把权力赋予真正代表自己利益的中国共产党，再通过民主集中制的组织原则，将权力交由各级党组织和党员领导干部具体实施。在政治监督实践中，对权力产生的监督就集中表现在对党员领导干部手中权力的获取过程的监督。所以党员领导干部的培育、选拔、管理、使用，不仅是关乎党的干部人才队伍的建设问题，更是关乎人民权力根本归属的政治问题。党管干部原则是中国共产党在长期革命、建设和改革实践中探索出的重要政治原则，是巩固党的执政地位、履行党的执政使命的重要保证，也是党内政治监督的重点。但一个时期以来，由于管党不力、治党不严问题，一些党员、干部包括高级干部政治信仰出现危机、权力观出现偏差，特别是高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动。这些问题出现在权力运行的源头，本质上是少数利益集团摄取人民权力的违法活动，严重违背党管干部原则。政治监督要通过执行严格的政治纪律，坚决查处“七个有之”，做到“五个必须”，防止党内形成利益集团摄取政治权力、改变党的性质，防止山头主义和宗派主义危害党的团结、破坏党的集中统一。

2.决策权

决策权决定权力运行的目标方向，政治监督要确保决策权牢牢掌握在党和人民手中。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的主张及其对重大问题和重大事项的决策代表着国家和人民的意志，受到宪法和法律的确认。党的宗旨意识，决定了党的决策权行使必须贯彻“以人民为中心”的思想。只有真正符合广大人民群众利益的决策，才能够得到人民群众真心拥护，党的决策部署才能够科学完整地落地执行，党的政治目标才能够顺利实现。如果决策脱离群众实际，缺乏现实基础与可行性，一旦决策实施就容易造成民众积怨，进而引发利益分化，削弱党的执政根基，更甚者形成不同利益集体，造成政治隐患。习近平总书记强调：“要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面，履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险。要坚持以人民为中心，坚持从实际出发，坚持尽力而为、量力而行，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益，促进社会公平正义，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。”对照历史我们不难发现，执政党决策权失范或重大决策失误将对一个政党和国家带来灾难性的后果。苏联解体前期，戈尔巴乔夫在苏共党的建设上推行所谓民主化，赋予各加盟共和国党组织制定自己纲领、独立解决组织干部和财政问题的决策权，结果导致各级党组织离心力空前增长，苏共和国家权力出现真空，埋下严重的政治隐患。所以党内政治监督要把各级党委和主要负责人的决策权作为监督权力运行的起点，扩大民主渠道、落实集体领导，规范决策程序、实现精准问责，以科学民主依法决策确保权力运行方向的正确。

3.执行权

执行权直接决定权力运行的效果，政治监督是确保党的领导制度落实落地，各项政策有力执行的根本保证。执行问题不仅关乎国家和社会各个领域的建设发展，更是关乎党的权威和集中统一领导，关乎党和人民事业发展方向的政治问题。如果各级在行使执行权的过程中缺少政治自觉，就容易出现意愿不强、动力不足的心理，就会在制度执行方面停留在喊口号、表决心等表面形式上，敷衍塞责，消极应付，或者在贯彻落实上打折扣、搞变通。党的十八大之前，对于公款吃喝盛行，党中央、国务院先后多次颁布严禁公款吃喝的相关规定，但“三公”消费居高不下，往往在经过运动式治理后又死灰复燃。党的十八大以后，党中央出台“八项规定”和反“四风”廉政建设制度，从讲政治的高度狠抓党的工作作风和形象建设，强化制度执行刚性约束，使得党风政风焕然一新，党和政府公信力不断提升。通过以上成功经验可以发现，把严格执行，特别是关乎执政权威和党心民心的重要制度规章，作为政治监督主要内容，对于实现党和国家意志，保证党的权威和公信，厚植党的执政根基具有重要的政治意义。

4.监督权

监督权力是权力运行的重要保障，政治监督是监督权行使的高级形态，是对监督权力的再监督。一方面，党内政治监督是对党的政治领导、政治建设、管党治党等重大政治问题的重要底线手段，对其他监督起到统领作用。从监督形式看，它统领纪检监督、监察监督、巡视监督、派驻监督，把“两个维护”作为监督的根本任务；从监督领域看，它统领各个领域、各行各业日常业务监督，抓重点谋大事，从中发现和分析政治问题。另一方面，政治监督还体现在对监督权力的再监督。监督权和其他权力分工一样，也具有扩张性和自利性，同样有腐败的可能。习近平总书记多次谈到再监督的问题，他强调“纪检监察机关要接受最严格的约束和监督，加大严管严治、自我净化力度，针对自身权力运行机制和管理监督体系的薄弱环节，扎紧织密制度笼子，坚决防止‘灯下黑’”。党的十八大以来，我们党开展政治巡视，对各级党组织全面从严治党的“两个责任”进行全面体检，特别是对纪委履行监督责任进行再监督，充分体现了政治监督的统领作用。

（二）党内政治监督的本质是监督政治责任

中国共产党作为马克思主义使命型政党具有崇高的理想追求。如果说监督权力运行是各国政党开展政治监督的普遍规律，那么通过政治监督强化权力行使者的责任担当则是中国共产党党内政治监督的更高追求。把对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福作为根本政治担当，这是在“公正用权、依法用权、廉洁用权”基础上对党员领导干部提出的更高要求，是基于政党“人民性”对全体党员提出的政治要求，是党内政治监督的更高标准。

1.监督政治信仰，做到对党忠诚

习近平总书记讲：“我们共产党人的根本，就是对马克思主义的信仰，对共产主义和社会主义的信念，对党和人民的忠诚。立根固本，就是要坚定这份信仰、坚定这份信念、坚定这份忠诚，只有在立根固本上下足了功夫，才会有强大的免疫力和抵抗力。”中国共产党是以马克思主义为指导的政党，党的最高理想和最终目标是实现共产主义。每名共产党员在加入党组织，面对党旗宣誓时，都做出过承诺：志愿加入中国共产党，对党忠诚，为共产主义奋斗终身，永不叛党。这是每一名共产党员的庄重承诺，也是高于普通群众必须具备的政治道德。监督政治信仰，做到对党忠诚，既是对照党章要求，对每名党员政治初心的叩问，也是考察党员领导干部政治品行高下的重要指标。特别是在遇到风浪考验时，党员能否做到对党忠贞不渝、诚信不移、始终如一，是否能够经得住艰苦考验，防止在安逸中蜕化变质，对党的事业兴衰成败具有重要作用。革命战争年代，党的早期领导人顾顺章、向忠发被捕后，由于政治信仰不坚定投敌叛变，给党造成严重政治危害。党的十八大后，严肃查处周永康、薄熙来、徐才厚、郭伯雄、令计划、苏荣等严重违纪违法案件，同样因为政治上不遵守党的纪律和规矩，思想上不信仰党的基本理论和宗旨，成为背叛党、分裂党、破坏党、损害党的反面典型。所以在新时代条件下，把监督政治信仰，做到政治忠诚，作为政治监督的首位任务，有着深厚的历史逻辑和现实根据。

2.监督政治领导，能够为党分忧

党的十九大报告强调，坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。其中做到“两个维护”是坚持政治领导的核心要义，也是“四个意识”的集中体现，是政治监督的根本任务。习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上指出：“增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’，是具体的不是抽象的，领导干部特别是高级干部必须从知行合一的角度审视自己、要求自己、检查自己。”这是对领导干部自我监督提出的刚性要求，同时也为政治监督的具体化提供了遵循。中国共产党生于忧患，长于忧患，强烈的忧患意识、风险意识，是我们党长期养成的优良政治习惯。党内政治监督要作为防范和化解各种风险考验，特别是抵御政治风险的“防火墙”，就要牢牢把握“两个维护”的监督职责，不断增强全党“四个意识”，以伟大自我革命推进伟大社会革命，在百年未有之大变局中抓住历史机遇，实现中国共产党初心使命。习近平总书记告诫全党：“党的自我革命任重而道远，决不能有停一停、歇一歇的想法。不忘初心、牢记使命要靠全党共同努力来实现，每一个党员、干部特别是领导干部必须常怀忧党之心、为党之责、强党之志，积极主动投身到这次主题教育中来。”忧党之心、为党之责、强党之志光靠教育还不够，需要更加有力的政治监督作保障，督促全体党员把“两个维护”、“四个意识”落实到具体行动上，体现到忧党忧民的具体工作中。

3.监督政治能力，确保为党尽职

对权力行使者能力水平进行考核监督是现代管理的常用手段。其中政治能力是党的领导干部的第一位能力，也是政治监督考察的重点和难点。作为马克思主义政党，讲政治是共产党人最鲜明的特点。有了过硬的政治能力，才能把握正确的政治方向和政治立场，坚守正确的政治原则，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，更好地在岗位履职尽责。有了过硬的政治能力，从政治上才能看清问题本质、抓住问题根本，保持政治定力、驾驭政治局面，勇挑使命担当带头奉献。习近平总书记在中央党校中青年干部培训班开班式上强调：“提高政治能力，首先要把握正确政治方向，坚持中国共产党领导和我国社会主义制度。在这个问题上，决不能有任何迷糊和动摇。”政治监督党员领导干部的政治能力，不是简单的业务能力检查，也不是专业素质考核，而是通过复杂环境的考验，急难险重任务的砥砺，来检验党员领导干部的政治领悟力、政治判断力、政治执行力。我们取得此次新冠肺炎疫情斗争的重大胜利，从根本上讲就是以政治性破解防控难题，同时也对全党和各级组织、党员领导干部政治能力进行了集中考验。党中央决策部署到哪里，政治监督就跟进到哪里，对于重大考验关头政治能力不足、担当勇气不够的党员干部及时发现及时调整，以党的坚强领导和社会主义制度的巨大优势保证了防控工作的有效开展，使人民生命安全得到切实保障。

4.监督政治立场，始终为民造福

人民立场是中国共产党的根本政治立场。带领人民创造幸福生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。政治立场不是空洞的、看不见摸不着的，而是通过各级党组织和党员领导干部，在与广大人民群众的交往言行中，从密切联系人民群众的工作作风中反映出来的。过去一段时间，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风之所以能够在党内蔓延，就是很多党员干部没有认识到作风问题与政治立场的本质联系。以至于曾有官员面对媒体提出“你是准备替党说话，还是准备替百姓说话？”的荒唐言论。党的十八大以来，我们党把“政治立场”问题作为“讲政治”的根本要求，狠抓作风建设，把“四风”问题“作为主要矛盾和矛盾的主要方面来解决”，取得了显著成效。比如2019年1月，中央脱贫攻坚第十一巡视组向安徽省反馈意见指出，“刷白墙”搞面子工程在一些贫困地区蔓延。中央巡视组作为政治监督的利剑，鲜明地指出“刷白墙”问题，充分体现了党中央抓作风问题的政治立场，就是要着重解决人民群众利益上不维护、不作为问题，既注重维护广大人民根本利益和长远利益，又切实解决群众最关心最直接最现实的利益问题，以同人民群众的血肉联系，来厚植党执政的群众基础。

5.监督政治文化，引领社会新风

党内政治文化是在一定的党内政治生活中形成和发展的，对党内政治生活和政治生态发挥着规范、引领和导向作用。有什么样的党内政治文化，就会有什么样的党内政治生活，就会形成什么样的党内政治生态。同时党内政治文化一经形成不仅作用于党内，而且作用于全社会，引领全社会的理想信念、价值取向、行为方式和社会风气。党的十八大以来，通过政治监督发现了一些由于地方政治生态破坏严重，政治生活松弛懈怠出现的反面典型案例。“五假干部”卢恩光通过金钱开道，“平步青云”提拔为省部级领导；南航集团原党组副书记司献民因个人嗜好，纵容集团内部公款打高尔夫球成为风气；天津市委原代理书记、市长黄兴国为了“官运”迷信风水，常年封住政府大院侧门，等等。加强政治监督，就是要推动全党自觉抵御市场经济交换原则带来的不良影响，清除封建传统政治文化流毒，为保持党内政治文化的先进性与纯洁性提供必要手段，以海晏河清政治生态，引领风清气正社会环境。

四、结语：党内政治监督的一个分析框架

作为中国共产党领导下人民民主专政的社会主义国家，其政治体制决定了政治监督体系的架构。虽然人大监督、政协监督、法律监督、舆论监督等作为国家政治监督体系的重要组成，也发挥了不可或缺的作用，但毫无疑问党内政治监督处于整个国家政治监督体系的核心位置。本文通过中西方政治监督的比较，从政治监督复杂的价值功能和监督内容中，抽象出党内政治监督的核心价值与实践向度，以期得到研究党内政治监督较为周延、确定和本质的分析框架，进一步为研究政治监督相关理论问题建立对话的平台。

本文从“党性”和“人民性”、“权力”和“责任”两对范畴出发构建党内政治监督的分析框架。从党内政治监督的价值内核看，主要在于维护政党的权威性和纯洁政党的人民性。同时两者互为条件又相辅相成。只有确保政党的权威，才能维护和实现最广大人民的利益；只有“党性”和“人民性”的高度统一，执政党的基础才更牢固，政党才更具权威。从党内政治监督的实践向度看，主要内容在于监督权力运行和监督政治责任担当。二者监督的维度不同，前者基于政治监督的核心——权力，对权力产生以及决策权、执行权、监督权的失范行为进行纠偏。后者基于中国共产党更高政治目标和各级党组织、党员更高政治要求，在确保正确行使权力的基础上，对党的各级组织成员政治责任担当开展监督。即做到习近平总书记所讲，“既要管住乱用滥用权力的渎职行为”，还要“管住不用弃用权力的失职行为，整治不担当、不作为、慢作为、假作为”。以上两对核心关系彼此联系、有机统一，构成认识党内政治监督的基本框架。政党的权威性体现在严密的组织体系、严格的政治纪律、严谨的规章制度，对行使权力和政治责任的主体造成外部约束；政党的人民性体现在对政治方向、政治立场、政治言论、政治行为的根本价值评判，对行使权力和政治责任的主体形成内部约束。

我国的政治体制决定了政治监督的本质属性和价值目标不可能脱离一切政治活动的核心——中国共产党。党的领导是一切政治活动的起点，在我国研究和讨论政治监督离开党的领导权威是没有意义的。限于篇幅，本文只讨论了党内政治监督，对于党外政治监督，比如人大监督、政协监督等，应更加侧重监督执政党的人民性，通过对执政党人民性的监督，防止执政党制定的方针政策偏离人民意愿，确保执政党始终代表中国最广大人民群众的利益。所以还有待于在此分析框架内对我国其他形式政治监督进行分析和研究，并进一步提出修正改进。