推动四川省应急产业发展的思考

杨小杰 何林楠 余传英 朱家逸

（1.西华大学应急管理学院；2.西华大学国际经济与管理研究院；3.西华大学管理学院 四川成都 610039；4.四川农业大学经济学院 四川成都 611130）

一、引言

推动应急产业发展，能有效提高应急管理能力，降低灾害带来的人员伤亡和财产损失，是民生保障的重要内容。应急产业在当前家庭储备严重不足、政府储备亟待增加的背景下，有高技术、高附加值和市场供给不足的特点，其市场潜力巨大。四川是各类灾害频发、高发地区之一，如2008 年发生汶川地震，2013 年发生芦山地震，这些灾害都造成了重大人员财产损失，并凸显出应急物资保障储备不足问题。所以，四川应将应急产业作为未来产业发展的重要方向之一，提升应急物资保障能力对四川来说刻不容缓。

二、文献综述

国内对应急产业的相关研究集中在应急产业的概念、产业集聚、产业链和产业结构以及科技创新等方面。

（一）应急产业的概念

随着应急物资需求的大幅增加，各地越来越重视应急产业发展。国内学术界从不同的角度对应急产业进行了界定，但对应急产业的概念与边界还没有达成共识。党勇[1]认为应急产业的核心是应急救援产业，应急产业是包括应急政策法规的制定、国内外合作与交流、应急金融服务与运营等七大体系的综合产业系统。王建光[2]将应急产业与安全产业等同起来，认为应急产业是安全生产过程中，以预防和减少事故的发生为核心，为安全生产提供相应产品、服务和技术的产业。国家发改委2015 年发布的《应急产业重点产品和服务指导目录(2015 年)》指出应急物资包括“生产、流通和使用各环节在处置突发事件中可以用到的应急产品”。

借鉴上述研究成果，本文将应急产业界定为研发、生产和提供“防灾、减灾、备灾、救援和恢复”过程所需的专用产品与技术的相关产业，具体包括提供防护用品、生命支持与救助用品、救援设备与技术、应急能源等产品的相关产业。

（二）产业集聚

目前，我国应急产业集聚度不高，仅有三个应急产业集聚发展区（西南、珠三角、长三角应急产业集聚区），成熟的产业集群尚未形成[3]。这三个应急产业集聚发展区均存在融资渠道单一、产业集聚程度不高、产品同质化等问题[4-5]，这些问题制约了其发展。

在应急产业集聚影响因素研究中，王建光[2]运用新古典经济理论和自组织理论构建促进应急产业集聚发展的“内切圆”动力模型，研究产业投资、产业政策、市场需求等外部因素以及产业内相关企业的竞争合作等内部因素对应急产业集聚的影响，研究发现模型中的外部动力因素与内部动力因素存在相互作用，在一定条件下两种动力可以相互转化。邹积亮等[6]发现政府资金扶持和内在的经济利益驱动对应急产业集聚发展有正向作用。从经济效应的角度看，应急产业的集聚发展既有利于提高我国的应急管理能力，降低突发事件带来的损失[7]，又有利于提高区域劳动生产率，促进经济增长[8]。

（三）产业链与产业结构

我国对应急产业链的研究主要集中于应急产业链的特点、风险来源以及产业链整合等方面。张纪海[9]认为应急产业链需要在突发事件发生时依旧保持较强的运行能力，并能实现迅速响应和高效运行，但我国应急产业链还存在较大风险，各方面能力还需提升。应急产业风险从宏观层面看，主要有市场因素、自然因素构成的外部因素和结构、节点问题构成的内部因素带来的风险；从运行层面看，表现为应急产业链上、中、下游供应的不确定性。在产业链整合方面，相关研究认为，影响产业链整合的因素有技术、应急产业政策、产品的生命周期、产业管制、生产要素等[10-11]。

从资本结构看，应急产业具有高风险、高时效性等特点，这些特点导致企业融资渠道较窄，能获取的融资资本较少，国内应急产业主要依赖政府投资[1]，社会投资严重不足。从产业主体看，我国应急产业的主体是政府和大型国企，少数应急产业中小企业虽有一定的灵活性和较高的效率，但由于融资难、产业结构失衡等问题难以发展壮大[12]。

（四）科技创新

崔和平[13]指出我国应急领域的教育体系建设滞后，高校无力承担或没有担当起应急领域科技创新、产品研发等任务，这与发达国家存在较大的差异。应急产业科学技术是一个国家应急能力的直接体现，美国、日本等发达国家非常重视应急产业科学技术的发展[14-15]。我国在应急产业科技创新中存在科技资源较为分散且缺乏整合与统筹安排、未建立起完善的产学研合作机制、研发技术的支撑力度不够等问题[16]，需要从建设应急技术支撑体系、创建产学研合作机制出发，推动应急科学与技术发展，最终保障应急产业发展[7，17]。

通过文献梳理可以看出，我国应急产业发展还存在一些问题，如应急产业集聚水平不高、应急产业链存在较大风险、融资渠道较少等，因此亟待加快推动应急产业发展。本文首先分析四川省应急产业发展现状，然后对四川省应急产业进行SWOT 分析，最后提出相关建议，以达到促进四川省应急产业发展的目的。

三、四川省应急产业发展现状

第一，应急产业规模迅速扩大。四川是灾害高发、频发地区，各级政府高度重视、支持应急产业发展，培育重点企业，开发优质产品。本文根据《四川统计年鉴》《四川科技统计年鉴》2010—2019 年应急产业相关数据得到图1、图2 和图3。因为2016 年之后四川省统计局未继续公布工业各细分行业的产值，所以本文仅统计2010 年到2016 年四川省应急产业产值。从三个图可以看出，四川省应急产业年营业收入逐年增加，应急产业相关产值不断增加，企业越来越重视科研投入和科研人员培养。

图1 2010—2018 年四川省应急产业年营业收入

图2 2010—2016 年四川省应急产业产值

图3 2012—2018 年应急产业企业R&D 经费

从《四川统计年鉴2020》可以看出，2019 年四川省应急产业拥有相关企业500 余家，被国家应急产品目录收录的产品、设备达1000 余种，年营业收入高达8000 亿元，平均用工人数达到57.64 万人。2019 年四川省推出推动应急产业发展的扶持政策，鼓励企业加入口罩、消杀用品等应急产品的开发与生产，应急产业得到迅速壮大。

目前四川省应急产业已经形成以成都为中心，以绵阳、德阳、广元和泸州为基地的“一中心四基地”总体发展格局。其中，成都作为科技创新中心，重点发展具有良好基础的地震灾害检测预警技术应用、通信、教育、生物工程、检测预警与预防防护等产业；绵阳依托中国工程物理研究院、西南科技大学等创新主体建立绵阳国家防灾科技园，重点发展新材料和救灾设备等相关产业，已初步实现产业化、规模化、集聚化发展；德阳市通过建设应急装备制造产业园引导应急产业集聚发展，已形成集应急产品生产、救援处置服务于一体的应急产业链，2020 年实现规上企业总产值654 亿元，税收11.38 亿元，利润达25 亿元①；广元市重点发展小型应急设备相关产业，包括个人和家庭防护用品以及小型救援设备；泸州则利用较好的机械加工产业基础重点发展应急救援与处置相关产业。

第二，两大应急产业集聚区正在建设并快速发展。金堂应急产业园是四川正在建设的应急产业基地，园区拟依托国家区域性应急救援中心（西南中心）打造集应急教育培训、应急物资生产、应急安全技术与服务为一体的应急产业基地，建设国内一流的应急产业发展示范区。淮州新城建设是成都市重点建设项目，该项目将应急产业作为重点发展方向，拟重点发展防护防控产品、应急安全培训与教育等五大产业。2019 年1～11 月，淮州新城应急产业已经实现产值63.6 亿元②。

四、四川省应急产业发展的SWOT 分析

（一）发展优势

第一，发展环境优越。位于成渝双城经济圈的四川省具有独特的资源优势，经济总量排名西部地区首位，区域内矿产资源丰富，产业基础雄厚，创新资源充足，市场需求旺盛，在国家发展布局中具有重要的地位。首先，四川发展应急装备制造行业必需的稀土、钒、钛、铁、铜等矿产资源丰富，同时拥有中国二重、东方电气等重型装备制造企业，应急装备制造行业有坚实的基础。其次，四川拥有电子科技大学、西南交通大学、成都理工大学、应急管理部四川消防研究所等在应急技术相关领域具备雄厚实力的科研院所，可以有力地支撑应急产业发展。第三，四川位于我国一二阶梯的过渡区，各类灾害频发，应急救援装备、家庭防护用品等相关产品的市场需求巨大，可以吸引应急产业在川集聚发展。

第二，四川传统优势产业与应急产业易实现融合发展。电子信息业、装备制造业、先进材料业、能源化工业、粮油食品、生物医药是四川省的传统优势产业，同时也是应急产业发展的重要依托。例如，电子信息业与应急产业融合可以为突发事件预警、信息传递、应急指挥等提供相关产品与服务。四川拥有中国电子科技集团公司第十研究所等一批相关企业，仅成都市在集成电路领域就集聚了150 余家位于产业链上、中、下游的企业，这些企业可以很容易地融入并壮大应急产业。传统装备制造产业与应急产业融合可以为应急管理领域提供应急救援与保障装备。四川省是我国重要的重装研发制造基地，锻造能力居世界前列，四川制造业与应急产业融合有利于推动应急救援机械设备、车辆、飞机等高端应急产品生产。

（二）发展不足

第一，产业链不完整，整体竞争力偏弱。四川应急产业处于起步阶段，产业链尚不完整，存在产业雷同等问题，未形成以应急服务、检测预警、预防防护、处置救援为核心的全产业链条。以应急装备制造为例，尽管四川拥有德阳万航模锻有限责任公司、绵竹晶龙模锻有限责任公司等大型重装加工企业，但是这些企业仅从事部件加工，自然灾害救援所需的重型设备的整机设计制造能力不强，产品附加值低，竞争优势弱。

第二，产业集聚程度低，未形成产业集群。四川应急产业“一中心四基地”布局虽然已基本形成，但各产业园区正在招商阶段，产业链尚未完全建立起来，产业集聚的条件还不成熟，未形成具有竞争力的产业集群。其中，成都市应急产业尚未形成规模，金堂应急产业园区处于招商阶段；德阳市应急产业园区建设刚刚起步，目前仅有10 余家企业入驻园区，相关技术加工能力还未参与应急产业发展，规模效应不足；其他应急产业园区的企业均以传统产业为主，没有形成具有核心竞争力的产业集群。

第三，科技创新能力差，高技术产品的占比较低。四川已建立的多个应急技术创新平台对应急产业的推动作用未得到充分发挥，相关企业的产品仍以传统的消防器材、个人防护用品等低附加值产品为主，高技术产品较少，部分高科技产品的关键技术、关键部件仍需进口，所以急需引进、开发新技术和新产品，升级应急产业，提高核心竞争力。

（三）面临机遇

第一，应急产品与服务的市场需求快速释放。全球气候变化造成各类灾害多发、频发，且经济损失逐年增加。相关报道显示，2020 年我国自然灾害直接经济损失就高达3701.5 亿元③；2021 年前9 个月，美国已经遭受了18 起经济代价超10 亿美元的气候灾害，造成的经济损失高达1048 亿美元，超过了2020 年的1004 亿美元④。这些灾害使得全球应急产品与服务的市场需求大幅增加。随着应急物资储备体系的逐步完善，政府、企业、家庭多层次、方位的应急物资储备需求正在快速释放，应急产品与服务的市场需求不断扩大。相关研究预计2026 年我国相关产业市场需求将达到3.7 万亿元⑤。

第二，政策扶持力度逐年加大。2009 年工信部将应急产业定义为新兴产业，要求加快应急产业发展。2016 年，四川省人民政府办公厅印发《关于加快应急产业发展的实施意见》，要求快速扩大应急产业规模，打造应急产业体系。四川各地市州也纷纷出台扶持政策，将应急产业列入“十四五”发展规划。一系列政策红利为应急产业发展带来重大机遇。

第三，高质量发展战略机遇。转变增长方式、创新发展模式、探索新领域、发展新产业成为高质量发展的必然选择。应急产业属于新兴产业，四川可以将其定为高质量发展的重要方向之一。传统产业与应急产业的融合发展可以促进传统产业转型，是实现高质量发展的重要途径。例如，作为四川支柱产业之一的粮油食品产业可以参与应急保障食品生产，传统装备制造产业企业可以积极生产制造特种救援装备。

第四，成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略。2020 年《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》审议通过，成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略。成渝地区双城经济圈建设可以整合成渝地区双城经济圈的资源，破除经济发展面临的区域壁垒，为四川省应急产业发展提供更为广阔的空间。

（四）面临挑战

第一，应急产品市场尚不成熟。从四川的情况看，公众对应急防护物资的购买意愿仍然严重不足。2020 年7—8 月开展的甘孜藏区地质灾害疏散影响因素调研课题的调查显示，230 户受访者中仅有2 户家中备有应急包。究其原因，一是公众的风险意识淡薄，认为自然灾害不一定会发生；二是责任意识淡薄⑥，在被问及以后是否会准备相关防护用品时，85 户受访者表示不会准备，35 户居民表示防护装备应该由政府提供。较低的购买意愿反映出应急产品市场尚不成熟，市场培育仍需时日。

第二，应急教育体系不完善，专业技术人才匮乏。目前应急领域的人才缺口巨大。一是管理人才不足，应急管理、应急产业管理、应急企业管理均存在专业人才匮乏的问题。相关报道显示，我国应急管理人才缺口高达40 万人，如果考虑应急产业，则缺口达千万人⑦。二是专业技术人才匮乏。应急产业涉及工程制造、信息电子、地震地质、水旱灾害、气象等多学科、多专业，人才培养与引进难度大。同时，四川地区的应急管理教育体系不健全，也影响了相关人才的培养。2019 年9 月，教育部学校规划建设发展中心联合应急管理部宣传教育中心，启动以应急管理学院为载体的应急安全产学研融合创新实验项目，遴选出19 所高校开展应急管理学院建设⑧，四川没有高校入选。研究应急管理的人才培养进程缓慢造成四川省应急产业发展缺乏人才驱动力，形成应急产业发展"有心无力"的局面。

五、促进四川应急产业发展的建议

（一）对接成渝地区双城经济圈建设，完善四川应急产业布局

对接成渝地区双城经济圈战略，进一步完善“一中心四基地”的应急产业布局。一是在成都依托国家区域（西南）救援中心与低空空域管理试点，结合重庆航空工业发展基础，加快金堂应急产业基地建设，推动金堂通航研发制造、运营维护、通航旅游文化+飞行服务保障、通航现代服务+应急救援“3+2”全产业链体系建设。二是发挥成都在应急产业防护用品生产、信息技术与服务提供、大数据应用等方面的优势，结合成渝地区巨大的市场需求，重点培育应急信息技术产业、应急大数据应用产业和应急防护用品产业。三是在德阳依托重型装备制造和通航制造优势，紧抓成德临港经济产业带建设机遇，大力推动应急装备制造产业与空中救援相关产业发展。四是在泸州依托生物医药产业优势，大力发展应急医疗产业。通过整体规划布局，引导应急产业集聚发展，提升竞争力。

（二）加大政策扶持力度，做大做强应急产业

一是结合创新创业项目，建立专项资金，鼓励应急产业发展。将应急产业发展与创新创业相关扶持政策结合起来，利用财政资金的撬动作用，鼓励社会资本向新兴的应急产业流动。二是发挥政府采购的引导作用，鼓励企业生产应急产品。制定完善统一的应急物资政府采购目录，将应急物资采购纳入应急管理体系。同时完善相应的应急物资储备机制，使用量大、储备周期长的应急物资采购采取公开招标的方式，其他应急物资采购可以根据相关企业的规模、品牌、质量等情况采取政府购买服务的方式与相关厂商签订产能储备协议，以降低储备成本。三是创新管理模式，鼓励企业参与应急管理。创新应急物资储备模式，鼓励企业参与应急物资储备；创新应急救援设备使用模式，鼓励社会资本流向营救救援设备产业；创新应急救援社会参与机制，鼓励企业参与灾害救援。四是利用税收优惠、财政补贴等政策，扶持应急产业企业发展。通过税收减免、财政补贴、金融信贷等优惠政策，鼓励、扶持应急产业相关企业做大做强。

（三）加强应急文化建设

一是推动建立一批灾害事故科教宣传和安全体验基地，有序组织群众参加应急知识培训，提升全民的灾害意识，尤其要提升自然灾害高发区域、公共场所公众的灾害意识。二是将应急教育培训纳入传统教育体系、企业职工培训体系，将应急教育落实情况纳入考核体系，加强监督，夯实四川应急教育基础。三是拓展应急知识普及渠道。充分发挥媒体，特别是微博、微信等新媒体的作用，建立多元化普及渠道普及应急知识。通过大力开展应急科普教育提高全民灾害意识，培育应急产品市场需求，特别是个人防护用品的市场需求。

（四）统筹科研资源，开发应急技术

一是加大对应急产业相关领域的科研经费投入。以四川省科技厅作为牵头单位，确定应急科技攻关项目，引导相关科研院所与企业主体加大科研经费投入，加快突破应急产业的关键技术，特别是卡脖子的关键技术，如大数据舆情防控技术、重型救援装备制造技术等。二是加快推进应急产业相关领域科研技术平台建设，在成都、德阳、绵阳等地设立国家级工程研究中心、应急技术创新中心、重点实验室等科技支撑平台。三是加大对应急产业科技创新的资金支持，设立应急产业科技成果转化基金、应急技术创新基金，推动应急产业相关技术创新。

（五）加快专业人才培养，支撑引领应急产业发展

一是加快四川省应急管理学院建设。围绕四川应急管理与应急产业发展需求，加快推进相关专业设立工作，同时发挥“四川应急管理教育联盟”的作用，加快应急管理相关本硕人才培养进度。二是制定出台人才使用政策。将应急管理相关人才纳入《四川省重点领域急需紧缺人才目录》，可以考虑开通应急管理相关专业毕业生行政事业单位选拔特别通道，给予毕业生政策扶持，吸引优秀学子投身应急管理及其相关产业发展。三是提升培训应急产业从业人员的力度。依托四川省应急管理厅培训基地，建设省、市两级的应急培训中心开展培训与演练，加强应急产业从业人员再教育。

注释：

① 数据来源：http://sc.china.com.cn/2021/difang/1327/1107/425586.html。

② 数据来源：https://www.sohu.com/a/393030500_596444。

③ 数据来源：https://new.qq.com/omn/20210108/20210108A0E0VR00.html。

④ 数据来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1713399476939629207&wfr=spider&for=pc。

⑤ 数据来源：东方财富网，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1704695448515082034&wfr=spider&for=pc。

⑥ 数据来源：http://opinion.china.com.cn/opinion_22_138762.html。

⑦ 数据来源：人民论坛，http://politics.rmlt.com.cn/2020/0811/589826.shtml。

⑧ 数据来源：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1660432813137829262&wfr=spider&for=pc。