基于参与程度和重要性的PPP项目利益相关者分析

雷晓莹， 刘珈琪

（1.成都理工大学工程技术学院资源勘查与土木工程系，四川 乐山 614000；2.西南科技大学经济管理学院，四川 绵阳 621010）

PPP模式是政府公共部门与社会私人部门之间合作开发项目的一种融资模式.与传统项目融资模式相比，PPP模式具有资金来源多样化、融资结构多元化、风险分散化等优势.因此，利用PPP模式不仅可以减缓地方政府因基础设施建设造成的财政负担，还可以扩大大型基建项目的资金来源，有效降低项目全寿命周期的风险.然而，由于PPP模式有利益相关主体复杂的特点，易导致在项目实践过程中对利益主体关注及监管不足，进而产生非理性行为的情形（如某些地方政府会利用其“投资者”的角色，扩大自己投入的资本金以获取超额收益）.因此，对PPP项目中利益主体进行针对性的管理有利于控制主体的行为风险，提高项目绩效.

依据主体特征和功能，从参与程度和重要性两个维度对PPP项目中的利益主体进行区分是针对性地实施利益主体管理的前提.利益主体在PPP项目中的参与程度不仅反映了主体对项目的直接重要性，还体现了主体对项目决策选择的直接影响程度.如：政府和社会资本（投资者）共同组建项目公司，是项目最直接的参与者，他们依据股权在董事会中采取的决策直接决定了项目的成败；承建商等专业服务公司通常是项目决策的执行者，其参与程度相对较低，对项目最顶层的投融资决策、技术决策、项目发展趋势等并不具有显著的影响；某些特殊的主体虽然参与程度较低，但是对项目进程和决策具有间接的重要影响，如咨询机构（咨询机构的建议和报告是政府或社会资本决策的重要依据，且通常为项目的最终决策）；社会公众作为项目的直接受益者及边缘参与者，具有建言和监督的功能，对项目发起和政府行政决策具有重要的影响.因此，同时参照主体参与程度与重要性对利益主体进行区分管理，有利于项目管理者综合性地掌控各类参与者对项目决策的重要性，并有目的地对重要性主体实施强监管.同时，利益相关主体的划分还能够进一步界定主体在项目中的权责关系和本质角色，有利于明确主体的权责关系，规范主体的行为.

1 文献综述

在PPP模式的相关研究中，项目的风险管理一直是研究的热点话题，且大多数研究集中在风险识别和风险分担［1-4］.基于PPP项目利益主体复杂和寿命周期较长的特点，部分学者对项目的股权配置［5］、再谈判［6］和特许期决策［7］等客观治理机制进行了分析.随着可持续发展理念在项目管理领域的引导作用越来越大，利用PPP项目提高中国的社会可持续性也变得越来越重要［8］，有些研究关注了PPP项目绩效实现的关键因素和可持续发展目标［9-10］.以上研究虽然从客观的项目治理机制和管理方案探讨了PPP项目中出现的障碍和解决方案，为实现国内PPP项目的健康发展提供指导，但是基于PPP项目利益主体复杂的主体划分和参与程度的研究还较缺乏.

Freeman［11］认为，对利益相关者进行管理是企业经营管理者为综合平衡各利益相关者的利益需求而进行的管理活动，任何一个公司的行为活动均需要不同利益相关者的共同参与.在PPP项目公司中，各参与方主要是以合同契约的形式参与项目活动.利益主体之间复杂的合同关系导致主体的参与程度呈现差异化，有些主体是项目的核心利益主体，有些则是边缘化的主体.不同类型的主体在项目中参与程度的差异性体现了利益相关者在交流关系、工作关系和合同关系中的位置，以及对社会的影响力、职权影响力和经济影响力［12］.参与程度代表了利益相关者直接参与到管理活动中的积极性、承担的工作量、付出的时间、劳动力的多寡、资金成本的高低等，是参与者对管理活动或项目关注程度的直接体现［13］.

聂颖等［14］认为，私有资本的参与程度划分是项目资源配置、项目成功与否的关键问题；王雨辰和胡轶俊［15］认为，政府的选择偏好是民营企业低参与度的主要原因；甘琳等［16］分析了政府和社会私人部门在PPP模式中的参与程度对基础设施项目可持续的影响.这些研究主要提及某一利益主体参与程度对PPP项目的重要性，但缺乏对利益主体进行参与程度和重要性的综合性划分.主体参与程度的划分及定位不仅对项目主体的权责界定具有重要的意义，还为有效制定针对性的风险分配、利益分享、行为管理等治理机制提供了前提条件［15，17］.基于PPP项目的特点，除了参与程度外，主体对项目决策影响的重要性也是项目治理的参考依据.在PPP项目中，社会公众参与到项目的时间、承担的工作任务和付出的成本较低，其实际参与程度较低［17］.但社会公众是PPP项目的直接受益者和社会活动的监督者，故公众的行为活动对项目的进程具有重要影响.因此，本研究将从主体的参与程度和重要性两个维度对PPP项目利益主体进行识别和合理划分，为管理者针对性地制定利益主体管理机制提供依据.

2 主要利益主体识别

研究基于PPP项目的基本合同关系识别PPP项目中的主要利益相关者.根据文献［18］中PPP项目基本合同体系（图1）可知，PPP 项目主要涉及政府、社会资本和金融机构等8 个利益主体.其中，政府作为社会公共事务的管理者，需要承担为公众提供优质公共产品与服务的责任［19］.社会基础设施的发起需要地方政府的规划、采购、管理等职能的合理利用.同时，政府在PPP 项目中承担着项目的建设、竣工、验收等环节的监督任务.因此，政府作为PPP项目的牵头角色，对项目的性质和功能负有初始的责任［14］.

图1 PPP项目基本合同体系Fig.1 Basic contract system of PPP project

PPP模式引入到公共基础设施的主要目的，是充分利用社会资本的力量解决项目融资困难的问题，因此社会资本也是项目投资融资的中坚力量.项目除政府和社会资本提供的资金外，还需要金融机构为PPP模式提供优质的贷款方案.通常金融机构（贷款方）包括商业银行、信贷机构和多边金融组织，社会资本是PPP项目的实际投资主体.但实践中，社会资本并不直接作为项目的实施主体，而是通过项目公司与第三方签订承包合同、运营服务合同以及材料供应合同负责项目的实施.其中，承包商是项目方案的具体实施者.设计承包商按照项目建设地点、项目规模、建设方案、功能要求等对项目方案进行设计和优化，最终达到PPP项目的实施要求；运营商则负责项目的运营和维护；原料供应商负责原料及时、稳定的供应.在实践中，由于PPP项目的纯公共性或准公共性的特点，项目的产品和服务直接服务于社会公众，社会公众作为使用者，在向项目付费并从项目中获得利益的同时，也会自发地履行对项目的监管权力，以维护自身利益.

PPP模式的可持续发展离不开专业的咨询服务.咨询机构为项目的识别、准备、采购、实施、移交等不同工作环节提供针对性的专业服务.不同专业的咨询方在项目生命周期的不同阶段提供专业的、针对性的服务和建议，为在复杂的项目特征环境下做出更优的行为选择提供意见，以降低项目的风险.PPP项目的主要利益主体如表1所示.

表1 PPP项目主要利益主体Tab.1 The Main stakeholders of PPP project

3 问卷及被试

研究采用问卷调查的方法向PPP 模式实践者和专家学者收集数据.研究的被试应具有较好的PPP模式专业基础、研究经验及实践经验.问卷主要分为3个部分：第一部分为被试基本信息调查；第二部分为主体参与程度和评价，即要求被试依据经验对利益主体参与PPP 项目活动的程度进行评分；第三部分为被试依据经验评价各利益主体对PPP 项目的重要性程度.后两部分均采用Licket7级评分法，分值越高表明主体参与程度和对项目的重要性程度越高.

研究通过专业调研网站制作和发放问卷，最终收集319份数据，剔除代表方为“其他”的个案（45个）以及填写与题项之间明显矛盾的个案，最终保留的有效数据为267份.有效样本高于5倍题项（20个），并大于150 份［20-21］.因此267 份样本对本研究是可接受的，能够满足后续数据分析的要求.被试基本信息见表2.

表2 被试基本信息统计Tab.2 Basic information statistics of participants

4 数据分析

4.1 信度与内容效度

信度：对收集的数据用SPSS 22.0 进行统计分析，问卷各部分题项的信度采用内部一致性信度系数Cronbachɑ值来衡量，得出研究指标评价部分的20 个题项总信度为0.78，参与程度和重要性部分的信度分别为0.81 和0.76（表3），均大于可接受的标准0.70［22］.因此，数据具有非常好的信度.

表3 信度检验汇总表Tab.3 The summary table of reliability

内容效度：问卷调查能够较好地体现主体的主观意见，使被试不受外界环境和他人意志干扰，对利益主体参与程度和重要性作出评价.根据被试基本信息统计（表2）可知：本科以上学历的被试占90.3%；对PPP模式比较了解的被试约占80%；有2年以上PPP项目经验的被试超过60%，且大部分有2个以上PPP项目研究或参与经验.剔除主体代表为“其他”以及“没听过”PPP模式的个案，该问卷的对象均有一定的PPP模式知识、专业基础以及实践经验，问卷具有较好的内容效度.

4.2 因子分析与结构效度

结构效度：采用因子分析对数据的结构效度做出检验，分别对参与程度与主体重要性程度进行KMO（Kaiser-Meyer-Olkin）和Bartlett检验，结果表明两者均适合做因子分析（表3）.参与程度共提取3个公共因子（特征值大于1），累积方差贡献率为73.49%，大于接受水平0.60，且各指标对公因子的因子载荷均大于0.5［23］；主体重要性程度共提取了4个公因子，累积方差贡献率为76.32%，因子载荷均大于0.5，数据具有较好的收敛效度.各变量的相关性分析显示，公因子组内变量的相关性均大于组间变量的相关性，研究数据也具有较好的区别效度.用Podsakoff 和Organ［24］提出的Harmon单因子检验方法，对7个公因子的对应数据进行非旋转的因子分析，结果显示提取的因子中最大方差为21.32%，小于40%.因此，没有单一公因子占总方差解释的大部分，即问卷的共同方法偏差不是一个问题.因子分析结果分别见表4和表5.

表4 利益主体参与程度的因子分析成分矩阵Tab.4 Component matrix of factor analysis of stakeholder participation degree

表5 利益主体重要性的因子分析成分矩阵Tab.5 Component matrix of factor analysis of stakeholders importance

根据表4，结合利益主体在项目中的实际参与活动，将PPP项目中10个主要利益相关方按照参与程度划分为3类，即直接参与者、间接参与者和边缘参与者.根据表5因子分析结果，按照主体对PPP项目的重要性程度，将10个主要利益相关方按参与者的职能划分为4类，按照参与者的职能，研究分别命名为核心决策主体、工程执行主体、工程保障主体以及资金保障主体.

4.3 配对样本t检验

表4和表5显示参与程度高的主体在重要性评价中并非一定归为一类.结合表3评价的均值可以看出，存在某些主体的参与程度与重要性程度不一致的情形，即反映了参与程度只能部分代表重要性，两者不能完全相等.因此，研究进一步通过配对样本t检验，探讨主体参与程度与重要性之间的差异性，检验结果见表6.

表6 主体“参与程度—重要性”配对样本t检验Tab.6 Paired sample t-test between the stakeholder’s degree of participation and importance

表6 显示，咨询机构和社会公众在参与程度和重要性方面得分存在显著差异（t值分别为-15.241和-15.719），即PPP项目中参与程度不完全代表对项目绩效或成功的影响，不能忽视项目的边缘参与者对项目绩效的影响.

5 讨论

从利益主体参与PPP项目程度的因子分析可以看出，政府、贷款方、社会资本参与程度最高（表3），属于项目的直接参与者.其中，政府和社会资本方均以资本金出资的方式参与项目的投资融资活动，并共同组建项目公司，成立董事会.贷款方则除了以为项目提供融资贷款和融资方案的方式参与项目，还可作为项目的直接投资者，以注入资本金的方式投资项目.因此，政府、社会资本以及贷款方均是项目融资资金的直接来源，是保证项目经济可行的直接参与主体.在项目全寿命周期中，政府、社会资本和贷款方是项目的核心决策主体，需在项目特许期结束后才能完全退出（表5）.

承建商、运营商、原料供应商、购买方以及保险公司等专业服务公司是PPP 项目的间接参与者（表4）.从PPP项目基本结构（图1）可知，这些专业公司并不直接参与项目公司的各项活动和决策，而是通过与项目公司签订专项履约合同承担项目的部分工作：承建商通过与项目公司签订工程承包合同，获得工程款，并负责项目的建设；运营商只负责项目的运营和维护工作.因此，承建商和运营商也是项目决策的主要执行者，是工程执行主体；保险公司和原料供应商主要为项目融资、建设、运营等环节提供安全、质量、时间等保障，保险公司为项目的风险化解提供渠道，可有效地降低项目风险成本，提高项目成本效益；优质的原料供应商不仅可以保障项目工期、安全性和质量，还可以降低项目的工程风险，节约项目的维护成本，因此将保险公司和原料供应商定义为项目工程保障主体（表5）.PPP项目主要是通过项目的未来收益作为融资担保，向银行等金融机构贷款以实现项目融资.项目购买方是项目收益来源的保障，贷款方则是项目建设和运营资金的来源保障.因此，购买方和贷款方对项目同样重要，均作为项目的资金保障主体.

根据参与程度因子分析（表4），咨询机构和社会公众属于PPP 项目的边缘参与者.咨询机构作为第三方为项目其他利益主体，包括政府、银行、承建商等提供决策依据或方案，如PPP项目的财政承受力、物有所值评价、可行性报告等.因此，咨询机构通常参与的是项目前期的部分活动，且持续的时间一般较短.咨询方有时与社会公众一样，具有非正式的组织性或个体性的特征，且社会公众还是合同体系之外的一方，他们作为自由个体或群体，自发地对项目活动进行监督或提供建议.实践中，由于公众专业知识的缺乏、PPP项目信息系统的不完善、项目信息的隐蔽性以及信息平台的不完善，导致社会公众难以实质性地参与到项目的监督中.因此，咨询机构和社会公众在PPP项目中的参与程度较低，属于项目的边缘参与者（表4）.但是由于咨询机构具有建议的功能、社会公众作为项目直接受益者具有信息反馈以及影响政府决策的群体力量，导致两者对PPP项目的决策具有重要的影响.

在PPP 项目的进行过程中，咨询机构的高知识水平和专一的技术力量是项目各决策合理化的保证.在项目识别阶段，咨询机构需要对项目物有所值评价和财政承受能力出具书面论证报告，以决定项目是否适合采用PPP 融资模式，这是执行PPP 模式的前提和基础，也是政府发起PPP 项目的决策依据.对社会资本、银行、购买方等利益主体而言，咨询方提供的投融资方案、项目收益论证、质量及绩效评估等报告均是其决策合理化的参考依据.社会公众没有正式的组织，易受情绪、偏好、性格等影响，不确定性行为风险较大.但社会公众却是PPP 项目的直接受益者，当项目危害了公众的安全健康或公众权益得不到保障时，社会公众可能会有投诉上访等行为，进而导致项目停滞或搁浅（如天津垃圾焚烧厂由于公众舆论导致项目迁址延期）.因此，咨询机构和社会公众的意见和行为能够直接影响政府或社会资本的决策，属于核心决策主体的一部分.

6 结论

研究基于PPP项目基本合同体系识别项目中10个主要利益相关者，通过数据分析将10个利益主体按照参与程度划分为3大类，即直接参与者、间接参与者和边缘参与者；按照对PPP项目的重要性划分为4类，即核心决策主体、工程执行主体、工程保障主体以及资金保障主体.10个主要利益相关者中，咨询机构和社会公众的参与程度最低，但是对项目的决策影响较大，二者在参与程度和重要性维度之间存在显著的差异性，表明参与程度对重要性仅具有部分代表性，也说明现阶段PPP项目中，有咨询机构和社会公众参与程度不足的现象.咨询机构通常为具有较高研究水平的高校研究团队，在PPP模式政策体系构建和项目实施过程中起建言的作用.因此，完善咨询机构对项目的实时跟踪调查以及追责机制、强化咨询机构对项目各环节的系统性的关注和建议，有利于进一步保障项目整体决策的科学性.社会公众对PPP项目的进程具有社会监管作用，因此完善PPP项目信息公开透明机制、打造社会公众关注及反馈平台，不仅有助于政府把握社会公众需求，合理地发起PPP 项目，也有利于社会监管机制的实现，降低政府及其他利益主体的道德失范行为，对PPP项目的健康发展具有重要的理论和实践两个方面的意义.

理论意义：研究以利益主体为分析对象，强调了PPP项目主体定位和划分的重要性；解释了社会公众和咨询机构参与项目不足的现象，在项目决策过程中应当重视边缘参与者对项目绩效实现的影响.

实践意义：在项目管理活动中，管理者应该依据主体参与程度和重要性两个维度综合衡量利益主体对PPP项目发展的影响，从而针对性地对参与主体实施管理策略，有利于降低管理成本和主体的行为风险，提高管理效率和项目绩效.依据研究结论，在PPP模式的实践发展中，政府或项目负责人应当充分发挥社会公众和咨询机构在PPP项目可持续进行中的作用，构建社会公众参与和监管的渠道，完善咨询机构参与决策的机制，健全项目信息透明化的机制.