营商环境对区域创新发展的效应研究

尤 航

（郑州航空工业管理学院经济学院，郑州 450046）

创新是经济高质量发展的动力源，也是建设现代化经济体系的重要支撑.《国家创新驱动发展战略纲要》指出，要实现创新驱动发展战略，必须坚持科技创新和体制创新的“双轮驱动”.即一方面要强化科技创新投入，增强我国自主创新能力；另一方面需进行体制创新，为科技创新降低制度性成本.优化营商环境就是一项旨在激发创新活力的经济体制创新［1］.以往的经济体制变革更多地强调释放市场活力，针对政府自身的改革相对滞后，而优化营商环境使得市场的治理之道由规制、管理转变为纵向中央与地方政府之间、横向政府部门之间以及政府与市场的协同治理，有助于理清并废除有碍市场公平竞争的规定，实现制度创新和科技创新的协同推进.

本文拟研究营商环境对地区创新的影响，并考察这一作用机制在不同区域的异质性，结合政务子环境和法治子环境进一步分析营商环境的创新效应.研究结论为推进国家治理体系与治理能力现代化的成效提供了经验证据，同时为中国经济高质量发展提供可供参考的政策建议.

1 研究背景与文献综述

1.1 营商环境的由来与界定

营商环境的概念最早源于世界银行在2002年发布的《营商环境报告》，该项目通过评估不同经济体的企业在开设、经营、贸易、纳税、执行合约及退出等方面所需付出的时间和成本，形成可供比较的营商环境指数，以期衡量一个国家或地区营商的自由度和便利度.除了影响力最为广泛的世界银行的定义之外，经济学人智库发布的《营商环境报告》、世界银行与欧洲复兴开发银行合作开展的《营商环境与企业业绩调查》、世界经济论坛发布的《全球竞争报告》等调查对营商环境做了不同侧面的描述，指标涵盖了从宏观经济环境到微观劳动关系、政商关系、产能利用率等多方面内容.

与国际营商环境评价指标不同，我国的营商环境评价体系于近年来加速建设.在实际操作中，囿于数据年限，学者们采用一系列达成共识的指标来表征省份（城市）层面的营商环境，包括樊纲等编制的《中国分省份市场化指数报告》、社会科学院城市与竞争力研究中心发布的《中国城市竞争力报告》、中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国城市政商关系排行榜》等.上述研究将营商环境定义为对企业经营活动造成影响的市场因素、政治因素、法律因素等宏观要素的集合，并将营商环境看作是省份（城市）综合竞争力的体现.

1.2 我国营商环境的发展与现状

中国经济发展已经步入新常态，处于由要素驱动、投资驱动转向创新驱动的关键环节［2］.地方政府围绕“经济增长”的传统竞争模式随着中央政府政策的调整，获取经济收益的空间日益减少，而付出的成本却逐渐增长.面对这一困境，在2012年6月，广东省率先对营商环境展开调查以及指导实践，组织相关部门开展《建设法制化国际化营商环境之政务环境》等四个子课题的调研，并于同年发布了《广东省建设法制化国际化营商环境五年行动计划》等八个行动规划.2013年11月，党的十八届三中全会将“建设法制化营商环境”写入《中国中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次将建设营商环境提升到国家层面，至此拉开了全面建设营商环境的帷幕.2015 年9 月，中共中央国务院发布的《关于构建开放型经济新体制的若干意见》指出，要“着力构建稳定、公平、透明、可预期的营商环境”.同年，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出“放管服”概念，意味着营商环境建设进入了新的台阶.2016年3月，《中华人民共和国国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》将营商环境概括为市场环境、政务环境、法律环境和人文环境.2016年3月，习近平总书记在全国政协第十二届第四次会议上提出构建“亲”“清”政商关系，新型政商关系便成为营商环境的重要内涵.2018年《政府工作报告》强调“优化营商环境就是解放生产力”，2019年《政府工作报告》5次提及营商环境，2020年《政府工作报告》再次强调要“持续打造市场化、法治化、国际化的营商环境”.营商环境连续三年出现在《政府工作报告》中，可见中央政府优化营商环境的决心.总之，从商事制度改革、“放管服”改革、构建新型政商关系等一系列措施，党和国家在顶层设计方面为营商环境不断注入新的内涵.

中国的营商环境建设也获得国外研究的一致认可.据世界银行发布的《营商环境报告》显示，中国于2006年首次纳入全球营商环境排名体系，在145个国家中排名第91位.自党的十九大以来，中央及各级地方政府高度重视营商环境建设，我国的营商环境排名也由2018年的78位、2019年的46位上升至2020年的31位，在2019年和2020年位居全球营商环境改善最大的十大经济体.2020年7月，世界银行发布专题报告《中国优化营商环境的成功经营》，向全世界推广中国建设营商环境的成功经验.中国营商环境变化情况如图1所示.

图1 2010—2020年中国营商环境变化Fig.1 Changes in China’s business environment from 2010 to 2020

1.3 文献综述

早期探讨影响创新的因素研究中，大量学者更多关注创新主体的自身特征，如企业规模、成立年限、资本等因素［3-4］.随后，学者们发现，企业所面临的制度环境对科技创新也产生一定程度的影响.完善的制度环境能够反映出生产要素的相对稀缺性，使得比较优势从劳动、自然资源密集逐渐向资本密集转移，为现有创新产品提供更高的技术附加值［5］.部分学者将研究角度进一步细化，分别从环境规制、政治关联、税收制度、产权保护、行政审批等角度分析其对科技创新的影响.在环境规制视角，蒋为［6］发现环境规制对企业研发创新的扩展与集约边际均具有正向影响；在政治关联视角，党力等［7］认为寻求政治关联和提高创新能力是企业发展的互为替代手段，而腐败规制显著提升企业寻求政治关联的相对成本，增强其创新激励；在产权保护视角，吴超鹏和唐菂［8］的研究表明，强化知识产权保护力度可以提升企业的研发投入和专利产出；关于行政审批视角，夏杰长和刘诚［9］认为行政审批制度改革降低了企业成本，进而有利于企业创新.王永进和冯笑［10］的研究表明，行政审批中心的建立有利于提高市场竞争程度，进而对企业创新研发投入产生正向影响.然而，现有关于制度环境对科技创新的研究，过于强调制度环境某一方面的作用，并未重视营商环境的总体影响.

实际上，营商环境是经济社会改革的系统性工程［11］，从制度环境的某一视角衡量营商环境的创新绩效有失偏颇.纵观已有文献，鲜有基于总营商环境进行实证分析.董志强等［12］发现营商环境促进了企业所处的行业竞争，进而增加了企业的研发投入；雷挺和栗继祖［13］基于世界银行提供的2012年中国企业调查数据，发现优化营商环境能够显著激发企业的创新活力.但是，前者基于中国30个城市的样本数据不足以全面衡量营商环境的总体水平，后者使用的横截面数据不能识别营商环境的动态变化，且两者并未讨论营商环境的区域异质性.营商环境作为一个地区生产力的外在表现，已经成为地方政府深化市场经济改革、推动区域创新发展的重要因素.

基于上述分析，本文的创新之处主要体现在以下三个方面：第一，本文具有重要的现实意义.在理论上探讨了优化营商环境对地区创新的影响，为国家及地方政府提供更具针对性的政策制定及实施的路径，并为“优化营商环境，激发企业创新活力”国家发展规划提供了经验证据支持.第二，突破制度环境某一视角的局限，对营商环境与地区创新之间的关系进行了实证研究，并进一步讨论区域的异质性.第三，内生性问题是实证分析首要考虑的因素，既有文献大多忽视了营商环境和地区创新之间存在互为影响的可能性，或遗漏重要解释变量使得因果推断有偏.本文将行政审批中心设立时间作为营商环境的工具变量，可以较为精准地识别营商环境对地区创新的影响.

2 理论模型

本文以代理伦理、内生增长理论、Blackburn and Forgues-Puccio［14］的研究为基础，建立了三部门经济的动态一般均衡模型，讨论优化营商环境对地区科技创新的影响.考虑在一个开放经济体中，存在两代恒定数量的代理人，每一代代理人被划分为两组：个体劳动者和公职人员.个体劳动者受雇于创新部门并提供劳动；公职人员职于政府部门并管理公共事务.假定创新部门雇佣个体劳动者，在获取政府行政审批及许可的条件下，从事全社会的创新活动.

2.1 创新部门

创新部门利用劳动力和知识产权生产差异化的产品，并生产拥有独特设计的创新产品而获利，以此构成其持续创新研发的动力.令ht(j)为第j个创新部门在t时刻个体雇佣劳动者的数量，Mt为当前可用的知识产权，则创新部门在t时刻有et(j)=ht(j)Mt单位的创新投入.考虑到创新产出具有一定不确定性，创新产品研发成功的概率为q(et(j) ).同时，q(et(j)) 满足以下三个条件：

条件1q(0)≥0&lime(j)→∞q(∙)≤1，要求成功创新的概率在单位区间内；

条件2q′(∙)≥0&q″(∙)<0，用以描述创新拥挤效应［15］，即在特定的知识产权的条件下，增加研发投入并不一定导致产出增加；

条件3et(j)q′(⋅)

2.2 营商环境与创新

创新部门开展创新研发活动，不仅需要内部研发资金的持续投入，且需要政务环境、法治环境等营商环境作为外部支撑.仅考虑以下两种外部情况：其一，随着减少投资审批流程、改革工商登记制度及强化监督检查为特征的政务营商环境优化，围绕行政审批的制度性交易成本将被大幅削减直至彻底消除［16］.这意味着缩减的制度性交易成本，使得市场主体能够直面市场的创新需求作出快速反应.其二，科技创新的正外部性致使企业不能独享创新收益，将导致地区总的创新产出低于最优水平.而伴随着强化产权保护、提高产权执法效率为特征的法治营商环境持续优化，可以有效降低甚至克服创新过程中“搭便车”的现象，进而增强创新部门的激励.对此，令制度性交易成本为C，创新激励为B，则有创新部门j在第t期的创新净收益Vt(j)为：

其中：t 为参数；r为贴现率；pt(j)为第t期企业j销售中品所获得的收益，考虑到创新收益的滞后性，本文进一步取其现值加总和；Wt为个体劳动者的工资率.

若使创新部门进行科技创新活动，需要考虑创新收益最大化的劳动力的投入水平，即∂Vt(j)/∂ht(j)=0，结合式（1）可得：

2.3 一般均衡

市场主体自由进入创新部门的条件取决于创新产品的净收益，如果创新产品的净收益为正，将会有市场主体持续进入创新部门，同理可得创新产品净收益为负时，市场主体退出创新部门，即在一般均衡条件下，创新产品的净收益收敛于0.式（1）可转化为：

假定全社会对创新产品的需求是固定的，意味着创新部门的利润可简化为：

联立式（2）和式（3），将创新部门的研发投入简化为et(j)=e，并结合创新部门简化后的利润，创新部门的研发投入由制度性交易成本C和创新激励B决定，即：

依据式（5），可推导出营商环境相对缺失情形下，制度性交易成本和企业自主创新激励对创新部门的影响.定义函数K(e)=q(e)-eq′(e)，因q″(e)<0，有K′e(e)=q′(e)-[q′(e)+eq″(e)]>0，即函数K(e)随e单调递增.进一步地，因K(e)p0，满足[q(e)-eq′(e)]p=r(B-C) .建立函数e=θ(B,C)，该函数满足

模型推导表明，创新部门在均衡状态下的研发投入与制度性交易成本正相关，与创新激励负相关，即营商环境相对缺失导致的制度性交易成本越高、创新激励越低，研发投入的准入门槛就越高.这也说明，优化营商环境有助于降低制度性交易成本、提高企业创新激励，进而促进地区创新水平.

3 研究设计

3.1 实证模型

为验证上述理论模型，本文基于中国2010—2019年31个省（自治区、直辖市）自治区数据，采用固定效应方法评估营商环境对地区创新的影响.回归方程设计如下：

模型（7）中：i和t分别表示省份和年份；被解释变量INNO为地区创新水平；BE为营商环境；CVs是控制变量的合集；γi和ηt分别为控制了随时间和省份变动的因素；ε为随机误差项.

3.2 变量定义

被解释变量：地区创新（INNO）.专利作为一个国家或地区创新资源最富价值的部分，是衡量一国或地区的科技创新的重要标志.本文以单位GDP的专利授权量（专利授权量/GDP）衡量地区创新，其好处是可以有效避免因地区经济规模导致专利授权量的异质性问题.专利授权量源于国家知识产权局统计年报.

解释变量：营商环境（BE）.营商环境最初源于2002年世界银行的“Doing Business”项目调查，其内容包括企业申请开设、办理许可、获取信贷、执行合同等方面遵循法规政策所需要的成本总和.但该调查报告仅提供少数城市的数据，并不能完整刻画我国所有地区的营商环境状况.中国人民大学国家发展和战略研究院所发布的《中国城市政商关系排行榜》是衡量营商环境的另一重要指标，但其数据始于2017年，不能覆盖本文的研究区间.有鉴于此，本文采用与相关研究一致的做法，使用王小鲁等［17］编制的中国各地区市场化总指数衡量营商环境.该数据截至2016年，本文假设2016年后各省份该指数的值分别与2016年相同，同样数据处理方式有李文贵和余明桂［18］.以地区市场化进程得分表征营商环境是基于两者的评价指标有诸多相似之处，且各地区市场化指数与营商环境得分具有明显的正相关性［10］.

控制变量设置如下：经济发展水平（PGDP）以人均生产总值的自然对数衡量；产业集聚（INDU）用工业产出与GDP的比值衡量；税收负担（TR）以地区税收收入与地区GDP的比值衡量；基础设施建设（FS）以固定资产投资与地区GDP的比值衡量；人口密度（HUM）为地区年底人口数与地区面积的比值衡量；对外开放水平（OPEN）用外商投资总额与地区生产总值的比值衡量；科技财政支出（TECH）用科技财政支出占一般预算支出的比值衡量.表1报告了主要变量的描述性统计.INNO的均值为2.617，最小值为0.207，最大值为8.208，表明少数省份的创新水平较高.BE的均值为6.298，最大值为10，最小值为-0.23，意味着不同省份的营商环境存在较大差异.其他变量不再赘述.

表1 描述性统计Tab.1 Descriptive statistics

4 实证分析

4.1 基准回归

本文采用时间和省份固定效应模型，考察营商环境对地区创新的影响.表2第（1）列中，主要解释变量营商环境（BE）的系数为0.536，且在1%的置信水平上显著，这表明营商环境在一定程度上能够促进地区创新，营商环境每改善一个单位，地区创新水平将提高0.538个单位.究其原因，是因为优化营商环境为市场主体降低了以经营许可、行政审批为代表的制度性交易成本，使得科技创新项目内部的收益与成本形成一种新的均衡状态.以制度变革带动市场创新，才能满足市场转型升级阶段的发展需要，地区创新水平得以提升.正如《优化营商环境条例》所指出，“国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革……，切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力”.

表2 基准回归：营商环境与地区创新Tab.2 Benchmark regression：business environment and regional innovation

4.2 分样本回归

本文将总样本进一步划分为东部和中西部地区两部分，进一步探讨营商环境的区域创新差异.表2汇报了分样本回归结果，东部地区和中西部地区的营商环境系数分别为1.103 和0.186，且均通过了显著性检验.即营商环境每提升一个单位，东部地区和中西部地区的创新水平将提升1.103和0.186个单位，表明优化营商环境有助于提升东部地区和中西部地区的创新水平.进一步对比发现，这一作用机制对东部地区更为明显，这与现有大多数研究相一致［19］.中国市场化改革在空间上表现为由东部沿海地区向中西部内陆地区逐步推进，使得不同地区的市场环境存在较大的差异.相较中西部地区而言，东部地区凭借区位条件及改革开放的制度红利，立足于基础设施、金融资源等营商“硬环境”的比较优势，进一步优化营商“软环境”，降低市场主体的制度性成本，为各种商业创意提供更多的实现机会和创新激励，以更频繁的创新、创业活动推动市场的竞争，进而实现熊彼特所谓的“创造性破坏”［20］.当然，这并不意味着营商环境建设对中西部地区不重要.中西部地区存在土地资源、劳动力成本等资源禀赋优势，充分借鉴东部沿海地区优化营商环境的先行经验，建设符合自身发展规律的经营环境，以实现地区创新的“俱乐部收敛”.

4.3 子环境回归

高效的政务环境能够降低企业的制度性交易成本，提升市场主体的创新激励.政务环境包括行政效率、市场准入等一系列营商环境要素.在行政效率方面，推动地方政府职能向服务型转变，通过提高税收服务质量、营造亲清政商关系等方式提高政府服务水平，通过简化投资审批流程、精简工商登记制度、持续行政审批制度改革等方式降低制度性交易成本，从而促进地区创新.在市场准入方面，优化营商环境意味着市场管制措施的放松，能够为企业营造灵活宽松的创新创业环境，有效推动市场的公平竞争程度，增强企业科技创新的积极性.

法治环境是市场经济管理趋向制度化、规范化所不可或缺的客观基础，其通过解决创新外部性和代理问题，进而对地区创新发展起着维护、保障、促进的作用.科技创新的正外部性，导致研发资源垄断和信息不对称等市场失灵的存在.完善的法治环境可以降低研发初期的市场风险和技术风险，是有效保障投资者的合法权益，进而推动地区创新的重要因素.此外，代理问题的存在也使得市场创新低于均衡水平.不完善的法治环境为企业管理者潜在的套利行为提供更多可能，管理者会出于自身利益最大化而产生短视倾向，从而减少企业长期发展的创新投入.

总的来看，积极营商环境的创新效应具体表现在两个方面：一方面，地方政府完善行政效率、市场准入等政务环境，有助于降低制度性交易成本，使得资源向技术创新领域进一步倾斜；另一方面，完善的法治环境能够降低科技创新的外部性和代理问题，有效保障投资者的合法权益，提升地区创新绩效.借鉴何冰和刘钧霆［21］的研究，本文以“政府与市场的关系”得分衡量政务子环境（Gov），以“市场中介组织的发育和法治环境”得分衡量法治子环境（Law），对上述分析进行实证检验.数据来源于王小鲁等编制的《中国分省份市场化指数报告（2016）》（鉴于市场化指数报告（2018）的二级指标仅有排名未有具体得分值，子环境使用2016版本，数据处理方法与上文相同）.表2 展示了回归结果，政务子环境和法治子环境的系数分别是0.181 和0.270，且均通过了显著性检验，这说明良好的政务环境和法治环境均会促进地区创新发展.总之，科技创新离不开市场机制的有效发挥，同时也需要政务环境支持和法治环境保障.

4.4 内生性问题

尽管本文控制了大量特征变量以及进一步控制了随时间、地区变动的因素，但仍可能遗漏重要解释变量.此外，营商环境与地区创新可能存在互为因果的关系，如随着地区创新力的提升，地方政府可能进一步加强营商环境的建设.潜在的遗漏变量和互为因果会引起内生性问题，使得参数估计量有偏.为验证基准回归结果的稳健性，本文使用工具变量法克服该内生性问题.考虑到本文使用的省级面板数据，我们将城市行政审批中心设立时间（Time）的省级中位数作为营商环境的工具变量，变量统计截至2015年，中国地级市行政审批中心数据来自中山大学徐现祥教授团队的研究成果［22］.

合适的工具变量既要与解释变量相关，又要保证有足够的外生性.首先，行政审批制度改革正是“放管服”的核心内容［23］，而“放管服”改革旨在构建积极的营商环境［24］.那么行政审批中心设立的时间越早，说明该省份对建设营商环境越重视，营商环境就越好，工具变量的外生性假定得到满足.其次，第一阶段回归的F统计量为195.21（大于10），证明行政审批制度改革与营商环境存在较强关联，工具变量的相关性假设得到满足.此外，本文进一步讨论工具变量的排他性约束，即工具变量只能通过营商环境对地区创新产生影响，而不能有其他影响路径或渠道.实际上，行政审批中心是建立政企联系制度化的载体，其目的是为了优化营商环境，降低企业的制度性成本，从而激发地区创新活力.但是否存在这样一种可能——行政审批中心设立时间通过其他因素影响地区创新绩效，因回归中潜在的多重共线性问题而未能发现工具变量已“暗渡陈仓”？我们无法一一排除所有的可能性，但可以考虑到一些重要因素，比如设立行政审批中心是否会增加企业进入从而影响地区创新？有鉴于此，我们使用2015 年省份规模以上工业企业数作为企业进入的度量指标，数据来源于中国工业统计年鉴.表3（1）～（3）列汇报了回归结果，行政审批中心设立年限的确与企业进入负相关，企业进入与地区创新正相关，但当营商环境与企业进入数量一同作为解释变量与地区创新回归时，前者的系数显著而后者的系数变得不显著，这意味着企业进入通过营商环境而间接影响地区创新，那么行政审批中心设立时间对企业进入的影响仍可归因于营商环境的影响.简而言之，行政审批中心设立对地区创新的影响，仍是通过行政审批中心—营商环境—地区创新发生的.由此可以认为，行政审批中心设立时间满足工具变量的相关性、外生性和排他性要求.

表3（4）列为第一阶段回归结果.Time的系数在1%水平上显著为负，说明行政审批中心设立的时间越早，营商环境越好.表3（5）列为第二阶段回归结果，相关系数和显著性水平并未发生实质性变化，表明内生性问题对本文实证结果的影响有限.

表3 Ⅳ回归：营商环境与地区创新Tab.3 Ⅳregression：business environment and regional innovation

5 结论与政策建议

本文以2010—2019 年中国31 个省区市为样本，从理论和实证两个角度探讨了营商环境对地区创新的作用.结果表明，优化营商环境显著提升了地区创新水平，且营商环境的创新效应在东部地区更为显著.具体表现在政务子环境和法治子环境的持续优化，有助于降低市场主体的制度性交易成本，进而显著提升地区创新水平.本文的研究为政府提供了更具针对性的政策制定路径，且对中国经济高质量发展提供了经验证据支持.基于上述实证分析结论，得到以下政策启示：

第一，持续优化营商环境助力地区创新升级.以优化营商环境为着力点，持续建设高效透明的政务环境和公平正义的法治环境，降低政策不确定性和制度性交易成本，激活市场经营活力和创新能力.一方面，优化营商环境的关键在于提供一个高效、便捷、稳定的政务环境，使市场主体形成稳定的预期，如此才能使得企业敢于投资、勇于创新.而对可预期的政策环境最具破坏性的莫过于“朝令夕改”，对此，应注重政府公信力的建设，避免政策短期流变，尤其要减少主政官员更替时的“新官不理旧账”现象.另一方面，地方政府应把产权保护作为法治环境建设的重点，强化知识产权保护，使“恒产者有恒心”.在严格执法的前提下，树立谦抑、审慎、善意的司法理念，降低执法对企业合法经营的负面影响，并积极畅通诉求表达渠道，使企业家精神得以有效发挥.在立法层面，应建立起门类齐全、符合国际通行准则的知识产权法律体系，确保公共利益与创新激励兼得.在执法层面，建立知识产权行政执法与刑事司法、公安、海关的协同治理机制，针对知识产权侵权易发区域、重点区域开展定期专项审查行动.应建立起行政执法与司法保护这两条路径优势互补、有机衔接的产权保护模式，推动国家治理体系和治理能力的现代化.

第二，考虑到我国各地区经济发展不平衡的特征，营商环境建设也应注意区域结构化差异.对于中西部地区而言，应充分借鉴东部地区营商环境建设的先行经验，积极探索地区特征与政策适用性与东部沿海地区的差异，建设符合自身发展特色的营商环境.依托中西部地区存在一定比较优势的资源禀赋，通过更精准的转移支付、产业扶持等政策为成长型市场主体提供支持，并基于制度供给侧改革建立更具开放性、包容性的营商环境，用良好的“软环境”承接东部地区产业转移，让营商环境成为中西部地区创新发展的新动力.对于东部地区而言，在持续简政放权、放管结合、优化服务的基础上，进一步强化市场在资源配置中的决定性作用，以激发市场活力和社会创造力.尤其在完善市场退出机制方面，东部地区应淘汰“僵尸企业”“三高一低”企业，为产品高端化、产业高级化发展建立制度基础，实现生产要素的合理流动和配置.