个人所得税与最低生活保障对城乡居民收入差距的调节效应分析

◎文/许春淑 李 彤

一、前言

（一）研究背景及意义

改革开放以来，伴随中国经济腾飞，中国的收入分配制度也发生了重大变化。总体来看，收入差距先扩大后缩小，但仍处于高位徘徊状态。据统计，2003—2020年我国基尼系数均值为0.474，近十余年已呈下降趋势，但至2020年仍达0.465。总体看我国基尼系数一直处于较高水平，以最具代表性的城乡居民收入差距为例，2020年城乡居民收入比值为2.56，相较于2002年的2.89已呈现下降趋势，但仍远超发展中国家国际标准值2.0。党的十九大报告指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主义的奋斗目标是实现共同富裕，这也是我国社会主义的本质规定，应充分利用好税收和社会保障等收入再分配政策调节工具。公平包容的分配与再分配制度是社会稳定的潜在基础，再分配制度要平衡好经济社会发展的公平与效率问题，个税制度和低保制度作为调节居民收入差距的重要工具，能够有效帮助调节收入再分配，缩小居民收入差距，切实改善民生。

首先，低保制度对于保障低收入居民的基本生活水平具有重要兜底作用，也可直接作用于城乡居民收入分配调节。1997年我国开始建立城市低保制度，10年后，农村低保制度也在全国推广开来，国家最低生活保障支出逐年增大，城市生活保障支出从2002年的108.7亿元上升到2020年的537.3亿元，全年支出农村低保资金从2007年的109.1亿元上升至2020年的1426.3亿元。

另外，我国税收体系是间接税为主，但是间接税会拉大居民收入差距，而直接税会缩小居民收入差距，目前我国能起到调节收入差距作用的直接税主要是个人所得税。最近10年里，我国分别于2006年、2008年、2011年和2019年进行了一系列个人所得税改革，个税对纳税人的收入直接征税，其调节收入分配的效率是举足轻重的。从1994—2020年，个税收入由73亿元增长至11568.26亿元，2019年实行的新税改不同于以往，不仅提高了个税起征点，还增加了专项附加扣除，实现了综合与分类相结合的征收方式，对于促进公平具有重要意义；在现行税收体系中，由于个税税制设计的累进性特质，故其具有调节居民收入分配的功能。

综上，中国经济腾飞的同时，居民收入差距仍居高位，个人所得税和最低生活保障制度近些年来同样发展迅猛，以上两者作为财政调节城乡居民收入分配的重要手段，对收入差距的调节效果如何，哪个更有利于缩小收入差距，以上问题的回答对于下一步我国低保制度以及个税税制改革，充分发挥以上两者对于收入分配的调节作用都具有十分重要的意义。

（二）文献综述

1.关于城乡居民收入差距的必要性研究

我国的居民收入差距一直较大，主要由农村内部、城市内部及城乡之间居民收入差距三部分组成，其中，城乡居民之间占比最大。诸多学者研究表明，城乡居民之间收入不平等问题日渐凸显，已成为影响全国居民收入不平等的主要因素。自改革开放至二十世纪初的收入差距数据显示，城乡居民收入不平等已成为严峻的社会问题，城乡居民收入差距不断拉大，且已经高于国际警戒线。在我国居民的总体收入差别中，城乡居民收入差距占比超过50%，而其不断拉大的原因在于城乡间居民人均收入水平的不断扩大。近十余年来，城乡间居民收入差距的缩小是我国收入差距扩大势头减缓的主要原因。由此推断，影响我国居民收入差距的主要因素是城乡间居民收入差距。量化收入不平等的标准有很多，如泰尔-L、广义嫡和基尼系数等。其中最常用的标准是洛伦茨曲线和基尼系数。大部分学者采用基尼系数法衡量居民收入差距，还有部分学者采用构造系数法、问卷调查等其他方式探究此问题。

2.我国最低生活保障制度调节居民收入分配的效果研究

不同学者都对最低生活保障制度调节居民收入分配的效果进行了研究，一致认为该制度在改善民生、缩小收入差距，提升人民幸福感等方面具有重要意义，但在低保制度发展的不同时期其调节效果并不一致。社会救助中的专项转移支出可以促进地方均等化发展，低保制度对于缩小城市与农村内部收入差距具有促进作用，但城乡低保支出差距的增大扩大了城乡居民收入差距，且低保制度的调节效果受区域差异性影响，相较于其他发达国家而言，我国的社保制度在调节收入分配，促进共同富裕方面的作用十分有限。因此，要继续对社保体系进行改革，在实现社保制度全覆盖的同时，不断提高该制度在不同人群中的平等性。

3.个人所得税制度调节居民收入分配的效果研究

个人所得税作为我国能起到调节收入分配效果的直接税种，不同学者在个税改革的不同时期对个税调节居民收入分配的效果进行了研究，多数学者认为个税可以通过“调高减低”起到调节居民收入差距的作用，但与税制的合理性密切相关。个税税制设计的累进性为其实现促进收入公平分配的职能奠定了基础，另外个税设置免征额及其独有的税率设计造成了不同收入人群边际税率的异质性，从而有利于促进收入再分配的公平性。历年来，个人所得税收入再分配效应总体上是逐年改善的，随着经济的发展，个税收入无论是从增加财政收入的角度，还是从调节收入差距的角度，都扮演着越来越重要的角色。2019年的个税改革降低了平均税率，但也降低了个税的再分配能力，应综合协调其他税种税率设计等措施保证税制的公平性。有学者借鉴OECD成员国的税制改革经验，提出个税改革在提升效率的同时要兼顾公平，一方面对中低收入者减税以提高效率，另一方面对高收入者增税以促进公平。

4.最低生活保障制度与个人所得税调节居民收入分配的效果研究

极少部分学者对社会保障制度与税收制度对居民收入分配的调节效果进行了对比研究并提出了相应的改革建议，但就个税和低保等转移性支出对收入差距的调节作用孰强孰弱的观点并未达成一致。部分学者认为个税的调节作用大于低保。陈建东、杨雯等利用2002—2008年相关数据，通过分析个税与低保对城镇居民收入差距、城乡之间收入差距、全国居民收入差距以及低保对农村居民收入差距，发现个税制度和低保制度都有利于促进收入再分配更加公平，个税的调节作用大于低保，且此两项制度在改善居民收入差距领域还有很大发展空间。部分学者认为个税的调节作用小于低保。林瑾等通过测度2008—2014年间此两项制度影响下城镇居民、全国居民收入基尼系数差异以及低保对农村内部收入差距的影响，发现2008年以来，收入差距的缩小主要是由于低保支出的增加；曹桂全通过测算个税制度和社保制度的再分配效应，发现社保收入的贡献率达94%，社保缴纳和个税的贡献率仅为3%和1%左右，再分配效应与其投入规模不匹配，城乡之间再分配资源偏向城市，降低了社保制度的再分配调节作用，个税的调节作用小于社保。还有一些学者对于国外社会保障制度与税收制度的收入分配效果进行了研究，发现相对于我国而言，日本的再分配制度整合了社保制度和税收制度，实现了不同政策工具之间的协调与平衡，在我国的再分配制度改革中也应充分重视这一点，应加快间接税向所得税的转变速度，促进社保制度的整合发展。

综上，低保和个税制度作为调节收入分配的重要财政政策工具，学术界对其二者的研究多是单一的，将两者进行结合对比，研究其对收入分配综合调节作用的较少；另外通过对前人文献研究发现，城乡居民收入差距是影响整体居民收入差距的主要因素，且研究个税制度和低保制度对收入再分配调节效果的文献较少。在新个税改革的背景下，本文将对低保和个税调节城乡居民收入差距的机理进行探讨，运用Matlab软件分析比较2002—2020年以来个税与低保对城乡之间居民收入再分配的调节效果，并有针对性地提出改善居民收入差距的建议。

二、个税和低保对城乡之间居民收入分配的调节效应分析

（一）测度方法和数据来源

本文采用基尼系数作为衡量收入差距的指标，通过Matlab软件计算出低保与个税调节下城乡间收入基尼系数差值，在此基础上分析个税和低保对于城乡收入差距的调节效果。本文的数据主要来源于2008—2020年民政部的年度统计报告、《中国统计摘要》《中国税务年鉴》《中国统计年鉴》。首先根据民政部官网报告数据、《中国统计年鉴》及国家统计局公布的相关数据，整理出2008—2020年城乡居民各收入组的个人所得税收入及人均可支配收入，城乡低保支出以及人均保障水平及城镇人口比重，根据以上数据得出城乡人口人均收入之比等数据；其次，由于基尼系数的计算需要以人为单位，而年鉴中居民五等分组人均可支配收入数据以户为单位，故需根据年鉴中平均每户家庭人口数进行转化。本文借鉴陈建东研究个税与低保对城乡收入再分配基尼系数的计算公式如下：

这里的G为城乡收入再分配基尼系数，P为城镇人口比重，R为城乡之间人均收入比重。由公式可知，若P不变，税收和低保救助会带来人均收入的变动，当城市人均收入增幅大于农村居民人均收入增幅或城市人均收入降幅小于农村居民人均收入降幅时，人均收入比上升，即R上升，从而基尼系数G上升。由于个人所得税和最低生活保障均会对城乡之间收入比产生影响，本文通过代入个税和低保影响下不同情况的收入，通过Matlab软件计算出不同情况下的基尼系数及其差值。

由年鉴数据，2020年城镇前20%收入组的人均可支配收入为96061.6元，农村前20%收入组居民可支配收入为人均38520.3元，而当年个税免征额为60000元，前者远高于个税免征额，而后者远低于个税免征额，所以城镇前20%收入群体是个税的主要承担者，因此可由个税数据及该组收入群体的数据计算城镇高收入组收入。另根据民政部数据，近十几年来，低保支出的主要救助人群为城乡后20%收入组人群，故由城乡最低收入组数据及低保支出数据可得低收入群体实际收入。利用以上数据得出各种情况下城乡人口人均收入之比，代入公式可分别得出税后有低保、税前有低保、税后无低保和税前无低保四种情况下基尼系数值及各种情况间的差值。

（二）个税与低保对城乡收入再分配基尼系数的影响分析

如表1，通过Matlab软件可得税后有低保（1），税后无低保（2），税前有低保（3）和税前无低保（4）四种情况下基尼系数值，（4）-（1）即（5）可以度量个税制度与低保制度对于城乡收入再分配的共同影响，再由（2）-（1）即（6）可以度量低保制度对于城乡收入再分配的影响，（3）-（1）即（7）可以度量个税制度对于城乡收入再分配的影响。

由 表1，2002—2020年间，个税和低保对城乡收入差距的调节效应逐渐变大，但2011年后，总效应逐渐减小。低保制度对城乡之间基尼系数的影响随低保制度的发展而不断变化，由于城市低保制度于1997年建立，十年后，农村低保制度才落地并于全国推广，故（6）数值自2002—2006年均为负值，说明城镇低保有效增加了城镇低收入居民收入，一定程度上拉大了城乡居民收入差距；2007年后随着农村低保制度的发展，农村低保支出逐年增加，低保效应数值转负为正，且有不断增大的趋势，说明低保制度能够缩小城乡居民收入差距。由表1最后一列可知，个税效应一直为正，2002—2020年间，个税效应数值一直保持在0.0055至0.0075之间，2019—2020年均呈下降趋势；整体而言，个税制度能够缩小城乡收入差距，征收个税降低了城镇居民的人均收入，R下降，从而G下降，2019年个税免征点的提高主要的受益者为城镇居民，故个税效应值下降。

表1 2002—2020年城乡之间居民收入基尼系数

观察（6），（7）可知，近些年来，个税效应大于低保效应，两制度共同调节下，G下降明显，另外农村低保制度在全国建立对城乡之间居民收入差距的调节效果显著。对比低保效应及个税效应占总效应的比重可知，个税效应在总效应占比均在65%以上，占比变动随个税改革周期性调整，说明个税效应效果优于低保效应。但纵向来看，总体个税效应在下降，低保效应在上升，说明近年来低保调节城乡收入差距，促进区域公平的成效明显。

（三）个人所得税和最低生活保障制度现状及收入再分配机理分析

近年来，经济的腾飞也带来了税收收入的大幅上涨，我国个人所得税收入已由2002年的1211.78亿元增长至2020年的11568.26亿元，增长了8.57倍，如图1所示。在过去的十几年里，我国进行了一系列个人所得税改革，历年个税改革措施主要是提高起征点，设立附加减除费用，调整税率结构等，目前工资薪金免征额已上调至每年六万元，税率自2012年以来调整为七级累进税率。2019年的个税改革较过去有很大不同：首先是课征模式的改变，由分类改为分类综合课征，将工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费所得合并为综合所得；其次，费用扣除范畴中加入房屋租金，贷款利息等六项专项附加扣除。虽然以上措施有不足之处，如综合所得覆盖范围不够全面，六项费用扣除条件不够细致健全等，但毋庸置疑以上举措对于我国个税发展具有重要意义。另外此次改革还上调工资薪金免征额至5000元，提高个税起征点的课税模式改革一直被认为是顺应公平导向的。

图1 2002—2020年个人所得税收入

综上，个人所得税调节收入分配的作用机制如下：一是通过设置并调整免除额，降低高收入者收入，减轻或者免除部分低收入人群的个税压力；二是政府财政收入的重要来源是税收，因此税收会参与到转移支付中，包括作为低保资金的后盾，增加低收入人群收入；三是由于个税税率及级距的累进性特点，使得收入越高的人缴税越多。

1997年我国城市低保制度建立，十年后农村低保制度在全国推广开来，至今，我国低保制度成效显著。2020年我国城镇低保支出高达537.3亿元，支出总额较十年前增加了3成左右，805.1万城镇低收入群体的基本生活得到保障，就得到救助的人数而言，2020年较十年前减少了1259.6万人，故可知此十年间，整体而言，城镇居民的生活水平得到大幅提升。又由于城市居民最高收入水平远超最低收入水平，虽然对于城市低保人群而言，收入水平有所提高，但城市内部居民收入差距呈扩大趋势；2020年我国农村低保支出达1426.3亿元，较十年前翻了三倍，3620.8万农村低收入群体的基本生活得到了保障，就低保人数而言，较十年前减少了950万，这说明农村低保制度减贫效果显著，有越来越多的农村低收入群体的基本生活得到了保障。如图2所示，2011年之后农村低保支出超过城镇低保支出。综上，低保调节收入分配主要是通过增加低收入者家庭收入来实现的。

图2 2002—2020年城镇与农村低保支出

三、结论及建议

（一）结论

在低保和个税的共同作用下，城乡收入差距显著减少，但个税效应要大于低保效应，个税调节城乡居民收入差距的作用更大。2008年以来，低保制度的全国覆盖使得低保对于城乡之间基尼系数的调节由负效应变为正效应，且低保效应自2008年以来不断增强，究其原因，一是受低保制度覆盖范围不断扩大的影响；二是国家近年来更加重视农村低保制度的执行与健全，农村低保支出总额于2011年超过城镇低保支出总额。但个税效应并未显著增强，而是在一定区间内上下浮动，这与个税改革周期及改革侧重的政策息息相关，如一般认为，提高个税起征点会促进社会公平，但基尼系数结果显示，个税效应有所下降。整体而言，个税效应的调节作用大于低保效应。

（二）建议

1.财政资源再分配更加注重城乡公平，统一低保标准的计算方法

虽然农村低保近些年来发展迅速，也在调节居民收入分配方面发挥了作用，但是城乡之间低保待遇仍有差距，应提高农村低保标准，不断减小城市与农村低保支出差距，财政资源分配偏向农村，要发挥好财政在收入再分配中的作用，整合城乡救助体系。另外可以实现低保标准计算方法的统一化，只有实现低保标准计算方法的统一化，才能因地制宜地针对不同地区的经济发展状况制定低保标准，促进再分配的公平，否则将拉大城乡居民间的收入差距。还可以借鉴国外经验，对于低收入困难人群，除现金补贴外，给予实物补贴。

2.完善城乡低保标准相机调节制度

应不断完善并落实最低生活保障支出标准，设定与物价升降相关联的相机调节制度。若物价上涨，但救助标准一成不变，低保救助制度的效果将大打折扣，可构建包括物价在内并与其相关联的多重切实反映群众获得感的指标体系，将生活救助标准与该指标体系动态关联，适时为低保制度的调整提供科学理论支撑；同时，不断健全低保救助与社会慈善之间的制度链接。

3.扩大个人所得税的征税范围

虽然个税可以在缩小居民收入差距方面发挥作用，但就个税占国家税收总数来说较小，仅占7%，应扩充个税纳税税基，将能起到调节居民收入差距的多种多样的收入纳入到税基中，尤其针对较高收入人群，如遗产收入、赠予收入等，从而提高个税收入比重，促进个税在维系社会公平方面发挥作用。

4.进一步优化税率结构

2019年的个税改革中，税率级距设计方面发生了变化，保留后三档税率级距，但扩大了三档低税率级距，由所得税税率表可知，不同级次之间的跨度分别为5%、7%及10%，但前三级增长最快，后趋于平稳，分布不均匀，整体而言，七级累进税率对高收入者调节力度较小，对低收入者调节力度较大，导致个税的收入再分配调节作用受到限制。因此，应进一步增强税制的累进性。

5.提高征管水平

经过2019年新一轮改革，综合与分类相结合的个税征收方式已经开始实施，应切实加强征管。受网上交易量猛增的影响，居民除可查收入外，部分通过网络获益的收入，纳税人若不自行申报，将造成这部分税源的流失。因此应不断提高税收征管水平，一是可以建立收入缴税信息交互平台，实现纳税人真实信息共享；二是可减少现金交易，线上交易便于税务部门监管纳税。在居民收入不断提高，人民获得感不断增强的新时代，期待个税制度能为优化资源再分配，促进社会公平发挥更大作用。