矿业权人信息公示制度实施情况与完善建议

■ 曲俊利/孟 刚/王天元/文雅萍/苗 琦/陈 敏/陈 雪/叶 晗

（自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100860）

2015年，为贯彻落实党中央、国务院关于加强生态文明建设和“放管服”改革要求，根据《中华人民共和国矿产资源法》《企业信息公示暂行条例》（国务院令第654号）等法律法规的有关规定，原国土资源部出台《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》(国土资规〔2015〕6号)（以下简称“公示办法”），建立了矿业权人勘查开采信息公示制度（本文简称“矿业权人信息公示制度”），通过矿业权人主动公示年度勘查开采信息，引入社会监督，加强对矿业权人履行法定义务和合理开发利用矿产资源活动的监管[1]。总结评估矿业权人勘查开采信息公示制度实施效果，查找分析存在的问题并进行有针对性地加以修改完善，对进一步加快矿业领域诚信体系建设十分必要。

1 矿业权人信息公示制度实施效果的基本评价

矿业权人勘查开采信息公示制度作为矿产资源监督管理方式改革的一项重要内容，实施五年来取得了较好的成效，在维护矿产资源国家所有者权益、促进矿产资源合理开发利用、推动矿业领域社会诚信体系建设、扩大社会监督等方面发挥了重要作用，其对于矿业领域信用监管的基础性作用初步显现[2]。

1.1 多元化监管监督效应逐步显现

矿业权人勘查开发信息公示制度建立的目的是通过矿业权人在信息公示平台主动填报公示年度勘查开采信息，接受主管部门监管和社会公众监督，营造透明诚信的市场秩序。实施五年来，制度建设目标基本实现，信息公示成为矿产资源勘查开采监督管理的重要手段。

一是矿业权人自觉接受监管的自觉性增强，公示率逐年提升。2017年是信息公示制度全面实施的第一年，当年公示率即达到了92.1%。2020年公示率达到98.8%，矿业权人接受管理部门监管和社会大众监督的自觉性进一步增强，主动填报年度勘查开采公示信息的主动性逐步提高。（参见图1）

图1 2017—2020年矿业权人勘查开采信息公示情况

二是自然资源主管部门落实“双随机、一公开”要求，提升监管水平。地方自然资源主管部门结合实际制定了具体的实施方案，对矿业权人开展培训。组建专业齐全的专家库，随机抽取专家会同行政管理人员开展实地检查，对矿业权人公示的信息逐项核对，确保核查效果。（参见图2）

图2 2017—2020年自然资源主管部门抽查情况

三是逐步成为社会公众广泛参与，及时了解矿业发展情况和参与监督的便捷平台。矿业权人信息公示制度作为近年来矿业领域的重大改革，一方面满足了全社会加快诚信体系建设、加强信用监管的总要求，有力推动了矿产资源管理能力的提升；另一方面信息公示平台得到了社会公众的广泛认可[3]。截至2021年4月底，全国矿业权人勘查开采信息公示系统累计访问量达0.3亿人次，累计查询量达1.1亿人次。2017年以来该系统日均访问量为1万人次，日均查询量为2万人次。同时，通过信息公示系统，累计收到社会公众的举报线索62条，自然资源主管部门及时对违法违规行为进行了依法查处。2017年11月23日，中央电视台新闻联播报道了山西省自然资源厅决定将27个矿山企业列入异常名录的新闻，新华网、人民网、中新网、中国国土资源报、中国矿业报、山西日报等20多家主流媒体进行了宣传报道，上百家新闻媒体进行了转载，社会反响良好。

1.2 对失信矿业权人实施信用惩戒，矿业权人守法意识明显增强

异常名录和严重失信名单管理是信用监管的重要内容，是实施部门内联合惩戒的重要依据，是提升矿产资源监管效能的重要手段[4]。

根据信息公示系统和年度通报统计，2017—2020年，被自然资源主管部门列入异常名录的矿业权人累计达7221个，涉及10726个勘查开采项目。其中，到期未公示的项目有8428个，占比78.57%；隐瞒真实情况、弄虚作假的有357个，占比3.33%；未履行法定义务或者履行法定义务不到位的有1941个，占比18.10%。（参见表1）

表1 2017—2020年异常名录列入情况

建立违规失信矿业权人“黑名单”制度，将矿产资源勘查开采活动信息与矿业权人信用监管紧密结合起来，促使失信矿业权人知敬畏、存戒惧、守规矩，“利剑高悬，强化惩戒”，加强了对矿业权人的约束，促使其自觉履行法定义务、合理开发利用矿产资源。

1.3 信息公示系统成为主要的信息监管平台，在矿产资源勘查开采活动监管和促进矿产资源高效利用方面发挥了重要作用

一方面，信息公示系统为主管部门发现并解决管理中的问题提供了途径和手段。通过矿业权勘查开采信息公示，大量过期矿业权、保护区内退出矿业权经公告注销等程序从矿业权数据库中被清除，矿业权管理和勘查开采监督管理逐渐步入精细化。同时，对实地核查过程中发现的矿业权人违法违规行为也及时移交相关部门进行处理。

另一方面，信息公示系统为矿产资源高效综合利用的监管和统计分析提供了数据信息，便于自然资源主管部门对矿产资源合理开发利用情况，特别是“三率”指标内容进行监测。社会公众通过查询公示信息，主动对矿业权人勘查开采活动进行监督，对自然资源主管部门的监督形成有效补充[5]。

2 实施中发现的主要问题与不足

建立和实施矿业权人勘查开采信息公示制度，是落实党中央、国务院深化改革要求的重要举措，这项制度既减轻了矿业权人负担、提高了矿产资源监管效能，又为进一步优化矿产资源勘查开采活动的监督管理提供了制度保障。这项制度实施五年来，在各级自然资源主管部门的推动下取得了较好的法律效果和社会效果，基本实现了制度建设预期目标。但随着矿产资源管理改革的不断深化，矿政管理要求发生了很大变化，制度本身存在的不足和缺陷也逐渐显现。

2.1 制度设计方面

一是需矿业权人填报的公示内容较多，部分指标填报有困难。公示办法要求的填报内容较为复杂，部分内容与矿产资源勘查开采活动关联性不大，或者已由其他渠道做过统计，存在重复填报现象，增加了矿业权人负担；部分指标由于矿种不同，矿业权人填报时存在理解上的不统一，影响填报效果；还有不少信息属于管理部门产生的信息，宜由自然资源主管部门主动公示[6]。

二是抽查检查缺乏统一的技术要求，导致工作程度不一。公示办法实施以来，对实地核查工作未明确相关技术要求，各地在实际工作当中关于核查内容、核查要点、核查应用的技术设备等存在较大差别，导致核查结论可能存在争议。比如有的地区实地核查过程中对采空区进行了实测，获得了真实可靠的数据资料，确保了核查结论的可靠性；也有部分地区因经费、人员力量有限未开展实测，在核查过程中未能发现矿业权人违法违规行为，在特定情况下管理人员可能因此被追责。

三是异常名录和严重违法名单的管理标准过于注重原则，操作性不强。公示办法对于列入异常名录的情形规定了“到期未公示”“年度信息隐瞒真实情况、弄虚作假”“未履行法定义务或履行法定义务不到位”等三种情形[1]。在实践中，除了“到期未公示”容易界定之外，核查人员对其他两种情形难以把握。因此，在公示办法中宜对异常名录和严重违法名单管理加以细化，制定可直接考核的标准，减少判断的主观性，提升管理的科学性[7]。

2.2 内部协同监管方面

矿产资源勘查开采活动监管信息平台是管理部门落实监管职责的重要抓手，管理部门按照职责范围对公示信息进行监管，及时发现问题并进行处理。但在执行过程中，未能很好地落实。特别是机构改革后，各地信息公示工作基本由矿产资源保护监督部门承担，包括日常管理、实地核查、“黑名单”的管理、专家库管理等，但由于人员有限，在缺少其他部门参与的情况下，部门内部协同监管难以实现[4]。尤其是在实地核查过程中，核查人员的专业背景以地质、采选矿为主，对于税费缴纳、矿山地质环境恢复与治理等情况，难以作出科学准确的判断[8]。

2.3 诚信约束法律地位方面

矿业权人信息勘查开采公示制度建立的主要依据是《企业信息公示暂行条例》，公示办法中对于列入异常名录和严重违法名单的矿业权人提出的限制性要求还有待进一步细化。同时，在失信联合惩戒方面，矿业权人异常名录和严重失信名单未能与其他部门互联互通，联合惩戒力度不够[9]。

2.4 信息公示系统方面

信息公示系统是矿业权人勘查开采信息公示制度的重要载体，其主要功能包括公示信息和发布管理结论，以支持社会公众和管理部门获取矿业权人年度勘查开采信息并实行有效的监督和管理。经过多次改造升级，在线运行的公示系统已经实现了信息公示的基本功能，但仍有较大的改进空间。

一是在公示数据方面，不能实现数据关联和验证，特别是涉及矿产资源储量数据年度对比、矿产资源综合利用情况，不能直观展示年度变化情况，难以为矿产资源储量动态管理和矿产资源储量统计提供数据支撑。

二是功能实现方面，缺少对辖区内公示信息进行批量查询、批量筛选、批量提取、批量导出、批量操作等功能，各级自然资源主管部门通过公示系统对本行政区域内年度勘查开采活动信息进行统计和分析[10]。

三是管理实践方面，省级自然资源主管部门还难以及时掌握本行政区域内信息公示工作进展，特别是实地核查工作进度、核查结果上传情况。

3 信息公示制度面临的新形势

3.1 党中央、国务院深化改革决策部署的新要求

按照《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）要求，在2021年底前对在全国范围内实施的严重失信主体名单认定标准和程序进行更新，应当以法律、行政法规或者党中央、国务院政策文件形式确定，暂不具备条件的可由该领域主管（监管）部门以部门规章形式确定。公示办法属于部门规范性文件，对矿业权人违规失信约束上其作为法律依据的功能性不强。

近年来，《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）、《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）、《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发〔2019〕35号）等相继出台，旨在通过依法加强事中事后监管，维护公平竞争的市场秩序，这对加强矿业权人诚信建设、实施矿产资源勘查开采事中事后监督管理提出了新要求，也为加快矿业领域诚信体系建设、强化矿业权人信用监督管理、修改完善矿业权勘查开采信息公示制度进一步指明了方向、提出了要求。

3.2 深化矿产资源管理改革现实需要

《自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（自然资规〔2019〕7号）实施以来，矿政管理工作发生了较大变化，同时《自然资源部办公厅关于规范矿山储量年度报告管理的通知》中明确将矿山储量年报与信息公示工作进行衔接，这也对信息公示制度提出了更高的要求。因此，应当结合新形势、新要求对矿业权人信息公示制度进行合理调整。

此外，按照《自然资源规范性文件管理规定》（自然资源部令第2号）要求，公示办法五年的施行有效期已经届满，应当进行修改、重新发布。

4 完善信息公示制度的建议

以问题为导向，结合当前诚信体系建设的新要求和矿产资源法修订的新精神，修改完善公示办法，细化相关规定，增强可操作性。

一是按照《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》的有关规定，修改完善公示办法，以部门规章形式发布实施。

二是在《矿产资源法》修订中纳入矿业权人勘查开采信息公示制度，在法律层面予以确认，将其作为矿产资源勘查开采监督管理的重要抓手，促使各项工作有效衔接，加快推动信用法律法规建设和社会信息体系建设，形成部门联动，建立齐抓共管的监管机制[11]。

三是统筹考虑建立矿业权人勘查开采信息公示制度体系。从实践来看，信息公示制度是一项系统性、全局性的工作，需要建立完整的制度体系，现行公示办法在执行过程，缺乏必要的技术标准和规范予以支撑，对严重失信行为的认定也缺少依据。建议同步研究起草配套制度及相关技术标准，特别是涉及实地检查、异常名录和严重失信名单的管理、信用修复配套制度。

四是结合制度实施效果及存在的问题，在公示办法修改中重点考虑以下几个方面内容：①关于职责分工，建议采取属地化管理方式，由省级自然资源主管部门负责本行政区域内的信息公示管理工作；②细化异常名录和严重失信名单的标准，依据现有相关法律法规予以细化明确，便于基层管理人员操作；③根据部分省级自然资源主管部门的意见，适当延长工作时限；④关于公示系统功能需求，应在公示系统功能升级中补充完善相关功能，实现对异地产生的管理信息归集和公示，以便于自然资源主管部门和矿业权人使用[12]。

5 结语

矿业权人勘查开采信息公示制度是矿业领域诚信体系建设的重要组成部分，在日常监管中的作用日益凸显，应通过不断完善现有制度并提升其法律地位，建立相关配套制度和标准规范，吸引更多社会公众的参与和监督，更好地发挥信息公示的信用监管作用。