“后疫情时代”社区协同治理的研究——基于湖州疫情的观察

贺 俊 孙国宾

(1.湖州学院 人文学院，浙江 湖州 313000； 2.湖州师范学院，浙江 湖州 313000)

2020年1月，新冠肺炎疫情突然暴发，并在全国迅速蔓延，引发了近百年来最严重的国际公共卫生事件，既对全人类的生命健康造成了严重的威胁，也对政治、经济以及安全秩序产生了重大的影响。湖州市委市政府以习近平总书记视察武汉时提出的“坚持不懈做好疫情防控工作关键靠社区”为发力点，组织全市社区迅速投入疫情防控阻击战，构筑起以社区党组织、社区居委会、业主委员会和物业公司为主体，以“双报到”党员、“下沉”干部和志愿者的补充力量为组合的协同治理模式，有效地遏制了新冠肺炎疫情蔓延，成功地发挥了社区自治效能，打造了群防群控“湖州样本”。 当前，疫情防控进入常态化时期，由于社区组织体系复杂化、社区治理主体多元化、社区治理内容扩大化，使得社区协同战“疫”能力面临瓶颈。因此如何构建多元主体间的良性互动关系，形成协同效应，是当下疫情防控背景下社区治理的关键点。

一、社区治理的主体

(一)社区党组织和社区居委会

《中华人民共和国宪法》第111条规定，城市居民委员会是根据居民居住地区在城市设立的基层群众性自治组织。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。由此可见，社区居委会是设立在居民居住区这一层次的群众自治组织。它的主要职责有宣传法律法规以及国家的相关政策、教育小区居民遵守社会公德和居民公约、开展形式多样的活动等。社区居委会是党和政府联系群众的桥梁和纽带。社区党组织是社区的领导核心，指导社区居委会日常工作。

(二)物业公司

物业公司是具有法人资格的企业实体，为了满足业主的需要，通过收取物业管理费用来提供专业化服务的营利性企业。物业公司可以在社区治理中对政府治理的失灵环节进行补充和支持，能够为居民提供小区设施维护、公共空间管理、房屋整修等社区服务[1]。作为营利性企业，在不触及自身利益的情况下，物业公司通常是积极配合社区居委会完成社区工作的，一旦有涉及自身利益的事情，物业公司为了维护自身利益，有时甚至会加重社区工作的压力。

(三)业主委员会

按照《物业管理条例》的规定，小区的业主委员会是小区业主大会的执行机构，代表全体业主召开业主大会，报告物业管理企业的服务水平，代表业主与业主大会在街道办的监督下以招投标的形式选聘物业管理公司，签订物业服务合同，听取业主对小区及业委会工作的意见和建议，监督并协助物业公司履行物业合同约定的各项服务的完成情况。由此可见，业主委员会是业主共同利益的代表，具有提出诉求并监督物业管理公司运营的职能。业主委员会在链接和整合资源方面具有及时性、广泛性的优势。

二、社区协同治理的理论基础

“协同治理”一词最早出现在1970年德国物理学家Haken教授的协同理论中，主张系统元素或者子系统之间的相互协作。现代协同理论则认为，“协同有助于整个系统的稳定性和秩序化，并且可以在数量和质量上增强系统的功效，创造出局部无法获得的新功能，从而实现增值动力”[2]。简而言之，协同治理就是部门为了追求最大化的公共利益而进行协调互动的一种社会管理过程。在社会治理领域，协同治理表现为在基层社会治理过程中，治理主体通过协商最终改变“利益偏好”，形成公共理性，从而达成决策共识。

随着社会的高度发展和网络化治理方式的出现，协同治理在新时代的社区治理中被赋予新的内涵。社会治理现代化要求政府要发挥其在治理体系中的主导作用，建立制度化的沟通平台，加强对社会的支持，与各个社会治理主体合作，激发和调动社会力量在自治和参与协作中的作用。

协同治理可以保障社会治理主体间的关系是和谐的，而非冲突的；治理方式是灵活的，而非固化的；治理规则是复合的，而非单一的。协同治理能够有效地解决社会治理主体间的矛盾和冲突，并在解决矛盾过程中提升政府的公信力，增强治理的有效性和合理性，进而增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

基于此，“协同治理”是指在社区治理过程中，在政府的主导下，社区居委会、物业公司和业委会等治理主体在协商过程中建立理性对话，解决不同治理主体的利益矛盾，以提升治理效率，最终形成具有约束力的政策和措施。协同治理不仅可以调动多元主体积极参与社区治理，实现多元主体参与程度上的广泛性，更使得多元主体学会理性协商、理性对话，进而使得协商共识广泛达成，形成一种有效协商常态。通过完善社区协商机制，衔接好疫情防控常态下社区内部治理与防疫，可以有效抵御疫情反复带来的治理风险和冲击。

三、社区协同治理中存在的问题

(一)社区协同治理体制机制不健全

在疫情暴发期间，人手不足成为疫情防控的突出难题，社区防疫工作的主要力量是社区工作者，从排摸人员到重点人员管控，从“洗楼”到服务隔离人员，都是社区工作人员亲力亲为，物业公司虽然积极配合社区防疫工作，但是由于物业公司的管理缺乏组织性、系统性，保安素质不一，在完成相应的防疫任务时，经常会出现推诿扯皮等现象，进而增加社区防疫的压力。另外，多数业主委员会成员也仅以志愿者身份参与到社区疫情防控中。

物业公司掌握着社区的人口数据。在疫情期间，由于物业公司未能第一时间分享相关数据，社区工作人员主要还是通过一遍又一遍地“洗楼”来开展对外来人员情况的排查。这不仅加重了社区工作人员的负担，而且给群众带来了极大的不安全感。

业主委员会并不是每个社区都有。有些小区虽然成立了业主委员会，但是由于业主委员会制度还不够完善、运作还不够规范，因此，在疫情防控的关键时期，难以及时调动居民群众，有效地实现社区自治。

从协同理论的角度分析，由于缺乏政府的主导作用，社区居委会、物业公司和业主委员会等三大社区治理主体在疫情期间各自为政。在社区治理过程中，社区党组织承担着领导角色，应当发挥好领导社区治理、服务社区居民、协调多元利益、化解社区矛盾的作用。在当前湖州市的社区组织体制中，社区书记双肩挑，兼任社区居委会主任和社区党组织书记。这在一定程度上造成了社区党组织成员精力的分散，更多地在完成居委会的功能和任务，从而使得党组织在协调各主体间利益矛盾方面的作用难以充分发挥。

(二)协同治理主体权责边界不清晰

在疫情期间，社区作为疫情防控的主阵地，在引导疫情舆论、 安抚民众心理方面应当扮演积极有为的角色，然而在现实中，社区对民众进行舆论上的宣传和引导不足，致使居民抢购囤积物资、偏听偏信上当中招等现象时有发生。物业公司应该在出入登记、消毒清洁、人口排查等方面发挥重要作用，然而在现实中，大部分工作都是由社区来完成的。业主委员会应该发动小区人员积极参与社区疫情防控工作，形成全员参与的局面，然而在现实中，业主委员会多数情况下仅仅作为志愿者参与了“守小门”，检查“健康码”的工作。

基于以上现象，在社区治理过程中，社区居委会、物业公司和业主委员会等三大治理主体角色不明，权利和责任缺乏政策的约束，从而引发了一系列的矛盾与问题。

居民委员会是社区中的行政主体，兼顾行政职务和便民服务；业主委员会是监督物业公司运作管理的，向居委会提出意见和建议。由于基层高度自治的特征，其法规宣传、法规执行、立法规定都是由社区组织和居民群众自主投票决定的，因此社区法规缺乏足够的执行效率[3]。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》对居民委员会的地位和职权进行了明确，但该法仅涵盖了居民委员会这一个社区治理主体，社区自治其他主体如物业管理企业、业主委员会等机构并未纳入国家一级的法律层面进行规范。因此，在社区治理过程中出现无法可依的随意执行情况比较常见，执法不规范挑战着政府的公信力。

法律对业主委员会的地位和职责做了规定，但条例中并没有明确规定地方政府相关管理部门如何监督管理业主委员会的工作。由于缺乏相应的指导，自身又缺乏良好的制度，导致在一些需要专业性知识才能维护社区居民利益的问题上，业主委员会无法与居民委员会和物业公司进行及时有效的交流与沟通[4]。

从协同理论的角度分析，社区居委会、物业公司和业主委员会等三大治理主体之间缺乏制度化的协商对话平台，因此在参与社区治理过程中，各主体之间的关系是带有冲突的，治理方式是趋于固化的，治理规则是相对单一的。

(三)协同治理主体缺乏共同体精神

新冠肺炎疫情暴发以来，一些居民隐瞒真实行程信息，欺骗调查走访人员，谎报身体健康信息，隐瞒已出现的发热和咳嗽等症状；有的疑似病例蓄意隐瞒密切接触者行踪，并在外活动密切接触人群；某些海外归国人员公然抵抗隔离观察规定，导致发生了病毒扩散的恶性公共危机事件。

从协同的概念来看，社区是一个基层的群众性自治组织，有一定的自主权和决定权。自治的方法就是走群众路线，依靠群众，用群众的力量和智慧，通过协商沟通，解决与群众利益相关的社区事务，让群众真正行使当家作主的民主权利。

通过走访调查发现，有很大一部分居民对居民委员会、业主委员会的具体职责不太清楚，甚至和物业公司混淆，这反映出居民在思想观念上对居民委员会不理解、不信任，对社区治理等公共问题的不关心，这就导致在社区治理过程中难以有效获得居民群众的支持，调动各方资源，也使得居民委员会和业主委员会日常工作与决策难以展开。这主要是因为现代城市社区的居住人员结构发生了变化，社区居民是来自不同地区、成员结构的复杂弱化了社区生活的共同性，呈现出千姿百态的居民生活形态。邻里之间缺乏共同生活的目标、兴趣和生活方式，人与人之间的陌生感和防备感使得整个社区缺乏共同体精神。

三、后疫情时代社区协同治理的实现机制

(一)激活“红色引擎”，保障社区协同治理机制

发挥社区党组织的领导核心作用，以“大总支”为抓手，建设“党支部—党小组—楼组长—社区党员—广大居民”的工作脉络。将业主委员会和物业管理纳入党组织，把党的领导落实到基层末梢，打造社区党组织领导下的社区居委会、业主委员会和物业公司“三位一体”的“红色引擎”，通过“三驾马车”织密社区治理的“网”。

加强党组织对业主委员会和物业公司的领导，通过制度设计、组织嵌入、人员选择等方式织密协同治理组织体系。具体做法有：一是打造“龙头工程”。把基层党组织建设作为“龙头工程”，在业主委员会和物业公司中设立党组织，开展“挂牌亮户先锋行”“选出心中好党员”等组织提升行动，培育优良队伍，让基层党员为老百姓办实事更有底气。二是建立“桥梁纽带”。明确社区党组织对业主委员会和物业公司的指导监督作用，从严落实督查问责，将群众的诉求和基层社会治理有机结合起来。三是激发党员“细胞活力”。明确支持党员干部当选业主委员会成员，健全党员干部工作机制，吸纳更多有理想、有闯劲、有素质、有本领的年轻党员进入基层治理党组织，切实将党组织优势转化为治理效能。

(二)立法权责明晰，完善协同治理的运行机制

法律制度是国家意志力的体现，是公民各种权利的保障。习近平总书记提出，依法治国是坚持和发展社会主义特色的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求[5]。在社区治理领域，如何让各治理主体有效地参与到社区治理中，如何规范各治理主体的契约效用、权责范围、行为规范，是社区协同治理顺利运行的必要条件。一是循法而行。通过立法明确社区居委会、物业公司和业主委员会等三者的角色和职能,确立业主委员会的法人地位，出台物业服务质量和收费标准等相关法律，使得多元主体在参与社区治理过程中有法可依。二是依法而治。以法律落实社区服务清单，对社区应承担的法律职责实行“准入制”，建立相应的组织，对区级政府及街道下放的工作任务进行规范。三是法润人心。在社区内部广泛开展法制宣传。通过业主群、微信公众平台等渠道推送宣传相关法律知识，发布社区协商的新闻稿件，扩大社区内部对协商治理的知晓度和认可度。

(三)搭建“对话”平台，构建协同治理监督机制

协商民主是各治理主体的“对话”平台，能减少治理风险源，聚集治理正效应。主要做法有：一是搭建联席议事平台。由街道办综合治理科干部、社区党组织书记、业主委员会主任、物业公司管理人员组成日常工作团队，每周召开例会，整合工作，明确分工，凝聚分散资源，最大限度地壮大小区综合治理力量。通过建立利益诉求表达平台，使得治理主体能够充分、精确地表达其利益诉求，不仅实现了治理主体间的相互监督，而且还有利于达成共同的治理目标。二是开展“熟人型”小区建设。大力支持业主委员会组织承办社区各类群众活动，提高业主对业主委员会工作的认知度、参与度、支持度，不断提升居民区凝聚力和社区自治程度。将社区打造成现代新型熟人社区，创设家园共同体，使得各方都能掌握涉及社区治理事务的各类信息，实现居民对社区协同治理的监督。三是搭建信息共享平台。进入后疫情时代，社区的疫情防控高度依赖进入辖区内每个居民活动轨迹的个人数据。统一数据采集端口，按需共享数据，这样可以避免多个部门多次重复采集个人数据，进而提高政府的公信力，更容易建立党群信任关系，降低个人数据泄露风险，从而增强社区的综合决策水平。信息共享平台应该成为各方主体意见建议反馈平台，成为协同治理的重要渠道。