良法善治:新时代高校治理现代化的理想图景

戴哲逸

(中国人民公安大学 侦查学院,北京 100038)

一、从“秩序生成”到“观念建构”:高校治理现代化的法治嵌入

(一)法治是高校治理现代化的权力结构准则

高校治理结构是针对复杂关联情境下高等教育系统的规范性设计和制度性协调,旨在明晰相关治理主体之间的权责配置、资源调控及相互关系,围绕权力、权利、利益形成了一套宏观与微观、外部与内部互嵌互构的框架体系[1]。就具体治理实践而言,高校治理结构中的治理主体、治理边界、治理权重都需要以“法”的形式和程序来限定,使不同性质的治理权力在法治轨道上予以分配和架构,以此限制权力的任意性并仍保持其确定性,有效规避“政”治色彩与“人”治传统。从高校外部治理体系来看,高校与政府、市场、社会的互动关系正在不断被重新调适和平衡,自2015年《中华人民共和国高等教育法》修订以来,高校在7项办学自主权的基础上,进一步实现了招生规模调节、学科专业设置、教师职称评聘、资产管理使用等方面的办学自主权；而政府则围绕权力下放与强化监管,持续开展高等教育领域的“放管服”改革和“管评办”分离,根据《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》,进一步规范政府部门权力运行,厘清职能范围边界。从高校内部治理体系来看,正确处理好“政治权力与行政权力、行政权力与学术权力、教师权力与学生权力、学校权力与学院权力”之间的运行关系[2],是实现高校治理过程中依法治校、依法治教的制度基础和客观前提,其关键在于是否基于遵循学科组织特性和学术生产规律来证明教育管理行为的合法性与正当化。目前,以大学章程建设为统领深化内部治理结构改革,已经成为高校规制权力、协商共治的实施载体和参照准则,使高校在自由、自律与自治中具体呈现“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的理想状态。

(二)法治是高校治理现代化的运作创设机制

以法治思维和法治方式推动高校治理现代化,并不是表层形式的论争或者抽象概念的设问,法治化是高校治理过程的制度供给、规则覆盖与行动框架,“当务之急是为这一治理结构创设运作机制”[3],它是将治理理念转为办学治校的核心要义和关键之举。从高校治理的静态层面来看,高等教育法制建设有序推进、日渐成熟,在以宪法及相关上位法的统领下,“形成了以教育法为基本法、以高等教育法、学位条例等6部主干法律为专门法,辅之以《普通高等学校设置暂行条例》等4部行政法规和《普通高等学校学生管理规定》等30余部规章文件,以及地方性政府法规和规章在内的高等教育法律体系”[4],该体系对我国高等教育的基本制度、办学体制、管理机制、法人地位、师生权利等方面进行了相应的教育立法修法,为推进高等教育治理、深化高校改革发展提供了坚强的法制保障和良好的制度环境。从高校治理的动态层面来看,更加注重高等教育法治建设的贯彻实施、监督执行和保障落实,学校内部的行政决策机制和合法性审查机制逐渐完善,围绕党委会、校长办公会形成的权力边界、履职程序和议事规则更加清晰,以学术委员会为统领的学位评定委员会、职称评定委员会、教学指导委员会等学术组织参与学校治理的职责权限、运行制度得到进一步彰显和确立,教代会、工代会、团代会、学代会等群团组织的民主管理和民主监督作用得到进一步发挥和肯定。随着高等教育法治化建设走深走实,高校治理过程中的法理空间、法律规则和政治原则、实体价值之间的张力得到平衡与制约,在广泛的共同体意识基础上形成自主管理、自主决策、自主变革的制度性知识和实践性标准。

(三)法治是高校治理现代化的观念力量显现

“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是铭刻在公民的内心里。”[5]作为有效处理各种复杂权力关系之间的中介工具,法治化显然是高校治理现代化的重要特征和成熟标志,可以说,基于法律的治理奠定了现代大学治理的基石,尤其是党的十八大以来,“法治的信仰”“法治的思维”“法治的践行”更加成为依法治校的内在动力和精神支撑,法治的知识与观念的力量的结合,强化了法治对高校治理的指导或规范意义,或者是以更为丰富的形态和理性的方式影响治理主体的自主性。随着“一校一章程”目标的基本实现,法治作为一种普遍性价值观念深入人心,通过沉淀渗透到高校的制度规范与权力分配之中,来改塑高校治理的宏观认知与微观架构,主要体现为在依法治校的行动框架中来“增强人的自主性与创造力、有效配置各种教育资源以及妥善处理教育管理相关事务”[6]。从高校治理的法治规则意识来看,高校条线运行中主要涉及的教学、科研、人事、学生等管理制度和相关办事规则进一步完善,“规则至上”与“程序正义”越来越多地体现在高校公正地配置权利与义务、公平地开展决策与自治；从高校治理的法治权利意识来看,高校师生对于权利的表达和权益的维护日渐成熟,在与学校发生的教育行政纠纷或者矛盾中,关于行政权力的产生、授予、行使和监督往往成为诉讼争议焦点所在；从高校治理的法治伦理意识来看,法治观念不仅是人们对法治的一般性认知,还表现为对法治的基本态度与情感喜好,高校通过健全普法教育、提升法律素养、繁荣法治文化等途径来不断加强师生法治观念,在思想的认同与行为的服从中凝聚依法治校的强大精神动力。

二、从“形式法治”到“实质法治”:高校治理现代化的法治困境

(一)法治理念在高校治理情境中的模糊认知

法治理念根植于独特的国情条件和文化传统,它是关于法治的整体性认知和理性化观念,体现了法治的精神实质和价值追求,旨在解决“为什么实行法治以及如何实现法治”的认识论问题,构成了高校治理实践中关于对法律精神的理解和对法的价值的解读。在推进全面依法治国的宏观背景之下,“依法治校”作为一种“自上而下”的强制性制度变迁全方位地嵌入至高校的工作职责范围和日常管理行为,在规则之治理念的牵引下掀起了“建章立制、规范管理”的立法行动,高校提供的一揽子规章制度越织越密,但是制度建设的形式化、制度运行的虚化、制度监督的弱化,已经背离了依法治校的初衷与目的。究其根源,大部分高校在政府主导的法治规划进程中总是被动应付或者为了完成任务,往往简单化地将“法治化”与“高校治理”的关系工具化为“手段—目的”关系,“法律工具主义”的认知取向只看到法治对高校治理现代化的工具功能与技术应用,忽视了法治本身所具有的价值意义,混淆了法治的秩序作用与生成条件,这种形而上学的法治理念人为地割裂了法治的规则意识与价值理念、实体观念与程序意识,使高校在治理运行过程中容易陷入“形式法治”的窠臼。“当前的治校实践带有浓厚的形式法治色彩,即突出依法而治和治校秩序,忽视规章制度本身的立法质量和权益保障目标”[7],更多的是将治校规则视作管理大学人的制度工具和形式要件,为管理者立规守则的秩序本位仍然带有浓厚的“行政化”倾向,忽略了师生的主体地位以及依法治校的初心和使命,体现了当前高校治理改革中人们对法律制度和法治实践的认知偏误。

(二)法治体系在高校治理行动中的有限适用

教育治理必须与科学性、合理性和有效性结合在一起,这意味着教育立法的完备化和规范化固然重要,同时教育法规的执行力和实效性更应值得考量[8]。面对高校日益复杂的治理事务和社会关系,现行的“急用先立”“急用先行”的实用主义型高等教育立法模式已经呈现滞后疲软、慢速低效之态势,高等教育的某些领域仍然存在法律盲区,法律法规的某些条款仍然存在交叉错位,法律运行的某些环节仍然存在冲突差异,难以满足高校治理现代化的法治需求。从实际情况来说,一方面,高等教育的相关立法有简单重复上位法规定的“路径依赖”倾向,为了规避法律位阶风险和适用错误,导致“应用性、实施性和强制性规范的比例不高,为各类主体进行权利主张或确认的依据不足”[9],增加了司法适用的难度与区分度；另一方面,高校规章制度的相关内容存在与上位法相抵触、与法律责任相违背的问题,以致违法限制学生权利,漠视教师学术自由,肆意扩大管理职权,引发了诸多教育纠纷与民事诉讼。由此直接带来了教育行政执法的宽松软化、无所适从,尤其是高校作为学术性组织在面临某些专业性和技术性较强的教育管理事务时,如何能将自由裁量行为中的“价值争议”转化为“程序正义”,并且能更加充分地解释和体现程序公正的内在道德性和自主性意义,成为高校治理追求公平正义的一种最低限度要求。同时,在促进高校治理的基层法治框架和维度中,仍然缺乏一种“定分止争”的教育纠纷解决机制,以司法为中心的争议解决路径并没有同步推动教育申诉和复议、调解和仲裁等协商解决方式的实践探索,相关的教育行政救济渠道和权利救济观点还有待加强。

(三)法治意识在高校治理素质中的构造缺失

法治意识在高校治理范畴中具有基础性的地位和根本性的作用,既是关于法律理念认知的一种普遍化概念和抽象化描述,也是支持法律制度构型的一种正当性属性和有序性体现,它应该是考察学校治理素质的重要评价标准和关键测评指标[10]。从目前有关高校法治建设的知识类型来看,主要集中于依法治校的规范性研究和经验性研究,而对治理主体的自身法治意识鲜有探讨和解读,这不仅关系到高校治理相关主体对法律文本释读的认识论问题,而且关系到高校在治理运行过程中的方法论问题。“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”[11],深而论之,高校法治意识是从思想观念到实际行动的提升和构造,以一种自觉的主观能动性将高校治理过程中遇到的问题和矛盾放在法律框架下处理,比如高校党委作出重大决策时对法律遵守的程度、高校师生在维护权利时对法律运用的程度。现实中部分高校对法治工作思想上重视不够、认识上不全面、理解上不到位,往往是在法律纠纷发生了、矛盾出现了才想得到、用得着,缺乏开展法治工作的系统谋划和具体抓手。法治的核心和灵魂是对公权力的限制,面对“放管服”一些高校依法自主办学的能力还不强,依然存在“行政本位”的思维惯性和管理模式,仍然以简单的行政命令或者单向度的权力关系为运作逻辑,对学术权力与行政权力的界限区分缺乏法理认识,对制度规范的制定与执行缺乏基于学术规律的价值取向考量和伦理倾向思考。可以说,法治意识的培育和养成是高校“实质法治”的终极体现,使法治意识成为每个人的内心自觉,铸成每个人对法治的真诚信仰,这是实现高校治理现代化的关键所在。

三、从“良法可依”到“善治有为”:高校治理现代化的法治之道

(一)从认知层面提升法治定位,丰富依法治校的治理内涵

当前,“双一流”建设战略正在悄然改变中国高等教育体制和发展生态,无论是加强和改进党对高校的领导、完善内部治理结构,还是构建社会参与机制、改革高校评价机制,都折射出一流大学更加需要一流的制度建构和法治治理,实际上也是在“倒逼”高校要从法治的角度重新审视高等教育的管理理念与组织制度。思想是行动的先导,推进高等教育法治化的首要前提在于统一思想、凝聚共识,高校党政主要领导要履行依法治校第一责任,将依法治校整体纳入学校发展规划和年度工作计划中统筹考虑、统一部署,将法治思维和理念贯穿于高校治理体系与治理能力现代化的全过程和各方面,尤其是要特别处理好法治工作与学校全局、立德树人、深化改革、鼓励创新之间的关系,侧重于高校师生的法治精神、管理服务实施的法治理念以及形成同心共向的法治体系[12]。健全机制是推进落实依法治校的基本条件,学校领导班子要认真研判新时代依法治校的总体布局和重点任务,按照上级文件精神出台校级层面的法治工作实施意见,将依法治校思想的内涵与外延真正明确在具体内容和行动部署上,并且要建立专门的法务部门机构、配齐专业的法治工作队伍,逐步试点推广高校总法律顾问制度,将以法治机构为代表的“法治权”提升为高校学术权、行政权等其他权力活动的框架和规范[13],从合同审查、纠纷处理、法务咨询等具体性事务转向对学校法治工作的顶层设计和构建完善,从而搭建起实质意义上的依法治校的基本架构。同时,高校要全面摸排、系统梳理法律风险点,对重点关键岗位法律风险防控管理工作进行定期监督检查,做到健全防控机制、抓严风险防范。

(二)从制度层面加强法治布局,提升依法治校的治理能力

在亚里士多德看来,“法治应该包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”[14]。“良法”是“善治”的基础和前提,对于高校而言,完善的规章制度体系是推进依法治校的抓手和载体。从宏观架构来看,要加强高等教育领域的科学立法、民主立法、依法立法,聚焦高等教育发展的关键领域和重点环节以及新问题新挑战,以高等教育法为上位法引领、以“废、改、立、释”为立法手段,修订完善、补齐覆盖整个高等教育领域的配套法律与行政法规,在法律阶位内保证程序与规范的协调一致；同时,要坚持改革决策和立法决策的衔接统一,鼓励先行先试、大胆革新,推动立法修法主动适应教育改革需要,做到重大改革于法有据,积极促进行之有效的改革政策转化为法律成果。从微观运行来看,规章制度的供给质量是影响和决定高校治理能力的关键性变量,高校要始终坚持以上位法律法规为依据、以章程建设为核心,按照效力层级、业务事项和简政放权来着力绘制校内党政规章制度的“制度图谱”,围绕建章立制形成起草、论证、协调、审议的合法性审核机制,在此基础上明晰决策层级、勾勒权责清单、优化工作流程,从而提高高校的制度创新力、科学决策力与规则执行力。同时,在整个法律制度体系中要着力体现师生的意志表达和权益维护,始终坚持制度理性和程序正义,健全师生的争议解决机制、权益救济机制,妥善应用诉讼、仲裁、调解、和解、申诉等多元化法治手段来解决问题和化解矛盾,从而将价值问题转化为技术问题、将政治问题转化为法律问题。

(三)从行动层面加强法治落实,绘就依法治校的治理图景

推动和实现高校治理法治化,需要相关治理主体的行动回应以及基于共同愿景的分工合作,形成政府主导、高校自主、社会参与的“法治共治”图景。厘清和规范政府、学校和社会各主体之间的权责边界是当前教育治理的核心要义,必须从法律意义上赋予高校作为独立的法人实体和治理主体地位,进而明确高校依法自主办学的性质与归属,将高校自主权从行政性授权转变为法律性授权。随着“管办评”分离和“放管服”改革的持续推进,梳理、取消、下放、承接、调整教育行政审批事项等一系列“刀刃向内”的权力下放,全部指向政府从高校教育管理微观层面的退出,“就高校而言,更要用好手中自主办学的权力,不断提高学校自主管理与自主发展的能力”[15],做到立治有体,施治有序。对内,高校要不断完善学校法人治理结构,优化学校党委会、校长办公会、理事会、学术委员会等职责权限、议事规则和决策程序,提高科学民主依法决策水平；对外,高校要不断完善信息公开制度、听证会制度、社会问责制度、学校理事会制度、委员会制度等,推动高校依法面向社会自主办学。同时,高校要主动加强法治教育、推动精准普法,建立从学校到学院、领导干部到全校师生的法治教育培训机制,既要充分发挥课堂主渠道作用,加强法学知识的相关通识课程建设,又要创新普法宣传形式,线上线下广泛开展知识竞赛、专题讲座、模拟法庭等主题教育活动,让法治观念入脑入心。可以说,高校治理法治化带来了一场教育思想理论和领导组织方式的双重变革,这种变革的成效理应得到观察与评估、解释与分析,以相应的指标体系和年度报告为载体来指导高校开展依法治校工作。