关于推进嘉陵江流域生态环境高水平保护与经济社会高质量发展的建议

◆罗后巧 任春坪

一、嘉陵江流域概况

嘉陵江为长江干流上游左岸主要支流，发源于陕西省秦岭南麓，流经陕西省、甘肃省、四川省、重庆市，于重庆汇于长江。河流干流全长1132公里，流域面积15.9万平方公里，占长江流域面积的8.9%，水量占长江流域总量的7.5%[1]。四川境内嘉陵江干流长641公里、流域面积10.1万平方公里（含渠江、涪江，下同），流域面积50平方公里以上支流579条，其中，流域面积10000平方公里以上的有渠江、涪江、白龙江、州河。渠江、涪江在重庆境内汇入嘉陵江干流。嘉陵江在广元以上为上游，河道长约380公里，行经高山地区；广元至合川为中游，河道长约645公里，纵贯川中盆地，有航运之利；合川以下为下游，河道长约95公里，水势平缓。

嘉陵江在四川境内涉及阿坝州、绵阳市、德阳市、成都市、遂宁市、资阳市、广元市、南充市、广安市、巴中市、达州市11个市（州）的67个县（市、区），是支撑四川省川东北片区社会经济发展的主要河流，也是成渝地区双城经济圈生态空间的重要组成部分。流域内经济发展水平相对滞后，乡村振兴基础薄弱，属于典型的“生态高地、经济洼地”，钢铁、电子、机械、电力、化工、纺织和食品等工业较为发达，主要分布在干流两岸的绵阳、达州、广安、广元、南充等市。流域以占全省20.7%的国土面积，贡献了20.3%的水资源量，产出了26.2%的GDP，哺育了36.3%的人口。

四川省委、省政府高度重视嘉陵江生态环境保护工作，近年来，全面推行河湖长制，出台了《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》（以下简称《条例》）《四川省嘉陵江一河（湖）一策管理保护方案》《嘉陵江流域（四川段）水污染防治规划》《嘉陵江流域生态环境保护联防联治联控省级合作方案》《嘉陵江河长制年度工作清单》等一系列法规文件，建立了嘉陵江流域横向生态保护补偿机制，实施嘉陵江流域水环境综合整治工程，将嘉陵江生态走廊建设纳入成渝地区双城经济圈建设内容，强力推进嘉陵江流域生态环境保护与治理。目前，流域内中心城区污水集中处理率达95%以上，乡镇生活污水集中处理率达85%以上，地级以上城市建成区黑臭水体基本消除，连续5年干流水质稳定保持在II类水平，达标率100%。

二、面临问题

（一）环境风险防范存在短板

一是尾矿库是重大环境安全隐患。嘉陵江上游横跨陕西、甘肃的西秦岭区域，是我国主要的铅锌矿产区之一，废弃矿井涌水等采矿次生环境问题较为突出，上世纪80年代以来在嘉陵江上游地区陆续形成了200余座尾矿库（包括陕西和甘肃），这些尾矿库多为“河边、江边、路边”的“三边库”，安全隐患较多，监管难度较大，环境风险较高，是当前嘉陵江流域重大的生态环境风险源。二是输入性风险依然突出。地处陕甘川交界的广元市作为嘉陵江上中游分界点，近年来数次遭受输入性污染事故影响。数据显示，2015年至今，嘉陵江流域已发生4起跨界输入性污染事件，其中，锑污染事件1次、柴油泄漏污染事件1次、铊污染事件2次。同时，水电站泄洪排沙容易造成嘉陵江水体浊度升高、垃圾堆积等环境问题，威胁沿江城镇居民用水安全。三是饮用水源安全保障压力大。嘉陵江沿江两岸人口多，饮用水水源地密集，仅四川境内县级以上集中式饮用水水源地就多达64个，流域内30%的环境风险企业位于饮用水水源地周边5公里范围内，大量涉危、涉重生产和储运区与饮用水水源地保护区犬牙交错，环境风险高，防控压力大。

（二）生态环境质量还不稳固

一是支流水环境质量还未稳定达标。嘉陵江干流水环境质量总体优良，但小流域水质不容乐观，长滩寺河、东柳河、铜钵河等小支流水质不能稳定达标，个别月份甚至出现劣V类水质断面，一些湖库水生态环境形势不容乐观，西河升钟水库水质有降类风险，富营养化苗头不容忽视。嘉陵江流域农业种植面积广，化肥、农药施用量大，随着污染防治攻坚战的深入推进，点源污染虽得到很大程度的控制，但农业面源污染逐步成为影响河流水质的重要因素。二是部分河湖湿地生态功能退化。湿地保护空缺较大，湿地生物多样性有所减退，流域内四川南河国家湿地公园、四川龙女湖省级湿地公园、柏林湖国家湿地公园等多个湿地不同程度出现功能退化，相关研究表明，流域内62.5%的重要湿地生态评价等级为差，仅25%的重要湿地生态评价为好。三是干流渠化影响水生态。嘉陵江是全国内河主通道中第一条全江渠化的河流，干流自上而下规划了17级航电，目前已建成16级，广元段以下基本形成梯级渠化。梯级开发不同程度地阻隔了鱼类洄游，妨碍坝址上、下的鱼类遗传交流，导致鱼类的遗传多样性降低，相关调查表明嘉陵江蓬安段常见野生鱼类49种，目前7种已绝迹[2]。四是水域岸线管理保护有待加强。一些水库库区、小河流未开展岸线功能区划，已划定岸线的河流湖库岸线长，涉及面广，管理难度大，县、乡水域岸线管理力量薄弱，小规模“四乱”问题仍时有发生。河道采砂管理仍需持续加强，沿江居民偷挖盗采河道砂石现象还未杜绝，跨区域、超范围开采砂石有偶发现象，砂石原料侵占河道时有发生。中央第二轮生态环保督察针对嘉陵江岸线侵占问题进行了典型通报。

（三）发展与保护的矛盾凸显

一是历史欠账较多。嘉陵江流域人口多、经济基础弱、产业结构布局存在短板[3]，历史遗留环境问题较多，如污水管网短板问题突出，水资源开采和利用形式粗放，农业农村面源污染点多面广等。近年来，随着城市化、工业化和农业产业化进程的不断加快，区域经济发展需求强烈，使生态环境保护和污染治理“老账”未除，又添“新账”。二是发展需求迫切。嘉陵江流域大部分地区是集革命老区、秦巴山区、生态屏障为一体的特殊区域，经济发展水平总体滞后，在“一带一路”、成渝地区双城经济圈建设、新一轮西部大开发、川陕革命老区振兴、秦巴山区连片扶贫开发等国家发展战略和四川省委“一干多支”区域发展格局的大背景下，区域自身发展需求强烈，经济发展和生态环境保护矛盾逐步凸显。三是新兴产业的发展对环境安全带来新挑战。近年来，嘉陵江流域新能源电池、电子信息、新材料、高端装备制造、生物医药等战略性新兴产业蓬勃发展，但同时也带来了相应的环境安全问题，如电子信息制造业的生产工艺中使用的大量有机溶剂、重金属等物质都有可能对环境造成较大的环境安全隐患，如何在确保高新科技产业发展的同时减少对环境和安全的影响已成为亟需解决的问题。四是《条例》对流域保护提出更高要求。《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）提出“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”，嘉陵江作为长江的一级支流，《长江保护法》相关要求自然适用于嘉陵江。在四川省出台的《条例》中明确要求“禁止在嘉陵江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”，这意味着在《长江保护法》的基础上，四川省进一步强化了嘉陵江流域生态环境准入和生态环境保护的相关要求。

（四）高质量发展潜力释放不足

一是区域协同发展不足。嘉陵江沿江生态经济走廊建设发展不平衡，市与市之间，县与县之间，市、县（区）内不同的区域发展不平衡、不协调现象较为普遍。经济发展差距明显，总体而言靠近成都和重庆的两头以及部分中心城市发展较好，其余地区发展相对滞后。区域协同发展有待加强，目前沿江市（州）、县（市、区）之间在双方互访、战略合作层面虽有所突破，但项目实质层面协同发展还有待进一步强化。二是水资源开发利用与水运能力有待提升。嘉陵江流域水资源开发利用程度总体较低，根据《2020年长江流域及西南诸河水资源公报》《2020年四川省水资源公报》，嘉陵江流域水资源开发利用率为11.5%，低于长江流域平均水平（15.2%），仍有较大的开发利用潜力。流域内仍有大量江河湖泊水功能区划尚未划定，制约纳污能力核算和排污口设置，不能完全支撑嘉陵江流域水资源开发利用与保护。流域内水运能力有待加强，航槽弯曲多变，枯水期仅能满足小型船舶区间短途运输，水运在综合运输中占比较低[4]。三是良好生态的“两山”转换不足。嘉陵江流域经济发展现状与资源禀赋不相匹配，多数县（市、区）一产占比较高，三产增加值占比较低，沿江16个县（市、区）中，2020年GDP最高超400亿的仅有南部县和顺庆区2个，广元昭化、朝天两区不足百亿。嘉陵江古以“嘉陵”而名，意蕴“美丽之水、祥瑞之江”，生态环境优异，文化源远流长，三国文化、红色文化独具特色，但开发不足，良好生态、特色文化对“两山”转换的支撑不足，生态红利还未得到充分释放。

三、对策建议

（一）优化空间布局，绽放美丽韵味

一是塑造全域多姿多彩魅力空间。以“山”为屏、以“水”为带，聚集山水田园资源，彰显“田园阡陌其间、山水绵延相连”的嘉陵江独特魅力。做好“山”的文章，恢复米仓山、大巴山、龙门山等中高山生态系统，完善窦团山、七曲山、玉龙山、盘龙山等低山的自然生态植被群落，展现自然健康、景致缤纷的山林图景。妥善处理山体与城镇关系，实施大山、城市连廊、山体公园增绿添景建设，构建山城相依的丰富景观格局。深度挖掘“水”的潜力，以白龙湖、亭子口水库、升钟湖等重点湖库，渠江、涪江等重要支流为重点，充分兼顾河湖各自禀赋特征，提高综合承载和资源优化配置能力。推动自然岸线生态化、生活化改造，科学腾退高污染、低产出的生产岸线，合理布局产业链、价值链，强化生态网络共建和生态廊道衔接，打造全域魅力空间。上游广元以上段控风险，守住“入川门”；中游广元至南充段塑生态，雕琢嘉陵江最美“身段”；下游南充至广安段保质量，确保“一江清水出川”，塑造全域“山水相依、发展与保护双赢”的魅力国土空间格局，再现诗圣杜甫《阆水歌》中“碧水红日，色彩斑斓，春回沙际，云水相妍”的绝美画卷。

二是推进区域空间融合发展。完善和落实主体功能区战略，着力形成以区域中心城市和重要节点城市为主体，县城和中心镇为基础，以生态屏障、生态廊道为支撑，美丽宜居城市、美丽宜居城镇、美丽宜居乡村有机衔接的城乡高品质融合发展空间形态，推动城市和小城镇协调发展，打造城市特色。推进绵阳高水平建设中国科技城，高质量建设全省和成渝地区的经济副中心。支持南充建设成渝地区北部中心城市和嘉陵江绿色生态经济带示范市，推进达州建设东出北上综合交通枢纽、巴文化传承创新和旅游发展高地，加强两市与成渝双核联动，积极承接产业和人口转移，带动川东北经济区加快发展，促进成渝地区双城经济圈北翼振兴。支持广安深化川渝合作示范区建设，探索跨省域一体化发展。支持广元、巴中建设成渝地区北向重要门户枢纽、成渝地区绿色产品供给地和产业协作配套基地。

三是强化区域空间特色塑造。构建绿色廊道，推进河滩湿地公园建设，打造沿河拥江休闲文化岸线。衔接国土空间规划分区和用途管制要求，引导区域聚焦主体定位、特色优势，科学有序统筹布局生态、生产、生活空间，促进空间相互支撑，构建与区域资源禀赋、生态本底、环境条件等相得益彰的城乡空间。以成渝地区双城经济圈建设为契机，统筹嘉陵江干流岸线两侧一定范围资源，打造嘉陵江绿色经济发展轴，实现拥江“一轴联通”发展。坚持生态优先、绿色发展，强化空间的特色塑造，彰显特色空间魅力，推动上中下游差异化协同发展，形成各具特色、各展所长、各现其美的美丽嘉陵江区域空间格局。在上游构建绵阳“一屏、六带、四区”、广元“一廊一屏，一带一区”、达州“一屏两廊四带多点”、巴中“一屏三廊四区”的空间格局；在中游地区构建南充“一江多廊多点”、广安“三带四廊”空间布局。

（二）补齐安全短板，守护河湖安澜

一是加强尾矿库和废弃矿井涌水整治。严格环境准入，严禁在距离嘉陵江干流岸线1公里范围内新（改、扩）建尾矿库，深入推进流域尾矿库生态环境问题排查整治。对嘉陵江中上游已查明且需要治理的尾矿库，抓紧编制污染防治方案，加快推进综合治理；对已完成污染治理的尾矿库，开展污染治理“回头看”。深入总结广元市废弃矿井涌水治理经验，推动制定流域废弃矿井涌水治理工作指南，按照“一矿一策”开展废弃矿井涌水综合整治，探索推广生态和低成本治理新模式、新技术。

二是加强输入性污染防控。推动陕西省、甘肃省、四川省共同构建嘉陵江跨界生态环境突发事件和应急联动机制，制定流域污染应急预案，有效避免出现重大生态环境问题。进一步完善嘉陵江流域水环境监测网络，重点强化重要跨界区域、重要水源地等水域自动监测、远程监控和智慧管理[5]。

三是强化饮用水水源安全保障。优化沿江饮用水水源和供水格局，持续推进饮用水水源地规范化建设。加强饮用水水源地保护和治理，对水质不达标的饮用水水源地，采取污染治理、水源置换、深度处理等措施，确保饮水安全。建立跨行政区水源地保护联防联控机制，提升饮用水水源地水质监测和预警能力，开展集中式饮用水水源监测和环境状况调查评估，定期向社会公开饮水安全状况。加快城镇应急备用水源建设，强化日常管理，提高城市供水的防御突发事件的能力。

（三）统筹污染防治，彰显生态魅力

一是积极推进小流域污染治理。针对流江河、明月江、铜钵河、长滩寺河等重点支流，以“美丽乡村”和“美丽河湖”建设为载体，聚焦城乡接合部、重点乡村、农村集聚区和水质不达标断面。关注农村面源污染控制，重点控制城镇生活、畜禽养殖和工业污染源排放，以入河排污口排查整治为契机，厘清污染来源，减少污染物入河负荷，编制“一河一策”综合治理方案，持续推进小流域水生态环境问题排查整治。强化小流域水环境精细化治理，推动一批水质不稳定达标的小流域实现水质改善，分期分批推进美丽河湖建设。

二是强化生态系统保护和修复。统筹山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理，科学布局重大生态保护与修复工程。开展嘉陵江流域生态廊道和干流两侧生态岸线建设，加强涉水空间管控，实施岸线修复工程，完善岸线监管机制。推进大熊猫国家公园、九寨沟湿地生态功能区、秦巴生物多样性生态功能区等国家重点生态功能区建设。推进嘉陵江遂宁、南充段等湿地保护修复，实施南河国家湿地公园、升钟湖湿地公园等6个国家湿地公园保护修复工程，对生态功能退化的湿地采取水污染防治、植被恢复等措施进行综合整治，实现河湖从“清”到“美”的提升。加大水生生物保护与恢复，加强珍稀濒危及特有鱼类产卵场、索饵场、洄游通道等重要生境的保护，建设胭脂鱼、岩原鲤等鱼类繁育基地。

三是统筹优化水资源开发保护。深入实施最严格的水资源管理制度，强化用水总量、用水效率、重要水功能区水质达标率“一条红线”约束。补齐水利基础设施建设短板，统筹全流域水资源配置，优化流域上下游、干支流水资源分配，合理分配生活、生产、生态用水。强化干流控制性水利水电工程的联合调度及生态调度，保障敏感河段内生态流量要求。上游因地制宜开发白龙江、白河、东河等流域水能资源，中下游优化水电布局，进一步提高上石盘、水东坝、苍溪等电站的连续滚动开发能力，充分发挥已建亭子口水库、罐子坝水库、升钟水库调节作用，提高灌溉、城乡供水和防洪能力，保护水生态与水环境。加快实施亭子口灌区一期、武都引水工程三期、遂宁涪江右岸引水等嘉陵江骨干水源工程，保障河湖生态需水。推进区域再生水循环利用，以绵阳、遂宁等缺水型城市为重点，研究编制再生水循环利用实施方案，推动城镇生活污水资源化利用。

四是充分发挥科技在嘉陵江污染防治的支撑作用。聚焦嘉陵江流域生态环境保护与污染治理，省市共同筹建嘉陵江流域生态环境保护规划所，打造综合性平台，建设实践基地，形成人员专班，统筹上下游、左右岸，开展流域专题研究，服务嘉陵江流域生态环境保护重大决策、日常管理，探寻“高水平保护-高质量发展”良性循环路径。以“智库联盟+专家团队”整合相关领域优势单位和人员力量，培养一批流域生态环境保护骨干和领军人才，架设学术交流和政策落地的桥梁，打造四川省“人与自然和谐共生的现代化”流域系统治理示范中心，助推嘉陵江流域经济社会高质量发展。

（四）推动绿色发展，谱写富民篇章

一是统筹推进区域绿色发展。坚持绿色发展理念，增强流域协同创新能力，结合流域各市（州）、县（市、区）资源优势，发展先进制造业，培养特殊服务业，大力培育电子信息、新材料、高端装备制造、生物医药、节能环保等战略性新兴产业。坚持“正面清单”和“负面清单”相结合，对流域内“散乱污”企业按照“科学规范一批、升级改造一批、整合搬迁一批、关停取缔一批”原则，实施分类处置，倒逼产业加速提档升级，逐步优化产业布局。强化产业“生态集聚”，推动产业园区生态化。强化科技支撑，促进产业实现结构转换、绿色转型，实现流域生态环境保护和高质量发展“双赢”。

二是健全生态保护补偿机制。稳步推进森林、湿地、耕地等重要生态系统生态保护补偿，积极争取国家加大对秦巴生物多样性重点生态功能区、自然保护地、生态保护红线等重要区域的转移支付力度。建立陕西省、甘肃省、四川省、重庆市嘉陵江流域跨省常态化生态补偿机制，建立健全共界、跨界小流域横向生态补偿机制，创新技术指导和政策支持，按照权责一致、分类分级的原则，做好各类型、各层级生态保护补偿政策的衔接[6]。统筹上下游、干支流、左右岸，研究制定流域统筹的环境容量分配方案，建立基于水环境质量、生态流量保障等综合指标的横向生态补偿考核办法，探索开展用能权、排污权、碳排放权、水权等市场化、多元化生态补偿方式，重视产业扶持、技术援助、人才支持等补偿手段。

三是推进流域生态产品价值实现。加强绿色食品、有机农产品、地理标志农产品认证和管理，加大力度培育发展具有嘉陵江流域特色的生态农产品。大力发展生态种植，积极发展生态健康养殖，鼓励发展森林碳汇交易和碳汇渔业。发挥嘉陵江流域生态旅游资源优势，高起点编制沿江旅游、生态、文化和产业布局规划，深度挖掘流域红色文化、蜀道文化、三国文化、巴文化等文化内涵，打造广元唐家河森林康养基地、南充阆中古城、广安五华山等生态旅游品牌，建设大蜀道三国文化生态旅游目的地、大巴山国际旅游目的地。