史密斯模型视角下择业期政策执行调适研究

黄祥华 彭虹斌

（华南师范大学 政治与公共管理学院，广东 广州 510006）

教育政策制定以后必须通过有效地执行，才能彰显出教育政策的价值，发挥出政策效益[1]。早在2002年，教育部就提出了要给予离校未就业的高校毕业生一定的就业缓冲期，之后各地方也陆续规定了本省的择业期标准和有关的择业期待遇。以广东省为例，2019年广东省教育厅、公安厅、人社厅联合发布择业期政策以取代原有的暂缓就业政策，择业期政策规定给予广东省内就读的高校毕业生、省外就读回粤就业的广东生源高校毕业生与出国（境）留学回粤就业的广东省户籍高校毕业生两年到五年不等的择业期限，在择业期内的毕业生可享有与应届生同等的升学、就业待遇。但随着高等教育的大众化，人才市场中大学生劳动力比例的增长，择业期政策中应届生身份条款的合理性、公平性，择业期标准的差异性以及现有高校毕业生就业率统计模式的缺陷都会阻碍择业期政策的有效执行。文章借助史密斯模型，分析择业期政策执行过程中遭遇的梗阻，尝试提出一些调适策略。

一、相关概念诠释

（一）史密斯模型

史密斯模型研究的是当政策制定出来以后，进入执行阶段后会受到哪些因素的影响，导致政策执行效果被削弱。[2]史密斯将可能影响政策执行的因素概括为四个方面，即理想化政策、执行机构、目标群体和环境。其中，理想化政策是政策制定者试图诱导的互动的理想化模式。政策本身的科学性、合理性会对政策执行产生重要影响，具体包括政策的形式、类型、受支持的程度、来源、范围以及政策在社会中的形象。执行机构负责将制定出来的政策进行落实，承担着政策的宣传、执行和反馈任务。在执行机构层面最需要考虑的因素有：组织的结构、执行人员的资历、领导者的领导风格与特质、执行的程序和能力。目标群体是那些被要求做出改变以适应政策规定的人群，他们是政策最主要的作用对象，并且往往处于各种组织或者团体中。一般来说，目标群体的组织或制度化程度、目标群体内部领导层对政策的态度、目标群体此前接受政府政策影响的情形以及由此形成的政策经验和对政策的态度都会影响一项新政策的执行。环境包括政治、经济、文化等各种要素，它与政策是一种水乳交融的关系，环境既影响政策执行又受政策执行影响。一项政策在执行过程中，可能受到其中某个因素的影响，也可能受到多个因素的共同影响。当这些因素内部或者相互之间产生冲突而阻滞政策执行时，就需要采取一定的制度化措施进行改进。

（二）择业期政策执行调适

在相当长的一段时期里，人们都认为政策只要制定出来，就一定能够被执行。而从博弈论视角来看，由于政策制定者、政策执行者和目标群体之间的利益往往不一致，所以在政策执行过程中常常会出现多种“离心”现象，甚至出现政策不被执行、执行不到位、违反政策、偏离政策等政策执行偏差现象。[3]因此，有必要针对政策执行过程中存在的问题，找到产生问题的根源，对政策执行进行调适，纠正偏差怪象。“调适”一词，常与“调整”“调节”共同出现，指的是对冲突情境加以调节控制，以追求一种平稳状态。择业期政策执行调适则是指择业期政策在进入执行阶段之后，出现了前文提到的政策适用范围受限、政策认知模糊、政策执行偏差等问题，需要从理想化政策、执行机构、目标群体和环境等方面进行调整修正，从而使政策执行回到正常的轨道。

二、择业期政策执行过程中存在的问题

政府政策被认为是政府试图建立一种新的关系模式或尝试改革既定模式而采取的蓄意行动，因此政府制定的政策就成为社会中产生紧张关系的力量。择业期政策即是政府试图构建的关于一定期限内已毕业的高校毕业生仍能以应届生身份获得升学、就业方面优惠待遇的新型就业模式而采取的蓄意行动，因此在政策执行过程中，容易在理想化政策层面、执行机构层面、目标群体层面和环境层面出现问题，造成政策相关要素之间形成紧张关系。这里只探讨理想化层面和执行机构层面给政策执行带来的问题。

（一）理想化政策层面

科学合理的政策是政策有效执行的基础和前提，通过审视择业期政策执行过程中暴露出的问题，可以发现政策本身存在某些问题。

1.政策本身合理性不足

教育政策制定是政党、政府等社会实体，根据一定历史时期的社会政治、法律制度和教育现状，提出教育工作的行动依据和行为准则的过程。[4]教育政策制定必须考虑教育政策本身的合理性。政策的合理性指的是政策本身蕴含的因果联系。我国学者丁煌就曾指出：“在现实的政治生活中，之所以有些政策得不到切实的推行，一个很常见的原因就是这些政策本身缺乏合理性。”[5]

择业期政策的不合理性问题主要在于社会上普遍存在“偏爱”应届生的现象使政策缺乏“执行土壤”。政策制定者希望通过给予往届生一定的择业期限的方式，实现往届生与应届生享有同等的就业机会，但是却没有考虑到我国多年来受“应届生”身份影响带来的用人单位普遍倾向于招录当年毕业的“纯应届生”的状况。“应届生”身份本是为了缓解高校毕业生就业压力、促进高校毕业生就业的政策性条款，在政策适用对象局限于少部分缓就业、慢就业的毕业生群体时，无疑能够起到减轻毕业生就业压力、维持社会稳定的作用，但是随着我国高等教育的大众化、普及化，现如今的就业形势已经发生了重大的变化，大学生不再是“稀有物种”，辞退需要二次就业的大学生的现象比比皆是，同时高校毕业生群体的就业观念也呈现出新的特点，他们的就业选择更加多元，对工作的要求也越来越高，慢就业、主动不就业的现象逐渐凸显。在“应届生”身份条款的影响下，社会上主流的观点认为应届毕业生具有招聘人力资本低、薪资要求低、可塑性强、工作热情高、踏实肯干、吃苦耐劳等诸多优点，相比之下，往届生则因为具有一定的工作经验，在变换用人单位时，常表现出对新环境的不适应、工作不积极、不便于管理、对薪资要求高等特点。因此，多数用人单位倾向于招录当年毕业的应届毕业生，有的单位甚至明目张胆地在招聘条件上对择业期内的往届生设置障碍，阻碍往届生享受择业期待遇。例如，在深圳市某知名中学发布的招聘启事中，其“招聘岗位及条件”一栏就明确指出2019届及之前毕业的暂缓就业毕业生（按照广东省的择业期政策规定，该类毕业生应属于择业期内的毕业生）不具备招聘条件[6]。

2.择业期政策不利于促进公平就业

早在2002年，教育部就颁发了有关文件，指出：“对毕业离校时未落实工作单位的高校毕业生……学校可根据本人意愿，将其户口转至入学前户籍所在地或两年内继续保留在原就读的高校，待落实工作单位后，将户口迁至工作单位所在地。”[7]2020年教育部又再次强调，对两年内未落实单位的毕业生，高校要按照应届毕业生身份帮助其办理就业手续。而广东省对博士研究生则具有更大的包容心，将博士研究生的择业期限延长到毕业五年内。从教育部设定两年择业期的背景来看，当时的高校毕业生数量在总体上远远不足以满足各行各业对人才的需求，大学生还是“香饽饽”，给予两年内尚未就业的毕业生和应届生同等的身份不仅有利于解决毕业生的就业问题，而且不至于浪费国家在大学生身上投入的资源，让大学生在毕业后为国家建设作出贡献。但是随着高等教育普及化程度的提高，目前我国人才市场上的就业人员大多具有大专及以上学历，大学生已成为新增就业的主要群体。在这样的背景下，不应只关注应届高校毕业生的就业，而应该关注整体就业，也就是对于离职再就业人员和应届毕业生的就业问题要做到一视同仁。但是近年来，公务员招录、事业单位招聘和国有企业新增岗位都对应届生有较大的倾斜。如广东省针对2021年高校毕业生提出国有企业当年新招用高校毕业生不得少于4万人，全省提供公务员考试录用岗位不得少于1.3万个，其中60%用于专项招录应届毕业生，全省各级各类事业单位当年招聘岗位中应确保有不少于15%的岗位专门用于招聘应届毕业生[8]。在招聘时将应聘者限制为应届生，不仅不利于离职再就业人员重新就业，也不利于超过了择业期限的往届毕业生顺利就业。同时择业期政策人为划定择业期限和有意维护高校毕业生“应届生”身份的做法也不符合有关法律对于公平就业的规定。如2015年修订的《中华人民共和国就业促进法》第三条就规定：“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利”，第二十六条也规定：“用人单位招用人员、职业中介机构从事职业中介活动，应当向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施就业歧视。”

（二）执行机构层面

美国政策学家艾利森曾指出：“在实现政策目标的过程中，政策方案能够确定的部分只占10%，剩下的90%要依靠有效的政策执行。”择业期政策在执行阶段遭遇梗阻，部分原因就在于择业期政策标准的差异导致执行机构无法正确判断应聘者是否属于择业期政策的适用对象，以及现有高校毕业生就业率统计模式的缺陷为高校替代性执行择业期政策提供了机会。

1.择业期政策标准不一，执行机构容易出现认知模糊问题

为了增加政策对地方的适应性，发挥地方执行机构的主观能动性，越往上级的政策往往越模糊、越抽象，择业期政策也体现出一定的抽象性和模糊性。择业期政策的模糊性源于国家层面没有明确规定高校毕业生毕业后的就业择业期限和相应的政策待遇，尤其是没有将择业期问题上升到制度层面，反倒是各地出台了一些自己地方的择业期限的标准与相关政策待遇。如《国务院办公厅关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》（以下简称 《意见》）中指出：“离校未就业毕业生可根据本人意愿，将户口、档案在学校保留2年或转入生源地公共就业人才服务机构，以应届毕业生身份参加用人单位考试、录用，落实工作单位后参照应届毕业生办理相关手续。”但是国务院发布的这一政策规定，针对解决的是择业期限内尚未就业的毕业生的工作问题，而没有考虑二次就业的毕业生的就业，同时也没有明确“择业期”的判定标准、具体的政策待遇和有关的保障条件。地方上有关择业期的规定，如：湖北省提出给予毕业五年内的高校毕业生一定的租房和生活补贴、创业补贴与场地租金补贴；江苏省提出“离校未就业毕业生可将户口、档案在学校保留2年或转入生源地公共就业人才服务机构，以应届毕业生身份参加用人单位考试、录用”；广东省则承诺给予本专科生与硕士生两年的择业期限，博士生五年的择业期限，让择业期限内的毕业生享有与应届生同等的升学、就业待遇。在高校毕业生的全国性就业流向形势下，各地对择业期的规定标准不一致，容易使执行机构无法正确把握应聘者是否属于择业期内，是否能够享受择业期有关的待遇，这样就导致本属于政策适用范围的毕业生无法真正享受到政策待遇，也就从事实层面削弱了政策执行效果。

2.现有的毕业生就业率统计模式弊端为高校替代性执行择业期政策提供了空间

当前我国高校毕业生就业率统计模式包括统计时点、统计指标和统计流程三项内容。[9]在统计时点上分为初次就业率统计和最终就业率统计两个时点。在统计指标上包括就业率和待就业率两项，其计算公式分别为：毕业生就业率= （已就业毕业生人数/毕业生总人数）*100%；毕业生待就业率=（待就业毕业生人数/毕业生总人数）*100%。在就业率统计流程上，采取的是高校自我统计的方式，一般先由辅导员搜集学生就业证明材料（三方协议、劳动合同、就业证明等），再汇总到学院，之后由各学院上传到大中专院校就业信息网。这种统计模式的弊端主要有两点：一是毕业生就业率统计主体单一。目前的毕业生就业统计工作由高校执行，高校负责统计和填报毕业生的就业率数据，这种“既做运动员又做裁判员”的现象难免会引发人们对于高校毕业生就业率真实性的质疑。二是各高校在统计口径与时间上具有异质性。现有高校毕业生就业率统计工作存在不少学校没有明确注明统计时间的问题以及统计的截止时间不一致的问题，有的高校甚至划分了不同时段对高校毕业生的就业率进行统计[10]。毕业生就业率统计的最初目的是通过分析毕业生的就业情况显示出高校的教育教学质量，判断学校专业设置是否符合劳动市场需求，同时“漂亮的”毕业生就业率也能彰显出高校在劳动市场上良好的声誉和强大的社会影响力。为了学校声誉和社会影响力等功利性考虑，加上现有高校毕业生就业率统计工作都是由高校自己执行，缺少外部监督，多数高校都会在毕业生就业率上“做文章”，出现所谓“上有政策，下有对策”的替代性执行。比较常见的做法就是高校十分注重初次就业率，缺少对毕业生就业情况的长期跟踪，同时在统计时点上也没有统一的做法，部分高校以当年的8月31日或者12月31日为截止日期。高校不断催促在校毕业生早日就业，要求学生提供就业证明材料，容易出现毕业生被动就业，为了实现“就业”而草率签约，甚至虚假就业的现象。这不仅与择业期政策倡导的给予毕业生更长时间的就业缓冲期，以提高毕业生自身专业技能或引导毕业生思考如何将自身专业知识运用到工作岗位中，从而使毕业生实现高质量就业的初衷相冲突，而且高校对毕业生初次就业率的过分重视以及对毕业生待就业率的相对轻视会导致高校毕业生就业率的失真，因此高校也就无法通过就业率的变化动态把握用人市场对人才的需求状况，并以此作为改进人才培养模式、调整专业结构、提高办学质量的重要依据。结果就是，高校毕业生不断陷入“有业不就”和“用工荒”的结构性失业的怪圈，择业期政策难以发挥出促进就业的效果。

三、择业期政策执行调适策略

反馈阶段是史密斯模型的一个重要组成部分，因为它清楚地表明，政策过程是一个持续不断的过程，可能永远不会有一个最终的、明确的结束。通过反馈可以了解政策执行过程中各要素之间的互动情况，并对可能存在的紧张关系进行处理。择业期政策执行过程中理想化政策本身与政策执行机构存在的问题表明择业期政策有关应届生身份条款的规定、高校毕业生就业率统计模式的现有缺陷已经与高等教育的大众化和毕业生的慢就业、缓就业不相符合，容易产生紧张关系，需要采取一定的调适策略加以处理。

（一）分步骤改革择业期政策，促进公平就业

对于择业期政策执行中存在的合理性问题和公平性问题，需要有计划、分步骤地改革择业期政策，促进公平就业。可以从短期和长期两个时间跨度作出努力。从短期来看，应当将择业期限进行适当延长。延长择业期限不仅可以给高校毕业生更充分的时间考虑从事什么样的工作，缓解毕业生的就业压力，有效减少毕业生盲目就业的情况，而且也有利于在择业期内就业后失业的毕业生实现二次就业。尤其对于硕士生而言，他们处于“高不成低不就”的尴尬处境，一方面在学历水涨船高的形势下，高校以及不少用人单位都要求应聘者具有博士学位；另一方面对于多数服务型行业来说，本科学历已经足够胜任工作要求。因此，应当给予硕士生相对来说更长的择业期限。从长期来看，需要逐步深化择业期政策改革，形成制度性的政策措施。首先，对于高校毕业生就业问题，应当由关注毕业生的初次就业转变为关注毕业生长远的就业发展情况，这样不仅可以促使高校重视提高人才培养质量，而且可以引导毕业生转变就业观念，更好地找准自身就业方向，实现更高质量就业的政策目标。其次，需要从国家层面出台系统完整的择业期政策文本，对各学历层次高校毕业生的择业期限作出明确规定，对相关政策待遇和保障措施进行详细说明，同时在制定政策的过程中需要考虑如何权衡应届生身份条款的问题。如此一来，择业期政策的模糊性问题和标准不一的问题就得到了解决，执行机构也可以按照政策文本的要求采取明确的措施落实政策。

（二）优化高校毕业生就业率统计模式

高校毕业生就业率不仅可以反映应届毕业生的就业情况，也可以反映一定期限内已离校毕业生的就业状况，换句话说，高校毕业生就业率是对择业期政策执行效果的直接反映。因此，改革优化高校毕业生的就业率统计模式十分必要。具体可以从两个方面入手：一是引入建立以第三方评价为主的评价机制。要改变高校在毕业生就业率统计工作上“既做运动员又做裁判员”的情况，就必须建立和完善以第三方机构评价为主的评价考核机制。毕业生就业率是高校毕业生就业质量报告中的重要组成部分，早在2013年教育部就发文指出：“有条件的地方可委托第三方评价”[11]。但是在实际操作过程中，只有少数高校做到了这一点。后期可以由教育部指定符合资质的第三方机构对高校的毕业生就业率统计工作进行评价，提高统计数据的质量。二是规范高校毕业生就业率统计的时点。毕业生就业率既然能够反映毕业生的就业情况，必然受到广泛的关注，如果就业率统计数据的统计方式与截止时间不吻合，必然会对数据的真实性和可信度产生重要影响，引发人们对数据的质疑。可行的办法是，由教育部层面对高校毕业生就业率的统计时间和统计口径进行统一的规范。

总的来说，择业期政策的执行过程容易受到理想化政策、执行机构等多因素的综合影响，需要有关方面树立系统观念，深刻反思。为了保障择业期政策的有效执行，反馈是必不可少的重要环节，通过反馈问题，可以制定出切实可行的调适策略。