社会组织参与危机治理模式与优化路径研究

古丽尼尕热·阿里木

一、问题的提出

党的十九大报告提出，转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。改革开放40多年来，我国服务型政府建设不断深入推进，在这一过程中，政府通过行政体制改革不断培育社会力量，释放社会活力，形成了社会共建共治共享的良好局面。自2012年以来，我国的社会组织数量持续增长，截至2020年，社会组织登记总数已经突破90万家。①社会组织数量的迅速增长体现出党和国家对社会组织的重视程度在不断加强。国家治理现代化的实现需要整合和发挥社会各方面的力量，社会组织作为政府和市场之外的重要参与者，也融入国家治理体系当中，与政府和其他主体共同参与社会治理。社会组织正凭借其专业性强、公信度高、感召力强等功能优势，在社会公共事务中扮演着越来越重要的角色②。

近年来，党中央、国务院也高度重视社会组织在繁荣社会事业、创新社会治理方面的作用，在《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》中肯定了社会组织在社会治理中的积极作用，并要求大力培育发展社会组织，同时完善了扶持社会组织发展的政策措施、促进社会组织健康有序发展的管理措施、监督措施等。③《“十四五”社会组织发展规划》明确了社会组织发展的总体要求、主要任务和保障措施，为进一步规范社会组织登记管理、推动社会组织高质量发展做出系统安排。④这不仅促进了我国社会组织的高质量发展，也为社会组织更广泛地参与社会治理提供了现实可能。

2020年初，新冠肺炎疫情暴发，强化了人们对公共危机事件复杂性、多样性特征的认知。我国也充分认识到社会组织在危机治理中的重要价值，相继出台了《民政部关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》《民政部、国家卫生健康委关于进一步动员城乡社区组织开展新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的紧急通知》《关于动员社会组织参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的倡议书》等一系列政策，充分肯定各级各类慈善组织、社会组织的优势，并倡导进一步发挥各类社会组织在新冠肺炎疫情防控中的积极作用。社会组织也积极响应国家号召，充分发挥自身优势，积极参与到危机治理过程中。据不完全统计，在抗击新冠肺炎疫情过程中，全国共有5289个慈善组织、红十字会开展了慈善募捐，累计筹集捐赠资金396.27 亿元，捐赠物资10.9亿件。在新冠肺炎疫情基本得到控制之后，社会组织积极助力全面恢复生产生活秩序，积极参与全球抗疫行动，活动范围覆盖100余个国家。⑤

新冠肺炎疫情危机治理实践充分表明，在危机事件与人类如影相随且影响范围日益广泛的背景下，公共危机治理应被置于更广阔的社会背景中，在政府领导下，由社会组织、企业、公民个人等主体共同参与、相互协调，形成多元主体参与的危机治理新格局。现有关注社会组织参与危机治理所发挥的功能与作用以及由此形成的不同模式的相关研究较少，对各模式下的社会组织参与危机治理所发挥的作用、功能、成效进行的对比分析也较少。在抗击新冠肺炎疫情危机治理过程中，社会组织发挥了重要的作用，具体到各地方实践层面，不难发现社会组织参与危机治理中的作用不尽相同，不同地区、不同社会组织在危机治理过程中扮演着不同的角色，发挥着不同的作用，形成了不同的治理模式。据此，本文客观分析我国社会组织参与危机治理的模式及其存在的优势与不足，以期为社会组织参与危机治理提供参考建议。

二、社会组织参与危机治理的关键要素分析

社会组织参与危机治理的差异化模式从侧面勾勒出社会组织在响应危机事件时所形成的不同行动逻辑。社会组织为何会形成不尽相同的参与模式，不同模式下的社会组织参与危机治理有何优势与不足，本文将对此做出分析和论述。

(一)分析框架

关于社会组织与政府的互动关系的研究，学术界已形成丰硕的研究成果，赵军锋(2013)按照社会组织参与危机管理的类型，将其划分为自发型参与和引导型参与。⑥刘泽鸿(2017)按照政府与社会组织在应急管理各阶段密切程度的不同，将其划分为参与式合作模式、吸纳型合作模式、协同增效型合作模式。⑦

学术界对社会组织参与治理的影响要素也展开了深入探讨，具体到社会组织参与危机治理的相关研究，也有少数研究关注到社会组织参与危机治理的关键要素，韩尚稳(2013)基于社会资本理论的视角，强调了社会网络、信任、规范在社会组织参与危机治理中的重要意义。⑧金华(2019)从政府层面、社会组织层面、社会文化层面强调了法律制度环境、社会组织治理能力与水平、文化建设对社会组织参与危机治理的重要作用。⑨

通过对相关文献的梳理，本文从社会组织基础、关系网络及参与方式三个层面对社会组织参与危机治理过程进行对比分析，探寻社会组织参与危机治理模式差异化的动因(见表1)。

表1 社会组织参与危机治理模式的分析框架表

(二)社会组织参与危机治理模式构建

基于对社会组织参与危机治理的不同实践进行对比分析，本文认为正是在社会组织基础、关系网络、参与方式的共同作用下，社会组织形成了迥然不同的参与模式。据此，本文从以上三个层面将社会组织参与危机治理模式划分为自主—平行模式、自主—补充模式、自主—互补模式、引导—补充模式与引导—互补模式。

其中，组织基础的根据是社会组织的组织结构以及管理制度的完善程度、人才储备情况、专业服务能力以及自我创新能力。关系网络从服务内容以及相互依赖程度两个维度划分为三种关系：平行关系、补充关系、互补关系。平行关系是社会组织对政府的依赖度较低，主要是利用其草根性与组织弹性在危机时间发生之时快速响应，所提供的服务是基于特定事件及其特定需求，根据组织自身能力提供服务，既有同质服务也有异质服务。补充关系是指社会组织在参与危机治理过程中与政府提供的服务具有相似性，能够增强政府危机治理能力。互补关系指社会组织与政府部门在危机治理服务内容上存在着较强的差异，社会组织能够利用其专业优势提供政府部门所无法提供的应急管理服务。

参与方式按照社会组织是基于由社会组织自愿基础上自发形成的治理行动还是基于责任纽带或者职能纽带作用下，由组织载体或者明确目标引导驱动下形成的治理行动分成自主参与和引导参与两种。自主参与表现为社会组织参与以及治理中的自组织现象，是指社会组织参与危机治理过程中社会组织参与危机治理完全是由社会组织自发组成的临时性组织。引导参与是指某一权利主体通过明确的目标引导和推动之下形成的治理行动，往往存在一个明确的管理实体，这一实体的任务就是帮助构建网络，协调与管理其活动，这一管理实体既可能是由政府通过明确的目标引导进行强力干预和支持推动，也可能是由合法性的群团组织、民间组织、宗教组织、国际救援组织抑或企业组织的临时团队等推动，这些管理实体为引导型参与提供了网络凝聚力，并通过责任纽带使非政府组织与公共危机治理网络相连接。⑩

表2 社会组织参与危机治理模式构建表

1.自主—平行模式特征

自主—平行模式主要是指危机治理中，社会组织基于自愿基础上自发形成的治理行动，在短时间内迅速形成强大力量，快速回应公众在危机治理中的需求，该类社会组织在组织结构与管理制度、人才储备、自我创收能力、专业服务能力等方面都较为薄弱。所提供的服务也主要是基于公众需求以及个人能力范围来提供公共服务，服务内容具有一定的随意性和多样性。在网络关系上，该类组织是基于突发事件形成的临时组织，因缺乏合作基础及沟通渠道，与政府部门之间的沟通较少。该类组织在短期集成优势突出，但因组织能力参差不齐，在持续性层面面临困境。若后期不加以引导来提高自我创收能力，则会在危机事件结束时消解，这无疑是一种损失。

2.自主—补充模式特征

自主—补充模式下的社会组织具有一定的组织基础，组织结构与组织目标比较明确，管理制度、人才储备、专业服务能力都较为完善，在危机治理过程中具有一定的自主性，即能够独立的参与到危机治理过程中。但因其并未与政府在应对公共危机事件方面建立正式的合作关系，在危机事件发生之时，尽管其所提供的服务能够起到协助、补充、强化作用，但是与政府部门的关系仍以非正式合作为主，对危机事件的信息获取更多的是来自政府部门的公告等相关报道，还需与地方政府间加强建立信息沟通渠道。

3.自主—互补模式特征

自主—互补模式下的社会组织与自主—补充模式下的社会组织在组织基础上具有相似之处，但不同的是，自主—互补模式下的社会组织所提供的服务更多的聚焦于政府部门在危机治理过程中难以深入的领域，更多的扮演查漏补缺的角色，而自主—补充模式的社会组织更多地扮演强化角色，即其所提供的服务与政府部门提供的服务有同质性，但更多的关注如何在现有基础上扩大服务范围、提升服务功效。

值得注意的是，以上三种模式多数是因某一特定时期的特定事件而形成的社会组织，其自我创新能力与资金基础都较为薄弱，因此，很有可能在危机事件化解之时面临消解的风险。

4.引导—补充模式特征与引导—互补模式特征

引导—补充模式与引导—互补模式的社会组织相对于前三种模式而言，因其在危机治理相关制度中拥有合法性与行动空间，能够通过体制吸纳或者契约、任务关系等途径与政府或者其他社会组织形成具有共同目标的工作关系，因此，其组织基础在组织结构、管理制度、资金、人才等方面也更为成熟。在服务内容上，引导—补充模式所提供的服务更多的是在被固定的管理实体赋予明确的角色和职责基础之上，具有明显的体制性。而引导—互补模式在服务内容上更加关注政府在有限时间内难以深入提供服务的领域，如：为残障人群、罕见病人群、老人、儿童提供针对性服务。在关系网络上，相比前三种参与模式而言，引导—补充模式与引导—互补模式与政府部门之间更具有关系网络与信任基础，也有较为成熟、便捷的信息传递与沟通渠道，因此所提供的服务能够更加贴近政府的需求目标，从而对社会组织参与危机治理起到有序引导和协调作用。

总体而言，因关系网络上的优势突出，引导—补充模式与引导—互补模式能够汇聚众多社会组织力量，通过有效引导形成强大、稳定的关系网络，能够带来更强的社会影响，回应危机治理中的公众需求。但与此同时，引导—补充模式和引导—互补模式下的社会组织面临着效率困境，若缺乏有效的沟通渠道则难以在短时间内形成集成优势。

三、思考与结论

从社会组织参与危机治理实践来看，社会组织在抗击新冠肺炎疫情过程中辅助政府部门协同作战，整体应急，发挥了重要的作用。对社会组织与政府部门而言，在应对新冠肺炎疫情中的协同参与治理是一次现实考验，更是新的机遇。本文认为，社会组织在组织基础、关系网络与参与方式等众多理性要素的交织中产生了迥然不同的参与模式。在抗击新冠肺炎疫情过程中，我们在对社会组织参与危机治理抱有积极的角色期望的同时，也需要反思社会组织参与危机治理过程中，应当如何在提升自身能力的同时，与政府、社会等各方力量进行有效配合，实现有效治理。

(一)社会组织参与危机治理模式的反思

1.社会组织在危机治理中的定位较为模糊

《中华人民共和国突发事件应对法》是我国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律，该法律以“其他组织、社会力量”等词语概括性地表述了社会组织在应对突发事件不同阶段的责任与义务，对社会组织在危机事件中的角色未予以明确规定，如：在预防与应急准备阶段，规定“鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”，对于社会组织权利与义务的划分、参与的方式、对接的方式缺乏可操作化的规定。在社会组织参与危机治理过程中，很容易造成社会组织权责不明、协同困难，更有可能造成应急资源的浪费与处理的混乱。其次，在既有的与社会组织相关的法规中，多是对社会组织资格内容进行规定，如《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，从成立、登记、监管等方面对社会组织的资格、内容进行了规定，缺乏对社会组织参与公共事务的范围、培育和发展条件、权利与义务等议题的规制。应对突发事件时，若政府与社会组织之间的合作方式、权责关系以及相应的监督评估方面缺乏明确规定，易导致社会组织在危机治理中的定位模糊，政府与社会组织双方合作缺乏行动指南。

2.社会组织在危机治理中的关系网络缺失

关系网络是不同主体间互动的必要载体，在治理主体的合作与协调中发挥着纽带作用。关系网络越强，不同危机治理主体间的关系越紧密，治理成效越显著。在此次抗击新冠肺炎疫情过程中，从社会组织参与危机治理的实践来看，危机治理部门与社会组织、社会组织之间呈现弱关系网络，在面对危机事件的不确定性环境时，缺乏有效的危机治理互动模式，呈现出平行作战的状态，出现了“资源浪费”与“资源紧缺”并存等供需不对接的现状。一方面，政府部门与社会组织间缺乏有效沟通，多数地区的应急指挥部工作领导小组下设疫情宣传组、信息摸排组、工作督查组、后勤保障组等工作小组，但从各小组的职责来看，没有明确负责社会组织的协调与对接的职责。而且，在抗击新冠肺炎疫情期间所召开的新闻发布会中以呈现社会组织的工作成效为主，对于社会组织的统筹安排与工作部署不够明晰，从而也导致自主参与危机治理的各类社会组织通过自发动员、自我管理、自我协调来开展工作。另一方面，社会组织间的合作机制缺乏灵活性，资源与信息对接也只是停留在人际传递、社群传递等原始渠道上，没有形成组织间的沟通协调模式。政府部门与社会组织、社会组织之间的弱关系网络容易导致社会组织在参与危机治理中面临供需不匹配的困境，不仅导致危机治理效率低下，还容易因枢纽型社会组织的缺失而造成社会组织力量未被充分动员。

3.社会组织自身存在不同程度的短板

新冠肺炎疫情暴发后，各类社会组织如雨后春笋般应运而生，并发挥了重要作用。与此同时，我们也应当注意到，由于社会组织缺乏系统的危机治理培训，部分社会组织以“片段化”“碎片化”的形式参与到危机治理中，加之缺乏相关经验与能力，面临组织混乱、协作困难等问题。如：自主参与模式下，社会组织因危机事件暴发而临时组成，组织规模相对较小，组织基础较为薄弱，组织内部的管理制度、组织结构、分工协作以及服务内容的专业性、规范性上还有较大的提升空间。部分社会组织在危机治理过程中缺乏处理危机事件的经验与能力，若不加以引导则会显得无所适从。而引导参与模式下的社会组织尽管已形成较为成熟、规模较大的组织结构，但也面临着在资源与信息对接上缺乏灵活性、紧急情况下不能立即进入应急状态进行组织工作等困境。

(二)社会组织参与危机治理的路径优化

1.政府层面：加强危机治理中的政社协同

一是明确社会组织参与危机治理的定位。唯有对社会组织在公共危机治理中的角色、职责、权限进行明确的定位，才能助推社会组织在危机治理中的有序参与、有效治理。因此，需要健全法律法规体系与制度设计，明确社会组织在“一案三制”中的地位与作用，按照危机治理不同阶段的动态化治理目标及治理行动，在应急预案体系、应急管理体制、运行机制与法制中明确社会组织的角色定位与作用途径，厘清社会组织在危机治理中的权责边界，为社会组织参与危机治理提供行动指南。

二是指导社会组织危机治理能力的提升。强化提升社会组织参与危机治理的能力。一方面，统筹危机治理相关部门制定培训计划，结合社会组织实际开展服务的领域，通过举办示范培训、网上课堂、新媒体教学等方式广泛开展各类专业技能培训，强化社会组织的应急实战能力，培育发展社会组织在危机治理中的能力建设。另一方面，按照社会组织在危机治理中的功能作用，在确保服务专业化的基础上推动社会组织服务的创新性与多样性，提升社会组织的信息化水平与项目运作水平，使社会组织在危机治理中实现科学谋划、资源优化配置、精准高效服务，充分发挥其“补充”功能与“互补”功能。

三是规范社会组织参与危机治理的互动机制。我国政府对突发性的重大公共危机具有较强的应急能力，如成立抗震救灾领导小组、防汛指挥部等综合机构，在统筹决策指挥、行动方案、信息互通、情报咨询、物资供应与资源调配等方面发挥了重要作用。为了更好地实现社会组织与政府的良性互动，有必要在综合协调机构中设置专门协调管理与引导支持社会组织参与危机治理的部门，发挥其作用，引导社会组织参与危机治理，避免缺位、越位、错位、空位等情况的出现。其次，形成贯穿危机事前预防、事中救助、事后恢复重建全过程的参与机制。在风险管理阶段，强调社会组织在风险评估、预案编制等方面的作用，通过制度吸纳或契约合作等形式形成功能互补；在危机管理阶段，将社会组织纳入危机响应系统，按照社会组织功能进行归类管理，按照其功能与社会需求的对接程度，引导社会组织有序参与到危机治理中，避免出现目标冲突或资源浪费的情况。在事后恢复重建阶段，突出社会组织在效果评估、心理重建等方面的作用。其次，危机治理相关部门有必要与社会组织建立联络制度，形成供需对接的互动机制，使社会组织在危机治理中扮演支持者、引导者的角色，提升政府主导下的企业、社会组织等多方协同应对危机事件的水平，实现各方功能的优势互补。

2.组织层面：强化社会组织危机治理能力建设

一是优化组织结构，完善管理机制。在社会组织参与危机治理实践中，社会组织暴露出不同程度的制度性缺陷与机械化管理模式，制约着社会组织参与危机治理的成效。公共危机的突发性要求社会组织具备完善的组织结构与高效的管理制度，明确各自在危机治理中应承担的责任与工作内容。因此，社会组织需要加强人力资源储备、规范内部管理体系、完善自身组织基础建设。首先，要在常态时期构筑良好的人际互动网络，能够在危机发生之时快速响应；其次，要形成规范的管理体系，通过建立明确的组织结构与人财物管理规范，完善组织成员的筛选机制与服务监督机制以及相应的管理制度，避免因组织结构或内部管理制度不完善等问题制约社会组织在危机治理中的功能发挥。

二是提升社会组织危机治理能力。在抗击新冠肺炎疫情过程中，既有具有救灾职能的社会组织参与，又有本身不具有救灾职能而主动参与的社会组织，还有因自身危机治理能力不足，而游离在危机治理体系外不知如何参与的社会组织。前一类社会组织具有相应的治理经验与能力，能够迅速加入危机治理过程中，而后两类社会组织因治理能力不足，相关经验欠缺而显得手忙脚乱。因此，需要从加强危机治理相关理论知识学习、提升互联网技术能力入手，通过开展社会组织内部的交流互鉴，加强社会组织成员对危机治理理论知识的学习，改善社会组织成员对危机治理认知程度较低、知识更新较慢、运用互联网技术开展危机治理工作能力较弱等困境。

3.平台层面：重视应急合作网络平台建设

应急合作网络平台能够快速整合社会组织人员、物资及专业技术等相关信息，有利于凝聚政府与社会组织、社会组织之间、社会组织与其他组织之间的关系，尤其是在危机事件中面临庞大的社会救助压力之下，既能满足社会组织的信息需求，又能实现社会组织与政府部门间的交流合作。在抗击新冠肺炎疫情的过程中，社会组织协作网络、社区防疫互助网络等联盟相继出现，对社会组织间的协作起到了积极作用，因此有必要构建应急合作网络平台，将多元主体的相关信息汇聚于数据库中，发挥平台的数据整合作用，并借助数据分析工具将相关信息进行共享反馈，为各主体开展治理行动提供重要依据。与此同时，为提升应急合作网络平台的切实作用，需要对应急合作网络平台实现常态化、全程化管理。一是要实现应急合作网络平台的常态化管理，在常态化时期，强调各主体在技能培训等方面的合作；在非常态时期，强调各主体加强在资源对接、信息共享、分工协作等方面的合作。二是要实现应急合作网络平台的全过程管理，形成涵盖危机监测与预警、响应与处置、恢复与重建全过程的合作网络平台，实现政府与社会组织、社会组织间的实时互动。

注 释：

①《我国社会组织登记总数已突破90万家》[EB/OL]，http://finance.china.com.cn/gy/20210128/5487396.shtml.[2021

-01-28].

②张珍源：《公共危机治理中的社会组织参与研究》[D]，东华大学，2016年，第9～10页。

③中共中央办公厅，《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》[EB/OL]，http://www.gov.cn/zhengce/2016-08/21/content_5101125.htm.[2016-08-21].

④民政部，《“十四五”社会组织发展规划》[EB/OL]，http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/08/content_5641452.htm.[2021-10-08].

⑤《盘点2020年社会组织十件大事》[J]，《大社会》2021年第1期，第59～60页。

⑥⑩赵军锋，金太军：《论非政府组织参与危机管理的演化逻辑——基于治理网络的视角》[J]，《学术界》2013年第8期，第44～52页。

⑦刘译鸿，丁文广，刘书明：《应急管理中政府与社会组织合作治理的路径选择》[J]，《中国发展》2017年第4期，第66～71页。

⑧韩尚稳，吴东民：《社会资本视角下的民间组织参与公共危机治理机制探析》[J]，《党政干部学刊》2013年第8期，第60～63页。

⑨金华：《我国公共危机治理的挑战与回应——社会组织参与的视角》[J]，《甘肃社会科学》2019年第4期，第169～175页。