国防科研生产法规制度体系优化建议

郭姣姣、贾琳、杨风霞、沈艳波、苏颖 /中国航天系统科学与工程研究院

习近平总书记强调：“以史为鉴、开创未来，必须加快国防和军队现代化建设”。为加快国防和军队现代化，建立和完善国防科技工业体系，规范国防科研生产管理活动已成为新时代国防科技工业建设发展的重点内容。党的十八大以来，我国已基本形成以《国防法》为核心，由法律、规章等多层级构成的国防科研生产法规制度体系，为国防科研生产提供了根本遵循，但是法规制度体系与市场经济体制仍然存在不相适应的地方、部分下位法与上位法衔接性不强、国防科研生产和军事采购活动存在不公平竞争等。2020 年12 月，新版《国防法》的发布为制定、修订国防领域法律、国防法规和国防规章提供了坚实的上位法依据，《国防法》第5 章关于国防科研生产及军事采购相关的内容对完善中国特色国防科研生产法规制度体系起到指引作用。在此背景下，笔者系统梳理我国现行国防科研生产法规制度体系基本概况，结合新时代国防科技工业改革发展的现实需求，以新版《国防法》为根本宗旨，研究现实矛盾和突出问题，提出新时代国防科研生产法规制度体系优化建议，为规范我国国防科研生产管理活动提供理论参考。

一、国防科研生产法规制度体系基本概况

国防科研生产法规制度体系是在国防科研生产领域中协调各种社会关系的法规制度体系。我国已初步形成3 个等级的国防科研生产法规制度体系，并且在一定程度上规范了企业从事武器装备科研生产的秩序。第1 个是《中华人民共和国宪法》中的国防条款，其在国防科研生产法规制度体系中具有最高的法律效力，是国防科研生产法规制度体系的立法基础和依据；第2 个是国防法律，由全国人民代表大会制定，调整国防科研生产领域重大社会关系，如《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国国防动员法》和国家相关基本法中关于国防科研生产的相关条款；第3 个是国防规章，包括军队和国务院制定的军事规章、单独或联合制定的国防行政规章，主要包括国防科研生产基本制度、国防科研生产管理制度、国防科技人员管理制度、国防科研合同法律制度、国防科研成果管理制度5 类规章制度，具体规章名称见表1。

表1 现行国防科研生产法规制度体系基本概况

二、存在的问题

1.管理机构不够健全，部分法规制度不够规范

一是虽然大部分单位已成立国防科研生产工作领导小组和办公室，但部分单位组织体系建设进展缓慢，尚未建立有关机构或机构设置后未有效发挥作用。

二是部分国防科研生产机构工作人员存在“令岗不一致”现象，造成国防科研生产人员积极性不高，人才流失、频繁更换人员现象时有发生，不利于稳定国防科研生产人才队伍。

2.部分法规制度制定重叠，不适应时代发展要求

一是部分法规制度制定重叠，审查内容重复。如军工四证申请过程繁琐，存在对相同内容进行重复审查现象，给民营企业参与武器装备科研生产带来诸多不便。

二是定价模式不合理。军工基建投入形成的固定资产通过折旧计入军品成本，制造成本经费概算时经费预算明细各项内容界定不够清晰，且均由军方论证目标价格，对承制单位的报价给予过度削减，侵蚀企业利润。

3.法规制度配套性不够，可操作性亟待提高

目前已出台的国防科研生产法律法规，原则性规定较多，政策细化不够、配套法规不完善。如在推动民营企业参与军品科研生产方面，虽然《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》中强调注重融合共享和发挥市场作用，优化军地资源配置，但没有细化可操作的配套法规，难以有效推进民营企业参与国防科技工业。部分单位尚未制定国防科研生产管理办法、国防科研生产合同管理规定等工作规范和实施细则，导致法规条款难以有效指导科研生产活动实践。

4.对不同主体，法规制度存在不平等现象

对不同主体区别对待的国防科研生产政策加剧了民营企业参与军品市场竞争的负担，抑制了民营企业从事国防科研生产活动的积极性。一是在法律层面，军工企业一直是我国承担国防科研生产活动的主体，暂未对民营企业参与军工科研生产给予明确规定，并且部分军工科研生产任务中对民营企业的参与给予了一定程度的限制。二是在税收方面，军工企业生产的军品（包括总承和配套产品）享受免税优惠政策，而民营企业生产的军品仅对个别类别免税。

三、国防科研生产法规制度体系优化建议

为贯彻落实依法治国基本方略，构建新时代中国特色国防科研生产法规制度体系，按照总体设计、应修尽修、急用先立、执行连贯、不断完善的思路，有序推进国防科研生产管理的法治化进程，保障国防需要。国防科研生产法规制度体系优化应从“统、改、立、配、建”5 个维度部署实施，如图1 所示。

图1 国防科研生产法规制度体系优化建议

1.把握立法修法总体要求，全方位推进法规体系建设工作

一是必须坚持党的全面领导，确保党在新时期坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心，以党管国防科研生产为根本原则；二是坚持以《宪法》和《国防法》为根本依据，严格在上位法的总体框架内制定和完善相应的国防科研生产法规政策；三是坚持以建设“小核心、大协作、专业化、开放型的国防科研生产体系”为根本目标，从体系设计中明确国防科研生产全过程中各主体之间的职责和关系，综合考虑、妥善安排立法计划，推进国防科研生产法规体系建设工作稳步开展、扎实推进。

2.结合新时代发展形势，修订完善现行法律法规

一是修订和完善国防法律，结合新时代发展形势，尽快出台《国防科研生产法》《武器装备采购供应法》，明确承担国防科研生产任务的企事业单位的职责要求、保障条件、优惠政策以及质量责任追究办法；二是修订和完善国防法规制度，坚持军民结合、平战结合、创新驱动、自主可控的方针，对不同的国防科研生产任务设置相应的从业资格等级，为吸收先进民用技术提供政策支持，修订完善《国防科研生产从业资格管理制度》等法规制度；三是修订专项事项法规制度，以规范军代表行为，明确军代表与承制单位双方的基本责任和权利，修订完善《中国人民解放军驻厂军事代表工作条例》；四是深化军品价格改革，对承担同类国防科研生产任务的不同承制单位，不分军工企业或民营企业，依据完成任务的质量、验收结果等级给予相应待遇，修订完善《军品价格管理办法》等法规制度。

3.填补重点领域立法空白，制定相关领域专项法规

随着国民经济、国防安全、现代科学技术等关键领域的发展对国防科研生产的影响逐渐深入，由于专项法律的缺失，影响了国防科研生产严格依法实施。因此，亟需研究制定相关领域专项法规。一是制定《国防生产法》和《国防采购供应法》，明确国防科研生产中各方的职责和权利义务，提出合理解决国防生产过程中可能出现的劳资纠纷和信用监督等问题的办法；二是建立市场经济条件下的标准化制度，除部分军工核心领域外，尽量采用先进民用标准，在技术层面为国防科研生产军民两用创造条件，促进国防科技工业的军民一体化。

4.完善相关配套法规制度，打通各项法规落地“最后一公里”

系统构建中国特色国防科研生产法规制度体系，在具体执行过程中保持相关法律衔接、具备可操作性。一是出台《军品市场准入与退出管理办法》等配套法规，明确民营企业申报国防科研生产任务的门槛和进出机制，为民营企业融入国防工业体系创造条件；二是制定与《国防科技工业安全生产监督管理规定》配套的相关政策，明确准入国防科研生产门槛后，需进一步加强监督管理工作,督促承制单位履行安全生产主体责任,在保质保量完成生产任务的同时，有效防范国防科研生产安全事故发生，保障武器装备科研生产顺利进行。

5.打破军工领域的封闭状态，建立开放共享政策环境

建立多元化政策引导，保障军工和民用技术相互转化机制顺畅。一是建立税收优惠政策，对先进民营技术企业经认定参与国防科研生产任务后，发生的技术开发、转让、咨询、服务等经费给予税收优惠政策；二是建立军民需求信息征集与发布机制，建立权威的国防科研生产管理和信息发布平台，建立军民共享的服务资源信息库；三是解决政策制度相对滞后问题，增强用法规政策解决问题的意识，提前谋划布局，协调好利益关系，着力破解军民二元分离结构，有效整合和凝聚军民创新力量，为推动我国国防科研生产发展创造开放共享的政策环境。