治理思潮与顶层设计：治理研究在中国的转向及其动力

路旖帆 杨雪冬

〔摘要〕在某种意义上说，“治理”是改革开放之后，国际学界提出的学理性概念在中国实践中创造性转化最为成功的一个。上个世纪90年代末，刚刚在国际学界兴起的治理理论迅速进入中国，经过国内学界的采纳使用，实现了学术上的本土转化，并逐渐进入不同的政策领域。党的十八大以来，中国的改革开放进入全面深化阶段，“治理”也从社会领域全面进入其他改革领域。2013年党的十八届三中全会确立了推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，明确规定了治理在中国的主体和发展方向，引领了国内学界研究的转向。文章利用现有关于国家治理丰富的中文文献，重点整理2013-2021年CSSCI期刊收录的相关文献，勾画了治理研究在中国的两次转向轨迹，探讨了推动其转向的动力，以更深入地理解在中国重要政治概念形成过程中，不同力量所做的贡献，以及它们之间互动的关系。

〔关键词〕治理思潮;顶层设计;治理研究中国化;治理研究转向;动力机制;知识图谱

〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）02-0064-13

“国家治理”作为近几年国内学术研究的热点，吸引了多个学科的关注，已经形成了研究潮流，积累了一大批研究成果。任何研究热点都不是凭空产生的，任何研究潮流也不是一跃而升的。面对这个学术热点和学术热潮，需要冷静地思考，去探究“国家治理”研究的潮流是如何形成的？经历过哪些发展阶段？研究的热点是如何分布的？究竟是哪些因素诱发了熱点的出现，哪些力量推动了潮流的发展和演变？这样的思考不仅有助于把握“国家治理”研究的重点和发展方向，而且在某种意义上，也对于认识当代中国学术研究发展规律颇有裨益。

本文以现有关于治理和国家治理的研究文献为分析对象，重点对2013-2021年CSSCI期刊收录的相关文献进行知识图谱分析，描绘国家治理研究中重点议题的分布、热点变迁、转向轨迹，力图从研究背景、议题设置、价值追求等维度讨论哪些力量推动、如何推动了国家治理现代化的研究。

一、问题提出和研究方法

20世纪80年代后期，“治理（governance）”理论开始从都市管理、公司管理等领域进入了与国家管治相关的政府管理、公共管理领域。这种转变的深刻根源在于，全球化快速推进及其所引发的一系列问题对各国的治理体系都提出了挑战。不仅发达资本主义国家意识到福利国家模式难以为继，国家的角色必须做出调整;发展中国家经济衰退的原因可能也与国家管理经济的能力不足有关。在这种时代背景下，治理的现代化要求成为全球性的现象，吸引了许多研究者的注意。世界银行作为其中的重要推动者，持续关注并开展了对治理的研究，在1989年发布的报告中将非洲发展面临的问题归结为“治理危机”，之后提出了“good governance”的理念，认为这种“好的治理”需要公共部门管理、问责、法治和信息透明。在西方研究“治理”的浪潮中，出现了许多关于治理的定义，概括来看，这些定义一般都强调治理是建立在各主体相互协调、互动基础上的一种过程，这些主体既涉及公共部门，也包括私人部门。因其不再将政府作为公共管理的唯一主体，而重点突出和强调非政府主体的作用，所以这种定义范式冲击着传统的公共管理理论。

2008年全球金融危机爆发后，以美国为代表的西方国家治理体系陷入混乱之中。2020年新冠肺炎疫情的爆发，进一步凸显了发达国家治理体系的缺陷。广义上的国家治理现代化已经成为世界性的议题，涵盖了发展中国家以及发达国家。如何不断更新本国的治理体系，提升治理能力，考验着各国的执政者。

就我国而言，推进国家治理现代化成为全面深化改革开放的必然要求。2013年，党的十八届三中全会确定了全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，完善中国特色社会主义制度。2019年，党的十九届四中全会做出了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对国家治理现代化作出了全面安排。与此同时，为响应国家的重大战略部署，国内学界也围绕国家治理现代化这个议题积极开展广泛研究，从各个领域、不同角度为国家治理现代化提供学术解读与理论诠释，形成了大量研究成果。从2013年开始，截至本文写作过程中，CSSCI期刊收录的以“国家治理现代化”为主题的文章达到了2600余篇。①

多位学者已经开始关注这个重要的研究议题，形成了高水平的研究成果。这些研究可以区分为三种路径：

①截至 2021年11月18日检索，共有2627篇。

第一种是概念演进和扩展路径，从“治理”概念出发，通过分析这个概念如何在不同话语体系中“旅行”，来讨论其被官方话语接受并阐释的过程。例如，王绍光认为过去几十年的主流治理研究是一种对规范性主张的宣扬，因基本概念含糊不清而大行其道。中国的治理研究应当回归到语义本源，将其作为一种公共管理的方式、方法、途径、能力加以运用。〔1〕杨雪冬、季智璇通过分析“治理”这个概念在当代中国日常话语、学术话语、政治话语中的生成过程，论证了概念的生成过程是多元主体互动的过程，西方的“governance”概念进入中国的学术话语，给中文原有的“治理”一词增添了“社会中心”的含义，政治话语则通过对“国家治理”的建构，使治理带有“国家中心”的倾向，所以学者和政治领导人是概念生成过程中的关键主体，并在对概念的阐释过程中互相影响。〔2〕张小劲、李岩则通过分析《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中对治理问题的论述，认为“治理”在进入官方话语之后，在政治、经济、社会、文化、生态文明五大建设领域都具有重要地位并形成跨领域的关联性，而这五大领域的健全发展是全面深化改革新阶段的重点，由此而形成国家治理体系，同时国家治理能力也蕴含在履职执政行为之中。〔3〕

第二种是学术总结路径，即根据掌握的文献，对学界如何理解国家治理并开展研究进行总结。例如，薛澜、张帆、武沐瑶从研究背景、基本概念、研究发展脉络、主要研究问题等方面系统总结了国内外有关中国国家治理体系和治理能力的相关研究，并从国家基本政治制度的理性基础与改进路径、国家治理边界与范畴的识别、国家治理现代化的方向认同与治理能力的衡量等方面提出对未来研究的展望。〔4〕杨开峰则通过对 CSSCI 数据库（2007—2018）中的相关学术文章进行分析，提出当前我国的治理研究存在“西方语境和中国语境下的治理概念缺乏有效对话”“非经验性研究与经验性研究结构失衡”“理论化水平总体不高”“方法有待改进”等问题。〔5〕

第三种路径是学术反思路径，即对现有关于“治理”和“国家治理”研究议题过于泛化的现象进行反思。例如任剑涛从这种泛化的现象入手，总结了中国传统治理与现代治理理论之间的分野，提出只有在现代高度成熟的情况下，“治理”才能成为处理社会政治事务的一种模式，结合党的十九届四中全会的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，从目标导向角度为进一步的研究提供可能的合理场域。〔6〕

这些研究勾画出了国家治理现代化研究的基本图景，梳理归纳了基本研究进路及重要成果，重新审视了目前的研究态势，厘清了问题场域，发现了可能存在的薄弱环节，为后续更为深入的理论探讨及治理实践提供了基础。但是，既有研究对于学界如何从“治理研究”到“国家治理研究”这一主题转化没有给予更充分的分析：或者仅将“国家治理”作为官方话语在“治理”场域的代表，没有意识到“国家治理”已经在顶层设计的推动下，成为学界一个系统、全面的研究主题;或者只关注“国家治理”议题的研究，忽略了学界自发推动的“治理思潮”对研究所产生的先导性或者说是铺垫性的影响。

因此，本文将在既有研究的基础上，结合目前最新的国家治理现代化研究现状，进一步分析学界的理论建构与官方的话语引导对国家治理研究发展的双重影响，以更清晰地呈现理论思潮和政治引领在国家治理研究中的错位、交替和转化。本文使用的基本方法是文献计量法。文献计量法是一种基于数学和统计学的定量分析方法，研究的對象为文献的外部形式特征，在对文献进行统计分析的基础上用数据来描述或解释相关主题研究文献呈现出的特征和变化规律。〔7〕

为清晰呈现学界从治理研究到国家治理研究的主题变化，本文将考察自新中国成立以来治理研究的整体趋势及其中的学科分布，呈现出在治理思潮和顶层设计影响下，学界研究发生的两次变化。在此基础上，重点分析2013年之后兴起的“国家治理”研究。首先，选取“国家治理现代化”作为检索主题词，检索数据来源为中文社会科学引文索引（CSSCI），检索时间区间为2013年-2021年，检索时间为2021年6月7日。去除期刊导读、学术推介等非学术论文之后共获取研究论文2386篇，以refworks格式导出为文本文件，以备后续绘制知识图谱使用。其次，根据文献计量的研究方法对相关文献进行梳理，以已经被广泛应用于文献计量领域的CitespaceⅤ为主要软件，借助关键词图谱、突现词分析等功能呈现出国家治理现代化研究的知识图谱，以直观的图表展示结果并进行分析，比如高频关键词反映了怎样的研究热点、学术研究与官方话语之间可能存在哪些关联，为更加全面、深入地总结治理思潮与顶层设计对国家治理研究推进产生的双重影响打下基础。

二、治理研究的知识图谱及其演进中的转向

自1949年新中国成立以来，“治理”概念在中国话语中从未缺席，并且经历了从工具性概念“解决具体问题的方法”到综合性概念“处理国家、社会事务的方法”的概念转化。20世纪90年代，治理问题受到国际公共政策和学界的普遍关注，大量研究成果译介到中国，推动了国内学界对于治理问题的研究，治理作为一个强社会中心色彩、弱制度偏好倾向的学术概念，因应了中国改革重心向社会领域、行政管理领域的转移，被国内学界，尤其是政治学界、社会学界、公共管理学界普遍接受，从而实现了从操作性概念向学理性概念的转向。2013年党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，标志着官方话语体系正式接纳“治理”概念，并纳入到完善中国特色社会主义制度的顶层设计之中，从而使“治理”实现了从学术概念向国家理念的转向，由此也引导和规范了学界关于治理的理解和研究重点。国家治理现代化成为了学界研究的引领性议题。

（一）“治理”概念的转向：从实践概念到学术概念

“治理”作为一个汉语词汇，最早在春秋战国时期的《孟子》一书中就已出现，〔8〕其进入国内学术研究可以追溯到20世纪。以“治理”为篇名在中国知网中检索，可以发现自1949年以来相关研究从未中断，发文数量逐年增长（见图1），增长速度在21世纪初期有所上升，2010年短暂回落之后，在2013年开始重回高增长的趋势。

根据“治理”研究的学科分布可以发现，新中国成立初期 “治理” 一词主要在环境领域使用， 作为解决具体问题的方法出现。占据治理研究半壁江山的学科主要有环境科学与资源利用、企业经济、农业基础科学、金融、水利水电工程、农业经济等（见图2）。直到21世纪，“治理”研究的学科分布中，行政学及国家行政管理、中国政治与国际政治等相关学科发文数量的占比才增加至20%左右（见图3），说明“治理”包含了管理国家、社会中经济、政治和社会事务的含义，作为更丰富的概念被接受。这也与过往研究的结论相符。

20世纪80年代，西方的“governance”概念开始进入政府管理、公共管理领域，面对新的危机，治理现代化成为了全球性的诉求。世界银行作为“治理”概念重要的推动者提出“good governance”的理念。这些理念在20世纪90年代经过学界的译介进入国内研究者的视野，其中的代表者俞可平及其研究团队将善治定义为“使公共利益最大化的公共管理过程”，强调其作为政府与公民的合作管理方式，应具备“合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效”六个基本要素。〔9〕作为较早引入西方治理与善治理论的学者，俞可平的研究影响着国内治理研究范式的形成。有学者认为“在俞可平之后，中国各类研究人员都将他所提的‘善治’体系作为了分析各类治理问题的圭臬”〔10〕。

随着这股治理思潮的影响不断扩大，“治理”逐渐成为了一种框架性的、串联不同学科的包容性概念。王绍光提出对于治理研究的深化需要对其来龙去脉进行深入理解，在进行谱系分析的基础上梳理公共管理领域发生的“范式转换”，提出中国的治理研究应回归概念本源并形成自己的话语体系。〔11〕孙晓春从传统的治理观念入手，提出由于历史的局限性，中国传统的治理观念将民众作为治理的对象，并由行政权力掌控社会经济生活。〔12〕在这种国内外治理思潮的影响下，国内大量研究从辨析治理概念入手，将“治理”界定为公共管理的方式、方法、途径和能力，目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。可以说，西方治理浪潮的兴起以及国内学者对西方理论的引进与反思，影响了国内对于治理概念的基本理解以及关于治理研究的基本框架与价值追求。

（二）治理研究的转向：从广义治理到国家治理

毫无疑问，国内学界对“治理”的研究为“治理”概念进入官方话语提供了一定的学理基础，但一旦官方话语普遍采用了“治理”概念，就会产生强大的话语“虹吸效应”，转变学界研究议程的设置方式。2013年党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，正式将“国家治理现代化”作为官方话语进行阐述，国家治理现代化这一议题一跃成为学界，尤其是社会科学界关注的重点。图4展示了CSSCI来源期刊收录的国家治理现代化研究论文的时间分布情况。从图中可以看出，2013年之前该领域只有极少数量的研究文章，2013年开始呈现增长的趋势，2014年有344篇文章发表，在2020年达到发表577篇的高峰，说明国家治理现代化已经成为学界关注的热点议题，形成了丰富的研究成果。

以“国家治理现代化”为检索主题词，以2013年-2021年为时间跨度，在CSSCI来源期刊中进行检索并去除非学术论文后，共获取论文2386篇，利用CitespaceⅤ探测其关键词共现，以出现频次大于10次的关键词绘制“国家治理现代化研究的关键词共现知识图谱”（见图5）。①可以发现“国家治理现代化”“国家治理”“国家治理体系和治理能力现代化”“中国特色社会主义制度”“社会治理”“中国共产党”“法治”“全面深化改革”等都是国家治理现代化研究的重要关键词（出现频次均超过50次）。除此之外的高频关键词还包括了“治理效能”“协商民主”“政府治理”“大数据”“善治”“马克思主义”“基层治理”“乡村振兴”“国家审计”“社会主要矛盾”“社会组织”等，说明国内关于国家治理现代化的研究内容众多且复杂，议题较为广泛，总的来看主要集中在治理现代化、法治、地方治理、国家制度、执政党建设等方面。

1.官方引领国家治理现代化研究议程

相对于高频关键词，突现词更加能够反映某些特定时间节点上研究的新兴趋势。利用CitespaceⅤ突现词探测功能，通过考察关键词的时间分布，整理出国家治理现代化研究领域的突现词信息表（表1）。表1显示，自2013年以来，国家治理现代化研究领域先后出现了“全面深化改革”“协商民主”“新时代”“机构改革”“中国特色社会主义制度”“四中全会”等具有较高突现度的关键词，涉及不同研究议题。其中“全面深化改革”在2013年突现度达到15.18，与十八届三中全会公报提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”〔13〕这一顶层设计密切相关，学术研究的热点与党中央对国家治理现代化建设的部署基本保持了一致。这之后，党中央不断丰富国家治理体系和治理能力现代化的战略设计，从民主、法治、全过程、多主体等不同维度对国家治理现代化建设提供政治支撑，为学界的相关研究提供了现实背景与话题场域，激发了多学科学者对国家治理现代化的研究兴趣，形成了关于国家治理现代化研究的热潮。

①本图谱采用圆环形节点，环形越大代表该关键词出现频次越高;各节点之间连线的粗细代表关键词之间的关联度，线条越密集则代表关键词之间的关联度越高。

学界的研究也进一步响应国家的战略部署，与党中央的重要会议、文件步调保持一致，最为明显的是伴随着党的十九届四中全会召开，明确提出“国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”〔14〕，从党的领导、民主、法治、行政、经济、文化、民生等各个角度论述国家治理现代化建设。“四中全会”在2019年突现度达到了12.67，成为研究中的活跃话题。这种研究热点与官方顶层设计在时间上的密切相关，表明我国的国家治理现代化研究受到党和国家政策导向的深刻影响。

2.官方规定的治理现代化路径

运用CitespaceⅤ的词频分析，去除一些含义重复的关键词之后得出国内国家治理现代化研究前十个高频关键词列表（见表2）。这十个高频关键词从内容上可以分为四类，一是以国家为中心，包括国家治理现代化、国家治理、国家治理体系和治理能力;二是以目标及能力为导向，包括现代化、治理现代化、治理能力、法治;三是强调政党，包括中国共产党;四是围绕制度，包括中国特色社会主义制度。

这说明中国学界对于治理现代化的理解深受官方表述的塑造。首先将国家中心和能力导向结合起来，以国家治理体系与能力的现代化作为国家治理现代化研究的焦点。在表1中，与国家、治理体系和能力现代化相关的关键词突现时间集中于2013-2014年，处于国家治理现代化研究的起步与奠基阶段，说明围绕治理体系和能力现代化的研究不仅是整体研究的焦点，更为后续研究奠定了理论基础，是学界对十八届三中全会上将“国家治理体系与治理能力现代化”提高到全面深化改革总目标战略高度的回应。

①习近平总书记在2014年9月5日庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话中特别强调：党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标，是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。前一句规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。后一句規定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的。

同时，治理现代化在中国研究的语境下包含政党引领和强调社会主义制度完善的含义。①中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，二者是国家治理现代化研究中不可或缺的话题。需要注意的是，“社会治理”也是国家治理现代化的研究中的高频关键词之一，且频数要高于“中国共产党”“法治”等关键词。说明对于“社会治理”的研究也是国家治理现代化研究的重要部分。由于“社会治理”具有“多主体参与治理社会”的含义，具有很强的现实导向，对这一问题的关注说明国家治理现代化研究没有仅停留在理论探讨，对于实践维度的关照也是研究的重点。

三、治理研究动力转换的多维视角

治理研究在中国的两次转向，分别是由国际范围的治理思潮与官方顶层设计直接推动的。在某种程度上说，这反映了国内学术研究推进动力从外生向内生的转变。“治理思潮”推动了“治理”概念从自然科学领域向社会科学领域的学科思维演化，并为其进入官方视野做了社会环境层面的预热和铺垫。“顶层设计”则从官方话语的角度引领并规定了各领域各学科对“治理”“国家治理”的理解和阐释。在这一过程中，学术研究在深受实践逻辑塑造和引导的同时，也在努力寻求学术逻辑与政治逻辑的调和，一方面努力从官方话语中寻找理论支持、理论资源和研究议题，另一方面，又在研究方法、研究路径、话语表达等方面努力保持学术自主性，以更好地回应现实不断提出的新的问题。因此，我们在国内学界关于国家治理的诸多研究中，可以清晰地看到治理思潮与顶层设计两种动力的交替和转化。这种转化具体体现在研究背景、研究议题、研究依赖的理论资源、研究设定的价值目标以及治理主体的确认等方面。

（一）研究背景的转换：危机与成就

从治理到国家治理的研究，分别是在不同的前提下展开的。治理研究回应的是20世纪90年代出现并逐步扩散的治理危机;国家治理研究回应的是中国改革开放30多年取得重要成就，制度继续完善的需要。

20世纪70-80年代，全球范围内的社会发展开始出现各种变化，比如自二战结束后蓬勃发展的福利国家面临越来越严重的挑战;经济全球化的不断深入使得资金、信息、人口等各种要素开始加速地跨国界流动，对原有的区域管理模式造成冲击;以及发展中国家面临的经济衰退等现象促使“治理（governance）”作为方案式的回应在西方学界进入了与国家管治相关的政府管理、公共管理领域。世界银行作为治理研究重要的推动者，在1989年发布的报告中将非洲发展面临的问题归结为“治理危机”，并以“治理与发展（Governance and Development）”作为1992年年度报告的标题。说明治理的现代化要求成为了全球性的现象，并逐渐形成了一股治理思潮，涌现出一批关注治理的学者，詹姆斯·罗西瑙（James N.Rosenau）、罗茨（R.Rhodes）、格里·斯托克（Gerry Stoker）就是其中的代表。全球性的治理危机下，国内经历了从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，经济体制上的转型带来的重心转变、社会结构变动等问题孕育了贫富差距、腐败、公共信任与安全等诸多问题。也是在这种危机下，国内学界译介国际治理理论，将治理作为应对危机的可能方式。比如杨雪冬基于治理空间的多样化、主体的多元化、问题的复杂化和风险化这些新变化，认为现实中存在治理能力的局限性、治理技术单一化、国家在治理过程中的合法地位受到削弱等危机，在此基础上提出中国社会呼唤国家治理现代化。〔15〕

中国自改革开放以来在社会主义现代化征程上取得了巨大成就，也给国内学者提供了讨论国家治理现代化的广阔土壤。国家治理现代化作为中国特色社会主义制度完善的重要内容，必须建立在基本制度稳定的基础上。改革开放之后，中国进入社会主义现代化建设时期，四十余年来取得了举世瞩目的成就，正如2013年《决定》开篇提到的“党的十一届三中全会召开三十五年来，我们党以巨大的政治勇气，锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革，不断扩大开放，决心之大、变革之深、影响之广前所未有，成就举世瞩目。”〔16〕在明确全面深化改革重大意义的基础上，《决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这些为国家治理现代化的建设要求提供了现实基础。比如房宁从发展的角度提出中国经过改革开放等系列探索，已经形成了中国特色的社会主义道路，认为国家治理现代化是建立在这种发展背景和基础上的制度完善过程。〔17〕

危机与成就这两种背景都植根于现实社会的发展，实际上是发展的一体两面，一方面从危机的角度建构从治理到国家治理的必要性;一方面从成就的角度提供了国家治理现代化建设的可能性。

（二）研究议题的设置：国际思潮与本土建构

西方学界自20世纪关注治理问题以来，形成了大量丰富的理论成果，为国内的治理研究设定了研究的基础议题。顶层设计中涉及的中国国家治理重点、路径、策略等内容为国内国家治理的研究设定了议题，正在进行中的本土理论建构也为国家治理成为实践方向和研究热点提供了理论支撑。

国际治理思潮主要是为应对社会危机而形成的，强调治理而非统治、多元治理、合作治理、衡量治理的标准等，又在“治理失灵”的基础上提出元治理，这些理论成果经过译介进入国内，奠定了国内学界对治理的基础认识，主要形成了三类基础议题。一是强调多元主体，这类研究通过界定“治理不是统治”，正如让-彼埃尔·戈丹所说“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”〔18〕，来论证治理的主体不限于政府，可以包括其他机构。作为治理理论研究的代表人物，罗西瑙将治理定义为“一系列无需要依靠政府的活动管理机制”〔19〕，将政府之外的主体置于关键位置。这种研究范式对以公权力为中心的传统公共管理理论发出了挑战，为国内治理研究设定了“多元治理”的研究议题。二是围绕衡量治理的标准形成议题，善治（good governance）是其中最具影响力的代表。世界银行认为“good governance”这种理念是“好的治理”，需要公共部门管理、问责、法治和信息透明。俞可平是较早引入西方治理，尤其是善治理论的国内学者，其后国内许多研究都将“善治”作为衡量治理的关键标准。三是对治理理论的补充性议题，尤其是针对“治理失灵”问题提出的“元治理”。英国學者杰索普（Bob Jessop）将其表述为“科层治理、网络治理、市场治理三种治理方式的明智组合，以期达到最好的结果”。〔20〕贝尔·史蒂芬（Bell Stephen）和亚历克斯·霍穆尔（Alex Hindmoor）认为“掌舵、效益、资源、民主、责任和合法性”是元治理的核心要素。〔21〕“元治理”理论区别于其他治理理论的最大特点就是强调和确认了政府在治理网络中的关键地位，在坚持治理理论基本理念的基础上，利用政府的力量对“治理”本身加以控制与管理。强调多元主体性的治理理论为国内学界提供了对治理的基础性认知，而“元治理”理论作为对治理理论的超越，更加符合中国“强政府”的现实，便于被国内学界接纳，比如政府应当作为多元治理主体“同辈中的长者”，发挥强大、理性但并不是万能的作用。〔22〕

在中国学界研究议题从治理到国家治理的转变过程中，官方话语成为重要的本土理论资源。顶层设计中涉及的中国国家治理重点、路径、策略等为国家治理的研究设定了议题。前文图4可以看出，在2014年之前国内并没有形成关于“国家治理”的研究规模，2013年党的十八届三中全会从顶层设计的角度将“推进国家治理体系和治理能力现代化，完善中国特色社会主义制度”作为全面深化改革的总目标，之后“国家治理”进入了学术研究的视野。官方话语的表述也为国家治理的研究设定了议题。以官方话语中“社会管理”向“社会治理”的转变为例，“社会管理”在1998年《关于国务院机构改革方案的说明》中首次出现，〔23〕在2002年党的十六大报告中成为与“经济调节、市场监管、公共服务”并列的四项政府职能。〔24〕2007年党的十七大报告提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，〔25〕在此基础上2012年党的十八大报告以“体制”替代“格局”，并添加“法治保障”，明确“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。〔26〕官方话语中关于“社会管理”的论述逐渐发展，2013年十八届三中全会《决定》以“社会治理”替代了“社会管理”，将“创新社会治理体制”作为全面深化改革的一项重要领域和关键环节，强调以系统治理（党委领导、政府主导、社会参与）、依法治理、综合治理、源头治理来改进社会治理方式。〔27〕2017年党的十九大报告正式将“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”明确为社会治理体制。〔28〕可以看出学界国家治理研究中的高频关键词“社会治理”“中国共产党”“政府治理”“法治”“社会组织”等与官方话语中治理体制所涉及的内容高度相关。

两类理论资源在推动议题从治理到国家治理转化的过程中，产生了不同的影响。国际治理思潮带有强烈的西方实践背景，中国学者们在借鉴时需要寻找其中能够更好匹配国内实践之处，比如对于“元治理”理论的借用反映出部分学者对国内现阶段“强政府-弱社会”特征的关注。而在官方话语设置的国家治理议题下，基于对政治话语的理解对国家治理现代化进行学理性阐释，使相关研究带有一定解读式的特征。由于政治话语有一定理论宣传的需要，学术研究中也“跟风”出现了理论宣传重于学理分析的倾向。

（三）价值目标的确立：善治与现代化

治理和国家治理都有其价值目标。治理的价值目标是善治，而国家治理的目标则是现代化。

21世纪初，受西方治理理论的影响，早期学者将“善治”等理念作为治理的价值目标。用这一观点主要倡导者俞可平的话说，“国家治理的理想状态就是善治”，〔29〕并将善治定义为“使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动”，“合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正”是善治的基本要素。根据这种看法，以“善治”为价值追求需要通过对多元治理、分权、法治、服务、开放等价值观念的强调来推进国家治理建设。“善治”本身就是西方治理思潮中的重要代表，以“善治”作为治理价值追求的这类观点与西方治理思潮有着密切关联，代表了以治理观念为基础来塑造国家治理价值追求的路径。

国家治理在官方话语中的表述一直与“现代化”相连。社会主义现代化是建设中国特色社会主义的总任务之一，所以现代化在顶层设计语境中是一个宏观的价值目标体系。2017年党的十九大报告提出到2020年全面建成小康社会，2035年基本实现社会主义现代化，本世紀中叶建成社会主义现代化强国。〔30〕国家治理现代化作为社会主义现代化强国的一个特征，本身也具有价值目标意义，因此其实现阶段明确为：“2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”;〔31〕2035年各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化;2049年全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。〔32〕在这种官方话语的指引下，学界将“现代化”作为国家治理的价值目标，前文表3中显示“现代化”作为第三个高频关键词出现在国家治理现代化的研究中。

然而，学界对这一现代化的讨论发生了分歧，焦点在于国家治理现代化是否是中国发展“四个现代化”之后的“第五化”。由于同样使用了“现代化”这一概念，国家治理现代化似乎可以作为“第五个现代化”，是中国共产党现代化思想进一步深化的结果。〔33〕但也有人明确反对这种观点，认为国家治理现代化与“四个现代化”在逻辑上并不属于同一层次：“四个现代化”处在发展生产力的层面，“国家治理现代化”强调制度的现代化，属于生产关系层面，因此不能将二者混为一谈。〔34〕之所以产生这种分歧，在于“现代化”本身的含义较为模糊，现代化具体定义是什么，包含了哪些要素，是价值层次的概念还是物质层次的概念，都存在模糊地带，相较而言“善治”的表达及定义更为明确。

“善治”和“现代化”分别代表着学界与官方对治理前景的期待，但并不是互相冲突的两种价值追求。有效整合理论逻辑与实践逻辑，既体现学术理论中对良善理念的强调，也要在现代化的维度下考量现实政治的发展，是探索国家治理现代化价值目标的可行之径。遗憾的是，既有对国家治理现代化目标的研究还在进展中，许多研究仅仅将“现代化”作为一个国家治理研究中不得不提及的修饰词进行套用，带来研究话语的堆砌与重复。

（四）治理主体的确认：社会与国家

治理理论强调的治理是多元主体共同参与，解决公共问题，维护和提升公共利益的过程;国家治理强调的治理主体虽然是多元的，但突出政党和国家的作用。

西方治理理论更多强调社会在治理中的关键位置，这与治理思潮的形成背景与环境紧密相关。其一，20世纪早期的经济危机之后，“市场失灵”的学说在西方流行，市场失效现象的出现使得经济学家们认为应当以政府作为市场失灵的补充。但是，西方社会对政府存在不信任的传统，20世纪后期福利国家的失败加重了这一不信任：在复杂社会中仅仅依靠国家力量，很难达到最优的治理效果，这正是西方治理理论在提出时就确定的基调。或者说，正是由于西方学界意识到了国家主体在实践中的失效，才提出以社会为主体的“治理”作为补充。其二，在经济全球化深入发展的时代，跨国治理问题大量出现。跨国企业、社团组织都在治理乃至全球治理中发挥重要作用。正如俞可平所说，“将治理、善治和全球治理的思想直接应用于实际的最初机构，是诸如世界银行、国际货币基金组织之类的国际金融组织。”所以，治理理论对于多元主体的强调来源于西方社会对国家、市场的不信任，加上跨国治理问题的出现，需要更多元、更灵活的主体来解决复杂社会中的问题。而随着社会发展与政治文明的不断进步，公民在公共事务管理中的作用变得日益重要，这在实践层面为社会力量参与治理提供了具有说服力的例证。

同样，顶层设计将国家和政党作为国家治理的主体，是由现实环境决定的，符合中国的实践条件。在实践逻辑上讲，中国的国家治理现代化是一种对社会主义国家治理方式的主动探索，所以治理主体更应当立足于中国的政治环境与实践。中国的国家治理现代化是由国家力量推动，政党引领的。从治理到国家治理，最重要的变化就是强调国家的“在场”，国家治理现代化本身就是社会主义现代化强国的一部分。同时，中国共产党成立以来，就形成了党建驱动国家建设的路径。政党在中国所承担的使命与任务完全不同于西方，如果说西方政党是在现代国家已经形成的基础上，作为一种适应制度需求而存在的工具性“变量”，那么中国共产党从一开始就需要承担起党建国家的任务，是当代中国政治结构中的“常量”。〔35〕现代中国以党建国的国家建构逻辑，要求党在这个过程中坚持以党权领导国家，所以在建设国家治理现代化的过程中，政党对现代化建设的推动必然对国家治理现代化起到重要的引领作用。如十九届六中全会决议中提到的：“党的十八大以来，党不断推动全面深化改革向广度和深度进军，中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化水平不断提高，党和国家事业焕发出新的生机活力。”〔36〕

四、总结和讨论

在“治理浪潮”与“顶层设计”双重动力的推动下，国内的治理研究完成了两次转向。首先是“治理”概念从操作性概念转向学理性概念。20世纪90年代国际公共政策和学界将治理塑造为强社会中心、弱制度偏好的学术概念，被国内学界，尤其是政治学界、社会学界、公共管理学界普遍接受。将“治理”作为研究对象的学科在这一期间发生变化，行政学及国家行政管理、中国政治等学科逐渐成为主力。第二次转向是“治理”从学术概念转向国家理念，2013年党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”，标志着官方话语体系正式接纳“治理”概念，并纳入到完善中国特色社会主义制度的顶层设计之中。由此引导和规范了学界关于治理的理解和研究重点，国家治理现代化成为了学界研究的引领性议题。

国际范围的治理思潮与官方顶层设计在设置议题、确立价值目标、确定治理主体等方面塑造了中国治理研究的研究方式，直接推动了治理研究在中国的两次转向。其中，国际治理思潮通过对议题的关注、借助重要国际组织的影响力等方式推动了“治理”概念在国内从自然科学领域向社会科学领域的学科思维演化;国内学界通过译介国外理论、进行本土思考为“治理”进入官方视野做了学理性铺垫;顶层设计则从官方话语的角度引领并规定了各领域各学科对“治理”“国家治理”的理解和阐释，通过设置研究课题、建立研究机构等方式转变了学界的研究议程及其设置方式。

治理研究的两次转向为我们了解学术议题的发展变化及背后的动力提供了富有价值的信息。在某种程度上，研究动力从国际思潮向顶层设计的转变过程反映了国内学术研究推进动力从外生向内生的转变。外生动力为研究提供了参考议题，内生动力才是学术发展不断创新的根本。学界推动与官方引导作为两大主要的内生动力，如何更好地发挥作用，塑造学术研究的创新性与自主性，是学界尚需思考的命題。面对学术研究深受政治话语塑造和引导的现实，要寻求学术逻辑与政治逻辑的调和，增进理论与现实的对话。在挖掘国内学术研究内生动力的过程中，既要在顶层设计中寻找研究支撑与资源，也要在研究方法、研究路径、话语表达等方面保持学术自主性。

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【责任编辑：朱凤霞】

党政研究 2022.2

〔基金项目〕

天津市社会科学规划重点委托项目“全过程人民民主的天津实践与创新”（TJWT21-07）

〔作者简介〕

程同顺，南开大学周恩来政府管理学院副院长、教授，博士生导师，天津 300350。