社区应急的制度-结构因素与韧性能力建设

〔摘要〕突发公共事件以社区为本的应急方式日益成为社会共识，根本上是要建设具有强大应急能力的韧性社区，但是影响社区应急方式及其功能效应的因素有很多，归纳起来不外乎两类（制度—结构）：社区外部的政体结构和制度文化因素;社区内部结构因素及其应急功能的差异。有效应对突发灾难，关键在于通过积极有效的社区营造等方式，将客观因素转化为应急动力，从而基于社会系统（要素）、应急管理环节（过程）理论等，构建科学合理的韧性社区应急管理体系和应急能力体系，包括有效的应急运行机制建设。

〔关键词〕社区为本;韧性社区;应急能力;制度-结构;要素-过程;社会系统论

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）02-0108-10

一、问题的提出与分析视角：社区为本何以应急

社区是社会的细胞，是人们栖身生活或工作的场所和安全港湾，是一种具体的社会系统，也是政府与社会关系中的一种具体要素，即社会领域的社区，但它又链接政府与社会之间的关系。社区安全是社会和谐稳定、国家长治久安的基础之一。多少年来，突发性重大灾难的应急管理和处置，都离不开社区的话题。

（一）社区为本作为一种应急方式

社区为本作为社会应急方法由来已久。最初是20世纪二三十年代用在罪犯社区矫正（矫正社会工作）领域〔1〕;后来在家庭照护、社区医院、社区扶贫等领域推广〔2〕，针对的都是保护社会弱势群体。到了七十年代，人们觉得传统的以政府为主的减灾应急方法效果不明显，因而那些常常遭遇热浪（如孟加拉）、飓风（如美国）等困扰的国家，开始借鉴推行“以社区为基础的灾害风险管理”（Community-based Disaster Risk Management，CBDRM）方法〔3〕，实施效果十分明显，从而形成国际经验得以推广。其基本原理和做法就是：针对人类在灾害面前十分脆弱的特性（社会脆弱性，social vulnerability），逐步构建起以人类聚居为主的社区为基础的减灾方式，让社区居民集体行动起来，形成减灾抗灾的共识价值观，加强社区内外合作、政社合作，注重减灾和备灾环节，强化风险预判、教培科普和应急演练（社区软实力建设）〔4〕，高度关注脆弱人群，将社区减灾纳入整体社区发展的重要议程，从而提升社区整体应急能力〔5〕。比如，中国香港红十字会近年在大陆逐步推广“博爱家园——社区为本减灾项目”，效果十分明显;又如，中国2020年新冠肺炎疫情应急防控中，全国400多万名社区工作者在全国65万个城乡社区日夜值守。〔6〕

不同社区的具体应急方式会有很多，比如有人分析归纳了不同国家的社区救灾和重建的几种模式：美国灾后法人开发模式、日本协商式重建模式、中国社会—经济—文化的三位一体重建模式以及中国台湾地区关怀式营造永续发展模式等。〔7〕但从应对突发性灾难的社区动员方式看，中国大陆本土实践基本呈现两种典型方式：一个是所谓就地为营的社区应急，典型的如2003年非典疫情防控、2020-2022年新冠肺炎疫情防控;一个是社区临时整体性迁徙安置应急，典型的如2003年重庆开县井喷事故导致4个乡镇6万多灾民紧急疏散转移，2021年1月石家庄市某镇12个村庄2万多村民因新冠肺炎疫情被转到异地集中隔离观察。

（二）韧性社区应急能力分析视角

很显然，上述多种应急模式、两种动员方式是否取得应急最佳效果，取决于社区应急能力及其影响因素。其因素既涉及一个国家的政体、政策和施政方式，也涉及社区内部的成员构成、内部关系等。归纳起来看，即涉及社区外部的政体等制度性影响因素和内部结构性能力因素，简化为“制度—结构”的分析视角和框架。内外因素相互作用，从而形成社区应急合力（社区应急能力）。

从诸多研究文献看，社区应急能力即社区韧性能力（后文解释），或称为韧性社区的应急能力。为此，有人認为，社区应急实践和研究，已经走了一条“安全社区—减灾社区—韧性社区”之路〔8〕。实际上，这是社区安全与应急的三种形态，可分别称为“安全型社区”“减灾型社区”“韧性型社区”，实质表现为韧性社区的应急能力建设。而关于这一能力建设，学界也有不同学科理论的研究。我们立足于（社会学）帕森斯意义的社会系统（结构功能主义）理论〔9〕（或中国特色社会主义现代化五位一体布局理论），结合应急管理环节（预防-准备-效应-恢复）理论等〔10〕，从而基于上述“制度—结构”的分析视角和框架，构建一种“结构要素—应急过程”的能力体系分析理路进行探索（如图1）。

二、韧性社区基本特征与影响应急能力的因素

社区为本的应急方式根本在于社区具有韧性;韧性是一种应急能力，必然受制于社区内外因素的影响。

（一）韧性社区基本特征及应急能力的新概括

关于韧性社区的内涵，国内有学者给出了一个比较科学的评价标准和界定：韧性社区就是以社区共同行动为基础，能链接内外资源、有效抵御灾害与风险，并从有害影响中恢复，保持可持续发展的能动社区;它包括物理层面的“抗逆力”、社会生态层面的“恢复力”和社区成员的“自治力”三重指向。〔11〕相比较而言，韧性社区的概念，比起前述的安全社区、减灾社区来讲，更具有概括力和综合性：它不仅仅强调安全预防或减灾预防，且包括应急准备、应急响应、善后恢复等环节和过程。〔12〕结合国内外研究文献，我们可以综合性地从人员、物质、环境、管理、文化五个层面①（涉及管理学〔13〕、安全科学〔14〕、公共安全科技〔15〕），对韧性社区的基本特征及其应急能力做出新的具体的归纳。

1.经济物质层：韧性社区应具“适恰性”基础。任何一个或一类现代社区，都应该有足够的抗灾基金和物资保障;社区的建筑物（如抗震级别）、应急设备设施、医护资源、装备技术等足以满足抗逆应灾的科学标准。这些资源不能不备，但也不能过度浪费，即适度恰好为要。这些方面国内很多社区未必达到要求。

2.社群成员层：韧性社区应具“能动性”行为。作为韧性社区的成员和人群，都应该具有个人或集体行动的主动性、能动性，而不是过去的被动应急的局面，不是过去伸手面向政府或社会组织的“等靠要”的应急行动。这就包括社区内部成员和不同阶层群体主动了解、辨识和掌握社区风险点、基本处置技能（如灭火器使用、逃生路线、救生技能等）;灾难来袭，要主动沟通，果断响应，互帮互救;主动参与社区恢复重建工作。

3.组织管理层：韧性社区应具“通变性”能力。所谓通变性，就是社区组织、社区管理在合理限度内有一定灵活性。应对突发事件，既有预案在先，有一定的刚性，但突发事件往往非常规、不确定，因而需要组织指挥、管理协同的通变性，这是社区应急能力的内在要求。社区各类组织、应急管理层调配内部资源、链接外部资源，均应依循这种通变逻辑，灵活掌握和把控。

4.文化氛围层：韧性社区应具“共识性”理念。社区安全应急共识是第一位的。共识是社区的一种理念，一种归属感和主人翁意识的展现。没有共识，大难来时各自飞，既不能全保，也无法自保。共识理念表现在社区成员的行动上就是齐心协力去掌握技能、加强演练、做好准备、随机应急、加强沟通、灾后重建家园。这也是一种应急文化氛围。〔16〕

5.生态环境层：韧性社区应具“复原性”应力。作为韧性社区，是可持续发展的社区;可持续发展体现在灾后具有复原力，社区不因灾变沉沦和解体。这种复原性主要体现在社区整体生态和环境层面，包括自然生态环境和社会生态环境（生活样态）。这是韧性社区的重要特点。

①这五要素实际上涉及：法约尔管理职能“五要素”（计划、组织、指挥、控制、协调），以及目前安全科学所讲的“四要素”（人—机器—环境—管理）、国内公共安全科技界所讲的“三要素”（技术—管理—文化），也与社会学的（帕森斯意义）社会系统的“四位一体”（经济—政治—社会—文化）或者中国特色社会主义现代化“五位一体”总体布局（经济—政治—社会—文化—生态）基本接近。

（二）影响韧性社区应急能力的外在制度因素

在现代社会，社区均镶嵌于国家，其应急韧性能力建设和应急效应必然受制于国家政体、政策及其施政方式（政治文化）的影响。国家政体和结构形式作为一种政治制度，源于各国不同的政治历史及理念文化，从而进一步决定其执政方式和治理方式;不同执政方式、治理方式对突发性灾变事件的应急效果明显不同。这也是应急社会学不可无视的议题。〔17〕

1. 不同政体的社区应急模式（理念型）比较。如果按照政治学所指的国家结构形式，国家可以划分为单一制国家与联邦制国家，以及他们之间的变体。〔18〕如果按照政体特征划分，政权组织形式可分为中央集权政体与自由联邦政体，以及介于两者之间的混合政体。社会学者通常将之分为“国家中心主义”“社会中心主义”〔19〕，以及介于两者之间的“市民社会主义”（政社合作）〔20〕。藉此，我们可以将应急管理模式分为三类：国家中心论意义的政府管控—社会服从型应急、市民社会论意义的政府主导—社会自觉型应急、社会中心论意义的社会自主—政府协管型应急。国外有社会学者划分出“紧密型社会”与“松散型社会”两种方式。〔21〕其实，还应该加上第三种方式，即“混合型社会”模式。由此可得，上述三类不同社会模式和政治模式可以分别划分为三种理念型的社区应急模式（如表1）：一是中央集权制政体背景下，政府管控—社会服从的紧密设防型社区应急模式，如中国、俄罗斯、朝鲜;二是自由联邦政体结构背景下，社会自主—政府协管的自由松散型社区应急模式，如美国、英国、西班牙;三是混合型政体结构背景下，政府主导—社会自觉型的宽严相济型社区应急模式，如日本、韩国、德国。

2.不同阶段的社区应急效应（理念型）比较。我们可以基于近年新冠肺炎疫情来袭的不同阶段，对不同应急模式的效应进行理念上的对比。这里，我们主要从疫情应急防控的两大阶段（突发事件响应阶段与事后常态防范阶段）来比较三类应急模式下社区采取不同应急防控方式的优劣。表2显示，在事件突发时（第一阶段），紧密设防型社区应急防控未必有优势，因为它决策信息流动比较慢、程序比较复杂，灾害信息自下而上但应急决策自上而下，很可能失去最佳应急防控“窗口期”，从而使得灾情进一步扩大;但自由松散型社区在决策时，信息反应会比较快，而能不能采取果断措施，还有赖于社区最高层能否下决心封闭设防，因而或许有优势;宽严相济型社区决策和防控带有选择性和居民的自觉性，有一定的应急优势。但在常态防控时（第二阶段），集权制下的紧密设防性社区，对于疫情防控明显有优势，防守相对严密;而自由松散型社区则相反，居民可能会以人权自由为据，不愿意配合社区管理（政府施政），社区（包括政府）也基本难以强行采取措施，所以谈不上应急优势，灾难后果难免扩大;宽严相济型社区介于前二者中间，社区（包括政府）的防控手段与居民自觉大体平衡，权利平等，应急效果一般。

（三）影响韧性社区应急能力的内在结构因素

社区为本的应急管理，本质上取决于社区结构的“韧性”。社区（内部）结构，以及社区与外部制度因素所构成的治理关系，对应急效应产生很大影响。所谓社区结构，一般是其组成要素之间相互联系相互作用所形成的相對稳定的关系及其格局。有学者认为，一个社区内部往往有五类结构：人口结构、经济结构、政治结构、文化结构和区位结构。〔22〕其实，借助帕森斯的社会系统论〔23〕，或者中国特色社会主义现代化“五位一体”布局来看，社区结构可分为社区经济结构、社区政治结构、社区社群结构、社区文化结构、社区生态结构。社会学认为，结构决定功能，因而不同的社区结构具有不同的应急功能和效应。

1.社区经济结构及应急功能。对于工作单位社区来说，其内在的经济结构相当明显，比如当前中国一个公立高校（社区）内部，就有主体性的国有经济（如教育经费）、辅助性的民营经济（如后勤外包）和合资经济（如校办企业）等。在一些居民生活社区内部，也同样有内在的各类小微企业（楼堂馆所、南杂百货等），包括社区集体出资的集体经济、引入的个体经济等。它们之间构成一种关系结构，是应对突发事件的经济基础，这在一些应急防控中已经看到他们伸手解囊。除此之外，社区内部成员因为不同的就业岗位（职务高低）、收入获得多寡、消费水平高低，对启动应急预案、开展紧急行动的心态和行为是不一样的。

2.社区政治结构及应急功能。对于工作单位社区来说，必须具备一定的政治结构来推进事业（业务）发展，包括内部的价值理念、组织目标、部门设置、岗位设置、管理制度、人员配置、资源配置、主业副业、任务安排、法规要求、民主氛围等，以及社区外部党的领导和要求，都内在地构成一个严密的既分工又协调的责任体系。对于居民生活社区来说，尽管不如工作单位社区那么严格紧密，但仍然存在着一种松散的政治结构。在中国，目前居民社区一般包括基层党组织、街道办事处（乡镇政府）、居民委员会（村民委员会）、家庭及其居民、业主委员会、聘任的物业管理公司、其他社会组织与企业等及其负责人（家长），以及社区内部的规章制度、组织原则、国家法律法规、民主议事规则和程序、民心向背等。这类结构其实就是社区应急管理和安全治理结构的核心（后面绘图说明），其应对突发事件具有规划、组织、指挥、协调、控制等强大的应急管理功能。

3.社区社群结构及应急功能。社区是由不同人群构成的社区。同一人群可以在不同群体里担任相应的社会角色。从人口的一般构成看，包括社区内部男女性别结构、年龄结构、素质（文化与体质）结构。女性比重、老人或儿童比重偏高，或文化素质或体质偏低，都不利于快速应急启动和响应。从就业（岗位）、组织结构看，有各种行业从业者、各种岗位（管理岗位与被管理岗位）角色者，对应急具有不同的功能作用。通常认为，工业制造行业从业者的应急意识和行动能力较强，管理者的应急组织和指挥协调能力较强。工作单位社区内部部门之间、居民生活社区各类组织之间的结构关系也影响应急效率，平时来往密切、关系融洽、互动协调，一般有利于应急快速启动、人财物合理调配、组织指挥比较协同，应急能力强、应急效率高。从收入分配、消费和阶层结构看，社区内部人群明显分层，有贫富差距、职务高低之别等。一般来说，社会中等收入阶层成员较多的社区，在应急理念和安全意识、安全维权与应急响应等方面具有较好的表现。

4.社区文化结构及应急功能。一般来说，社区文化结构包括两大方面：一方面是体现整个社区文化样态的结构，包括社区本身的价值理念（单位负责目标）、社区归属感和共识、日常的社区信仰、日常的文娱活动与安全应急教育活动等。一般来说，社区目标价值明确、社区归属感强、日常活动参与度高，人际关系融洽，对于应急时具有很好的协调度和快速应对率;相反，勾心斗角、反目成仇、见利忘义的人际文化，非常不利于应急组织和协调，常常贻误战机。另一方面是所有社区尤其居民社区的人群文化层次多样，一般会呈现富贵人群文化层次、中等收入人群文化层次、底层人群文化层次几大类。相对而言，中等收入人群文化层次人口多的社区，对应急有利。因为他们成员比较稳定，安全预防和应急意识非常强;因为他们来源于社会底层，深知冷暖荣辱，因而没有富贵人群那种倦怠的习气;因为他们还有向上的社会希望，所以也不如底层安全应急意识较弱和生活麻木的状态。此外，现代社区智慧技能文化对社区应急的影响非常大，因而智慧文化結构成为应急实践的“重头戏”，也主要由中青年中等收入阶层来承担。

5.社区生态结构及应急功能。从自然生态环境来讲，一个社区面临内外两种生态样式。从与外部关系的生态来讲，就是社区所处的生态区位。顺风顺水的社区，遭遇自然灾害侵蚀和肆虐的几率较低;即便灾难来袭，也容易抗灾救灾。这就涉及建筑环境学、生态区位学，以及社会性的“邻避效应”问题。从内部来讲，是指社区内部的房屋建筑、人文景观、固有设备设施（如消防通道或设施、体育设施与娱乐活动场所）等的设计安排理念和区位安置是否科学合理、适度够用。这对于避免社区集体性受灾（如水食中毒、病毒感染）和应急救援的行动便捷性、有效利用度、人员疏散动员性等十分重要，不可小觑。成功的案例如2007年厦门社区居民反对PX项目的“邻避效应”;失败的案例如2015年“8·12”天津港事故导致工业区与周边社区受损。

三、韧性社区应急能力体系建设主要路径分析

如果说，外在制度与内在结构因素对于社区应急韧性能力建设是一种客观存在，那么如何构建应急韧性能力体系则是一种主观努力。通过主观努力，因势利导将客观因素转化为社区应急动力、构建韧性社区应急能力体系，一般有两条主要路径：一是构建科学合理的社区应急管理体系，一是通过积极有效的社区营造强化其应急韧性能力。

（一）构建科学合理的韧性社区应急管理体系

韧性社区建设的核心内容是应急管理体系建设，但目前很多社区在这一方面并不完善。社区应急管理体系与国家应急管理体系大同小异，同样涉及核心部分的“一案三制”（预案+体制、法制、机制），只是内在构成有所不同（具体如图2）。

1.基于“一案三制”的应急管理结构。图2右边为社区应急管理体系。这一“体系”包括所谓预案和体制、机制、法制。应急预案一般包含下面的“三制”内容，是社区应急的总体性指导方案。应急管理体制包括：社区应急管理机构（如图2左边）、临时指挥部（如图2左边）、专业团队、社区自救队伍;应急规章法制包括：国家应急法律、部门或地方行政法规、应急技术标准以及社区自有的规章制度和规则;这里的运行机制是原则性的，一般包括：统一指挥（社区应急指挥中心/指挥部）、分级响应（社区内外分级）、社区为本（全国或地方指属地为主）、社区居民动员。需要说明的是，社区应急管理体系的宏观层面一般对应国家或地方政府而言的;中观层面一般指社区整体而言的;微观层面一般是对应社区内部各个部分、各个家庭或居民而言的。

2.政社互动的常设应急管理机构。图2左边上面为社区应急管理机构。主要包括：直接主管的政府层面，即乡镇党政机构及其领导、街道办事处党政机构及其领导对社区应急事务和应急管理直接指导和领导;社区应急（安全）管理委员会（应急指挥中心/应急办公室）是核心枢纽机构，为社区内部议事性机构，其中的应急办负责日常管理工作（一般由业主委员会办公室和物业管理公司相应部门来承担）;业主委员会（村民小组委员会）为实体机构，支撑应急管理委员会工作;社区物业管理公司也是日常安全、应急管理的实体办事机构，一般受控于业主委员会和应急（安全）管理委员会;业主代表、自救队伍有固定成员，也有临时应变加入的成员，一般由业主委员会和应急（安全）管理委员会选配指挥;社区内部各类组织和企业等，实际上也是业主的一员（集合性业主），他们参与应急一般也由应急（安全）管理委员会固定或临时选配、组织和指挥。

3.临时应急运行机制及能力主体。包括：（1）社区临时应急指挥部。指挥部一般设应急综合办公室、副总指挥Ⅰ和Ⅱ。副总指挥Ⅰ具有直接指挥应急现场救援的职能，下面包括环境动态监测、应急救援、秩序警戒维护、社区设防或人员疏散、医疗救护、专家咨询等工作小组;副总指挥Ⅱ为辅助性应急指挥职能，下面包括心理干预、通信和信息舆情、交通运输、后勤保障、物资供应援助、善后救济和恢复、灾后评价等工作小组。（2）具体应急运行机制。除了上述原则性运行机制，具体运行机制一般包括预测预警机制、应急信息报告程序、应急决策协调机制、应急公众沟通机制、应急响应级别确定机制、应急处置程序、应急社会动员机制、应急资源征用机制和责任追究机制等内容。（3）社区外部专家咨询和专业团队的具体对象。一般包括两大类：涉及专门应急的，如消防、救援、医护、警卫等类型;涉及日常社区建设或兼有应急技能的，如社会工作者与志愿者、信息技术、传媒、规划、文体等类型。有的日常参与社区事务，有的为应急时参与进来。应急参与时一般分解到各个应急小组，具有参与性、指导性、协助性作用。

（二）以积极社区营造强化韧性社区应急能力

1.社区营造的内涵及其应急功能意蕴。从中国知网（CNKI）中英文“主题”检索看，最早1905年有英文文献谈到跨语言课程的学习型社区建设时提到“社区营造”（Community Revitalization）的问题〔24〕;1955年，联合国发布《通过社区发展促进社会进步》的报告，将“社区发展”作为一种理念引入各国实践行动;但社区营造实践源于20世纪60年代日本的“造町运动”。〔25〕社区营造由此成为比社区参与、社区服务、社区规划乃至社区发展更具包容性的概念，从而作为各国人们营建物质和精神“生命共同体”的行动理念得以流行〔26〕，对韧性社区建设具有极强的促进作用。

根据相关文献的解释〔27〕，我们认为，社区营造是指生活或工作在同一地理范围内的成员，持续以集体行动来处理其共同面对的社区议题和问题，以创造共同的生活福祉，并使居民之间、居民与社区环境之间建立紧密的良性互动，从而实现社区及其成员自我组织、自我治理和自我进步的社会过程。归纳起来，即是共同地域、共同意识、共同行动、共同治理、共同福祉、共同进步的生命共同体（七个“共同”）。其具体过程就是：整合“人、文、地、景、产”五类社区发展要素，营造社区共同意识、社区交往能力、社区组织能力、社区责任感等。〔28〕

对于社区应急管理和应急服务而言，社区营造是一个外延很大的概念，不仅仅指涉应急事务，更包括日常社区生活或工作的服务和常态问题的解决;社区为本的应急实践，必然是社区营造的一个重要实践内容。社区营造指导社区应急，社区应急丰富和促进社区营造的经验发展;两者同主体、同性质、同心力、同方向、同过程、同方式、同目的。

2.社区营造实践中韧性社区应急能力体系的内涵。美国国土安全部（联邦应急管理局）曾提出应急管理有32项核心能力。〔29〕国内有关社区应急能力建设研究近10年较多〔30〕，有的指标体系自成一体〔31〕，有的基于个案分析〔32〕，综合性的比较少。这里我们在社区营造背景下，借助社会系统论和应急管理环节理论，对其能力体系内涵进行分析。

（1）基于社会系统论的韧性社区应急能力构成体系。如果单从帕森斯意义的社会系统论角度来看社区应急能力体系，我们可以绘制成图3来观察：社区应急能力包括经济力、管控力、凝聚力、文化力，分别对应不同的功能（“功能”表示事物本身存在的一种作用性能;“能力”则是展现事物的现实功效力量）。一是社区应急经济力，主要表达社区的适应能力（适应社区能够开展应急的能力），包括社区应急资金投入能力、物資储备能力、技术装备尤其现代信息化装备敷设能力等。二是社区应急管控力，主要是指社区在人财物的组织调配方面、民主协调协商应急方面、依法依规应急管理方面的能力等，从而达到应急救援的目的。三是社区应急凝聚力，主要是指社区在应急事务方面是否能够友好沟通、协调关系、凝聚人心、产生共情、齐心协力干好各类应急事务，是展现应急成效的重要举措。四是社区应急文化力，其实就是社区应急理念和精神维系力，包括居民应急文化素养和应急意识、信息文化技术完善、应急价值共识等。这四个方面也是社区营造实践的内涵和对社区应急能力的营造。

（2）基于要素—过程的韧性社区应急能力体系内涵。上述关于韧性社区应急能力的要素或功能分析，仍然显得比较单一、空疏。这里，我们结合前述的安全科学、应急管理过程、公共安全保障体系、社会系统、管理职能等要素的划分和应急管理过程，以应急要素为“经”构成社区应急能力的具体“支撑条件”，以应急过程为“纬”构成社区应急能力的具体“必要事项”，绘制成复合性的“社区应急要素—应急管理过程”能力段矩阵表（如表3）。其中，

应急过程（必要事项）涉及减灾预防能力、应急准备能力、应急响应能力、善后恢复能力四类，与应急要素（支撑条件）涉及的物质保障支助能力、组织管理支撑能力、社会关系整合能力、文化技术支护能力四类相互交叉。这样可以避免单一视角（或应急过程或应急要素）的能力分类。

表3中提及的致灾因子和风险涉及四大块：自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全。一般来说，社区面临的自然灾害有来自内部的，也有外部的，更多的是后者，如地震、洪水、旱灾、飓风（台风）、雪灾、霜冻、海啸等;社区面临的事故灾难包括内部房屋建筑和路面大面积坍塌、大型活动人群拥挤踩踏、生产事故、电路障碍、火灾、家居燃气煤气爆炸、水管爆裂、交通事故、大面积停电等;公共卫生风险主要包括内外部流行病（猪瘟、禽流感、鼠疫等）、新发传染病、食品或水源污染毒化等;社区内社会风险包括外来歹毒和恐怖分子袭击、内部老人妇幼人身风险、内部群体事件与规模性人际冲突等。

表3中所指风险等级一般分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四级，具体不赘述。

四、结语

社区为本的应急实践得到社会公认。要使社区应急发挥强大的功效，最根本的是要建设社区应急韧性能力体系。与以往关于影响社区应急能力和成效的因素、应急能力建设路径不同，上述研究有几点理论意义和实践价值：（1）基于社区外在的政体结构及其应急模式、社区内部结构及其运行机制而构建一种“制度—结构”的分析视角和框架;外在宏观制度对社区内部应急能力建设有很大影响，如党建引领、政府管控体制对社区应急动员方式和运行机制的影响。（2）重点在于社区系统内部的经济、管理、社群、文化和生态结构对韧性社区应急能力建设的影响，这是韧性社区应急能力建设的基础。（3）基于社会系统论（要素）和应急管理环节论（过程）的维度，通过社区营造实践，构建科学合理的韧性社区应急管理体系和应急能力体系，从而有效指导社区应急实践。

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【责任编辑：朱凤霞】

党政研究 2022.2

〔基金项目〕国家社科基金重大项目“社会科学影响公共政策的历史、机制与中国路径研究”（21&ZD174）;江苏省社科基金青年项目“江苏县级政府权责清单制度运行效能提升路径研究”（19ZZC002）

〔作者简介〕

王杰，扬州大学政府治理与公共政策研究中心讲师;扬州大学马克思主义理论博士后流动站研究人员，博士;

张宇，扬州大学政府治理与公共政策研究中心主任，教授，博士生导师，江苏  扬州  225127。