黄河流域生物多样性保护政策研究

庄涛 赵玉强 王旺正 常纪文

〔摘要〕黄河流域因其独特的地理区位对我国乃至全球生物多样性保护具有独特价值。近年来，我国通过制定生物多样性保护战略与行动计划、实施专项督察、完善自然保护地体系、实施乡村振兴等措施，流域生物多样性丧失的势头得到一定遏制。但仍存在生物多样性主流化程度有待提升、分段分区开发难以系统地保护全流域生态、保护与发展矛盾的历史遗留问题需要系统性解决、流域各地的生物多样性本底调查工作相对滞后、生物多样性经济价值的科学利用不足等问题。为提升黄河流域生物多样性保护效果，建议全方位推进生物多样性主流化，加强生物多样性本底数据的收集，统筹开展流域各地生物多样性友好型开发利用，适度开发利用生物多样性的经济价值，将生物多样性保护纳入政府绩效考核指标体系。

〔关键词〕黄河流域;生物多样性保护;可持续发展;生态文明

〔中图分类号〕D922.681 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2022）02-0101-07

一、问题的提出

生物多样性与生态系统功能及其服务紧密相关，是人类社会存续和发展的基础条件和根本保障。〔1〕〔2〕〔3〕大江大河既可作为区域生态屏障和大型生态廊道，其干支流水系又可衍生出多样化的生境，是生物多样性最为丰富的区域之一。由于不当或者过度开发利用，如不科学的水利工程建设〔4〕〔5〕、栖息地破坏〔6〕、过度利用〔7〕〔8〕、生物入侵〔9〕及环境污染，一些大江大河流域生态系统生物多样性遭到降低。

黄河流域作为世界主要的大江大河流域，孕育了中华文明和丰富的生物多样性。黄河贯穿青藏高原、黄土高原和华北平原，形成的流域包含高寒草甸、戈壁荒漠、温带草原、河湖湿地、城市农田、河口三角洲等典型生态系统。由于流经距离长，地质地貌差异大，上、中、下游生态本底不一致，空间异质性高〔10〕。同时，黄河历史上经历多次改道〔11〕，与海河、淮河、长江等水系存在一定的物种交流，形成了黄河流域生物多样性及其保护价值的特殊性。例如，黄河源头区的三江源作为世界上海拔最高、面积最大的高寒湿地草甸分布区域，拥有很多特有野生动植物类群〔12〕;黄河上中游的祁连山是重要的高寒物种库，栖息有大量珍稀濒危物种，如雪豹〔13〕;黃河流域的一些湿地，如扎陵湖、鄂陵湖、红碱淖、乌梁素海、黄河三角洲等，是东亚-澳大利亚和中亚候鸟迁徙路线的重要栖息地或者中转站〔14〕;黄河全流域淡水鱼类中共有27个特有种和24个受危种，其中绝大部分分布于上游水系中〔15〕;黄河下游的黄河三角洲是全球典型的暖温带河口湿地生态系统，拥有不可替代的生态服务功能〔16〕〔17〕。

黄河流域生态保护和高质量发展已提升为国家战略。〔18〕黄河流域生物多样性保护作为黄河流域生态保护和高质量发展战略的重要支撑，目前存在一些问题，需要完善相关政策和法规，采取一系列针对性的解决措施。

二、黄河流域生物多样性保护的现状

1992年，联合国环境与发展大会通过了《生物多样性公约》。自此，我国进一步加大生物多样性保护工作力度，在黄河流域也取得了一定成效。

（一）保护政策持续发力。其一，建立了生物多样性保护政策体系。为履行《生物多样性公约》及相关议定书的要求，原环境保护部于2010年发布了《中国生物多样性保护战略与行动计划》（2011-2030年），明确了我国生物多样性保护的总体目标、战略任务和优先行动。黄河流域九省（区）在“十二五”期间全部编制了省级生物多样性保护行动计划或实施方案，这一举措被第五版《全球生物多样性展望》列为生物多样性战略和行动计划的“次国家级规划进程范例”〔19〕。其二，在生物多样性保护重点区域划定生态保护红线，持续推进“绿盾”等生态环保专项行动，加强黄河流域自然保护地监管，严肃处置了秦岭北麓违建、祁连山非法开发等典型案例，大幅提升了各界对生物多样性的认识和保护水平。

（二）就地保护成果显著。一是黄河流域生物多样性保护热点区域实现了保护规划的全面覆盖。《中国生物多样性保护优先区域范围》在黄河流域划定了6个生物多样性保护优先区域;《全国生态功能区划（修编版）》在黄河流域划定了10个重要生态功能区;山水林田湖草生态保护修复工程有7个试点位于黄河流域〔20〕。二是自然保护地的就地保护成效显著。截至2020年，黄河流域内仅国家级自然保护区就达到了48个，在流域内的面积为7.97万平方公里，占流域总面积的10.6%〔21〕。2021年10月，在昆明举办的《生物多样性公约》第15次缔约方大会（COP15）上，我国宣布正式建立三江源、大熊猫等五个国家公园，以国家公园为核心进一步完善生物多样性保护体系。目前，各类自然保护地已基本覆盖了黄河流域内高等植物和陆栖脊椎动物的主要分布区域，有效保护了天然或半天然陆地生态系统的建群种和关键种。

（三）协同推进乡村振兴与生物多样性保护。其一，党的十九大以来，黄河流域九省（区）全面实施乡村振兴战略，通过生态修复、生态建设、特许经营、生态产品与产业链创建等方式，将一、二、三产融合，取得了生物多样性保护与地方经济社会发展的“双赢”。2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》也要求进一步扩大协同生物多样性保护与乡村振兴的示范技术和创新机制。其二，发掘生物多样性传统知识，促进高质量发展。黄河流域各民族掌握了大量生物多样性保护和可持续利用生物资源的传统知识，例如藏族传统医药、蒙古族驯鹰文化、回族的良种畜禽种质资源等。这些传统知识正在被不断发掘传承，有的进入遗产保护目录，与黄河流域的文化旅游和生态产业结合，为民族地区的绿色发展注入了活力。

三、黄河流域生物多样性保护存在的主要问题

相较于长江流域，黄河流域生物多样性保护与社会经济发展在国土空间、水资源等方面存在的矛盾更加尖锐，而流域内相对较高的人口基数、较大的粮食生产压力和较为薄弱的经济实力，为黄河流域生物多样性保护增加了难度。

（一）生物多样性主流化程度有待提升。首先，近十年来，我国大力推进生物多样性主流化，但落实在企业生产、人民生活等具体的社会行为层面，效果差强人意，但无法撼动社会经济运行机制中导致生物多样性丧失的根源性问题。一方面，一些人缺乏生物多样性保护意识，导致违法行为频发。据开放法律联盟裁判文书网显示，2017-2019年我国共发生14182起野生动物犯罪案件，平均每天达13起，就案件数量而言，黄河流域的河南、四川、陕西等省位居前列。〔22〕另一方面，一些人虽具有生物多样性保护意识，但缺乏相应的知识和技能，对破坏生物多样性的行为缺乏准确界定。2018年国际气候倡议（IKI）调研发现，75%的中国受访者对生物多样性保护持积极态度，但只有42%的受访者拥有较好的相应知识储备，在受调查国家中处于较落后的水平，甚至执法队伍及其依托的部分专业机构也不具备足够的专业知识。〔23〕其次，城市生物多样性保护的关注度和投入普遍不高。在黄河流域尤其是下游地区，城市生态系统占据较大的国土空间，不可避免地与部分重点保护物种分布或迁徙区域重叠。然而政府和公众对城市生态系统的生物多样性保护关注度普遍不足，存在不合理人为干预、随意放生或弃养导致入侵物种泛滥〔24〕、景观设计中未融入生物多样性保护理念等问题，导致城市生态系统稳定性变差，病虫害抑制、传粉、微气候调节等基本生态服务功能供应能力低下，降低了城市生活品质。最后，我国尚未建立起独立的生物多样性政府考核指标，削弱了相关政策规划的执行力。2011年，重庆市和安徽省安庆市曾试点将生物多样性指标纳入政府考核体系，但缺乏固定的年度考核指标;我国生态文明示范区建设指标体系中虽设置了“物种数不降低”的指标，但该指标也不具有约束力。

（二）分段分区开发难以系统保护全流域生态。黄河流域上、中、下游具有不同的生态本底特征，如不能统一规划和协调保护、开发，将无法系统保护流域内的生物多样性。其一，一些不合理的梯级水电开发割裂了黄河流域水生态系统的连通性，严重影响洄游性、漂浮性卵及高溶氧需求鱼类的生存。黄河流域多种土著鱼类种群生存状况堪忧，上游水系特有且濒危的多种裂腹鱼类，如厚唇裸重唇鱼、骨唇黄河鱼等，已经完全退出龙洋峡至刘家峡河段;黄河流域特有种北方铜鱼，在2021年新发布的《国家重点保护野生动物名录》中已升级为国家一级保护动物，但自2007年后再未见确凿的野外种群记录;日本鳗鲡由于三门峡等水库阻断，丧失了陕西等部分传统栖息地，种群数量骤降，2014年被世界自然保护联盟評级为濒危物种，并于2018年列入我国《重点流域水生生物多样性保护方案》中黄河流域的重点保护物种。即便从黄河鱼类资源整体情况来看，早在2010年，鱼类资源量就出现了显著下降，个体小型化趋势明显。〔25〕其二，黄河流域尤其是中、下游地区迁徙鸟类保护前景不容乐观。由于黄河流域自然保护地大多集中于上游，中、下游的鸟类迁徙路线上多为城市和农田景观，导致流域内未被自然保护地有效保护的受威胁鸟类物种占物种总数的四分之一。一些鸟类只能被动选择与人类共享生存空间，甚至有少部分鸟类，如东方白鹳，研究个体的栖息地完全脱离保护区范围。〔26〕这种情况一方面增大了被偷猎和遭误伤的风险，另一方面也可能放大人类活动对鸟类的干扰。

（三）保护与发展矛盾的历史遗留问题亟待系统解决。黄河流域人为开发历史悠久，人类生态足迹显著。按照2019年Harvey Locke等提出的“为实现生物多样性保护和可持续利用的全球三类分区”框架，黄河流域有45.5%的区域属于城市和农田景观，52.9%的区域属于人与自然共享景观，只有1.6%的区域属于较为独立的荒野景观。对黄河流域2000年至2020年生态用地格局变化的研究显示，黄河流域的生态质量呈现出波动式下降，且以下游生态质量为最差。〔27〕这一定程度上反映出城市扩张、工业发展、粮食生产等对黄河流域生态环境造成的影响在客观上不可逆转，且与生物多样性保护不可避免地产生了很多矛盾，不少历史遗留问题至今尚未解决。例如，截至2017年，河南孟津黄河湿地国家级自然保护区的核心区和缓冲区内尚有周边村庄社区集体所有的耕地70170亩、鱼塘8609亩，仅耕地（不计鱼塘）流转的补偿款项就高达2500-5400万元，给地方财政带来了巨大压力。〔28〕

（四）流域各地的生物多样性本底调查工作相对滞后。1998年与2017年，我国两次发布《中国生物多样性国情研究报告》，系统性地介绍了全国范围的生物多样性本底数据。各类动植物、真菌名录也相继出台并持续更新，使决策者和民众了解了我国生物多样性的“家底”。〔29〕但是，省、市层面的生物多样性本底调查工作长期缺乏统一的标准规范，一些地方政府在做出决策时所依据的大多是20世纪末至21世纪初的本底调查数据。该数据不但与最新的调查数据存在较大差距，与历史上的系统详查数据也可能不一致，有可能影响决策的科学性。例如，《山东省生物多样性保护战略与行动计划（2021-2030年）》显示山东省野生维管植物（包含蕨类植物和种子植物）有1500种，2019年全省25个省级及以上自然保护区的统计数据为2362种，去除外来物种为2073种〔30〕，而1986年的调查显示，山东省仅种子植物（含栽培物种）就有2444种〔31〕。

（五）生物多样性经济价值的科学利用明显不足。首先，我国目前缺乏生物多样性经济价值利用的科学评估体系和成熟产业链支持。据《中国野生动物养殖产业可持续发展战略研究报告》显示，2016年全国野生动物养殖业产值突破5000亿元，其中约四分之一来自食用动物，在乡村产业发展中起到了重要作用。但与此同时，相关产业链还不够成熟，科学评估体系也不健全，导致产业发展不规范，野生与人工繁育个体混杂，衍生了诸多食品安全问题，国家不得不立法禁止滥食野生动物，加上新冠肺炎疫情的影响，相关产业发展情况不容乐观。其次，保护与利用协调不够，难以形成良性互动。2021年《生物多样性公约》《昆明宣言》要求加强生物多样性的可持续利用以满足人们的需求。但在经济价值利用不足的情况下，生物多样性保护往往入不敷出，只能维持在自然保护地，或仅仅保护少数旗舰物种。以代表性旗舰物种大熊猫为例，2010年我国大熊猫保护总投入约为17.2亿元，而其保护地生态服务总价值为176亿元，衍生文化服务价值更达到467亿元〔32〕。但如将大熊猫的保护模式复制到同区域数百种其他受威胁物种，投入巨大，却并不能使生态服务和文化服务价值得到显著增长。最后，法律对部分物种的野生种群与人工繁育种群区分不明确，导致保护不规范。统计显示，我国司法实践办理的非法买卖野生动物刑事案件中，80%涉案动物为人工繁育或驯养的个体，很多法律界人士呼吁规范野生动物案件量刑。〔33〕

四、加强黄河流域生物多样性保护的政策建议

加强黄河流域生物多样性保護，应坚持山水林田湖草沙系统治理的原则，针对上述问题采取针对性措施。以生物多样性主流化为中心，以维护自然保护地原真性、恢复流域水形态和建设美丽城市为抓手，全面调动政府、企业、专家、民众等各方面力量，广泛开展国际合作，通过全流域整体布局引导生物多样性友好型开发利用，将高质量发展与生物多样性的可持续利用有机结合，因地制宜解决历史遗留问题。

（一）全方位推进生物多样性主流化。政府层面上，除将生物多样性保护纳入政策与规划外，建议梳理并调整不利于生物多样性保护的政策性补贴，利用特别渔业税等经济手段抑制兼捕等危害生物多样性的行为;社会层面上，加大科普力度使公众深入了解生物多样性保护的复杂性，加强财政投入完善动物园等迁地保护基础设施;企业层面上，将企业所有原料、产品、生产过程及市场行为等的生物多样性影响纳入建设项目环境影响评价，防止企业市场行为对生物多样性造成不利影响;此外，还需实现保护意识主流化、保护利用统筹化和保护行动全民化的变革。建议在生物多样性保护优先区域的省、市、县开展试点，将生物多样性指标纳入政府绩效和领导干部的考核体系。考核指标应尽可能简化、量化，考核内容应包括但不限于重点物种种群维持状况、生态破碎化受遏制的程度、生态系统服务功能增长情况及生物多样性保护对人类福祉的贡献情况等。

（二）统筹开展流域各地生物多样性友好型开发利用。首先，建议制定黄河流域生态保护规划时设立生物多样性保护专章，按照上、中、下游不同的地域特点统筹协调各省（区）实施干流廊道和迁徙通道保护，统筹水利建设、能源开发和生态保护的工作。其次，制定《黄河保护法》等相关法律法规时，将作为执法依据的野生动植物保护名录更新频次提高到每五年修订一次，要求各地弥补小生境、特有种、稀有种、重要生态节点的保护空缺。因地制宜推动城市生物多样性保护工作，优化城市及近郊蓝、绿空间。再次，健全以国家公园为主的流域自然保护地体系。在若尔盖、甘南湿地、祁连山、黄河三角洲等生物多样性保护优先区域设立国家公园，完善生物多样性观测站等基础设施，保护园内生态系统的原真性和完整性。在黄河流域中下游存在保护空缺的区域，设立新的自然保护地、划定生态保护红线或建设保护片区，并加强现有自然保护地的连通性。逐步恢复黄河流域干支流自然水形态的复杂性、连通性和动态性，减轻人类活动对淡水生物多样性的影响。最后，创新就地与迁地保护的工作方式。通过增设种质资源保护区开展黄河上游特有的裂腹鱼类栖息地保护，特别应重视依托一些生态破坏程度较低的支流重建栖息地。通过设立国家专项保育基金、将部分濒危物种人工繁育基地建成主题公园、保育惠益分享等措施，鼓励企事业单位通过人工繁育保留极度濒危种群，并结合政府主导的栖息地恢复或异地重建栖息地，最终实现野外种群的重建。

（三）坚持全流域“一盘棋”平衡保护与发展。首先，优化保护与发展的国土空间格局。上游的青海等省（区）应把保障流域生态安全放在首要位置，优先确保生态用地的数量和斑块完整性;中游黄土高原地区应坚持保护开发并重，重视生态安全，在确保生态用地面积不减少的前提下进一步优化布局;下游的河南、山东等省应加强土地的高效集约利用。其次，合理分配水资源，保障生态水量。加强源头水源涵养能力，优化流域水资源配置方案，实施流域生态水量统一调度，提高流域水资源利用效率，完善生态补偿机制，在充分保障各省（区）发展对水资源诉求的基础上，最大限度保障生物多样性保护所需的生态水量。最后，系统解决自然保护地历史遗留问题。充分重视自然保护地内自然资源资产权属的复杂性，推动自然资源资产确权登记，妥善依法解决权属问题;根据自然保护地的重要性及周边社区问题的特征，综合采用社区迁出、保护区与社区共治、多路径改善原住民生计等手段，有序推进综合整理，切忌“一刀切”政策。

（四）加强生物多样性本底数据的收集。首先，全面推进省级生物多样性监测。建议对北方铜鱼等极度濒危且长期未见捕获的物种，由农业农村部组织有关省（区）开展全面摸查，尽快确定其残存种群的分布范围，开展重点保护。建立生物多样性本底调查机制，由省级自然资源、农业农村主管部门依职权分别会同相关部门每十年开展一轮陆生、水生生物多样性调查，并在生物多样性保护优先区域每年开展人类活动及气候变化对生物多样性造成影响的分析。其次，开展迁徙性物种种群动态监测的国际合作。根据黄河流域迁徙、洄游物种的保护情况，有效利用《迁徙物种公约》等国际合作平台，实现不同栖息地之间的数据共享，提高迁徙物种保护效率，进一步提升我国在世界生物多样性保护中的话语权。最后，通过大数据手段开拓生物多样性观测数据来源。鼓励各省（区）建立公众参与大数据平台，将民间自发采集的鸟类、昆虫、植物、真菌观察数据纳入生物多样性本底数据库，并逐步实现全流域数据共享。

（五）适度开发利用生物多样性的经济价值，促进保护与发展良性循环。一是促进自然保护地与居民区的深度融合。鼓励地方特别是民族地区出台促进居民生产生活与生物多样性保护相结合的举措，如允许不能迁离保护地的居民在符合环境保护条件下，开展民族风俗或自然体验类的特许经营，充分吸纳当地居民参与保护地的生态环境保护等。科学规划当地社区利用生物多样性的产业结构、设施布局和开发程度，落实生态补偿资金与政策，如允许当地居民保留一定量不对保护地生态构成影响的地方特色畜禽散养，在生物多样性得到充分保护的前提下适度开放基于传统知识的工艺品或特色产品生产等。二是调整执法标准，促进可持续利用。在保护优先的前提下促进科学和可持续的利用。基于科学知识完备和技术手段成熟的前提下，逐步放开本土无危物种、《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录二物种的利用推广，严格监控开放利用物种的野生种群状况，追踪该公约附录调整情况，在国内建立两年更新一次的动态白名单，维护生物多样性保护与利用的动态平衡;开展生物遗传资源及传统知识的搜集和保护，对极易区分人工繁育与野生种群的物种可以放开人工繁育种群利用试点，避免生物多样性保护资源的浪费;出台入侵物种名录和整治办法，对于人工繁育的外来物种，如危及本土生物多样性和生态安全，不能退回原产地的，可以采取就地灭杀的措施。积极为特许养殖保育物种的民间机构提供政策引导，推广生物多样性体验馆等兼顾保护与利用的商业模式。通过生物多样性保护的可持续利用，形成稳定的产业集群，反哺生物多样性保护。

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【责任编辑：欧 露】

党政研究 2022.2

〔基金项目〕首批国家级新文科研究与改革实践项目“新文科应急社会学课程和教材体系建设研究”（2021070027）;河北省高校教改项目“基于安全应急专业教育的宏观布局与微观改革研究”（2018GJJG480）

〔作者简介〕颜烨，华北科技学院安全与社会发展研究所教授，北京 101601。