论执政党对提高政党协商质量的首要责任

吴平魁

（西安交通大学法学院，陕西 西安 710049）

习近平同志指出：“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。”[1]中国共产党不仅是政党协商的领导者，更是政党协商的积极组织者、有力促进者和自觉实践者，对提高政党协商质量负有首要责任。2015 年1 月颁布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和同年10 月中央办公厅印发的《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称《实施意见》），2020 年修订的《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《统一战线工作条例》），2022年颁布的《中国共产党政治协商工作条例》（以下简称《政治协商工作条例》），对中国共产党如何搞好政党协商提出了明确要求。根据文件精神，结合具体实践，探讨新时代中国共产党在提高政党协商质量方面应该如何作为。

一、提高对政党协商性质和重要意义的认识

认识问题是实践工作的基础，搞好政党协商工作，首先要解决思想认识问题，核心是要明确对政党协商性质和重要性的认识问题。

（一）强化对政党协商性质的认识

《统一战线工作条例》《政治协商工作条例》和《实施意见》对政党协商的性质做出了明确的规定，中共各级党委要全面而深刻地认识和理解政党协商的特殊性质。首先，明确政党协商的政治性。政党协商是政治协商，是基于特定政治目的而进行的政治活动，因此，它关乎政治立场、政治观点和政治态度。这就要求我们从政治高度来认识政党协商问题，而不能把政党协商简单理解为一般性的协商民主形式，更不能看作是具体的事务性工作。其次，明确政党协商的政党性。政党协商是政党之间的协商，是中国共产党同各民主党派之间的政治协商。政治协商的范围十分广泛，可以在不同的主体之间展开。比如，我国人民政协的政治协商就包括了中国共产党同包括民主党派、无党派人士、工商联和各族、各界人士的协商，而政党协商一般指中国共产党同民主党派之间进行的政治协商。《统一战线工作条例》规定：“无党派人士是政治协商的重要组成部分，参加政党协商。”《实施意见》进一步规定：“工商联是具有统战性的人民团体和商会组织，参加政党协商。”《政治协商工作条例》明确规定：“政党协商的对象是：（一）民主党派；（二）无党派人士。工商联应邀参加政党协商。”所以，政党协商也包含了中国共产党同无党派人士和工商联的政治协商。

（二）强化对政党协商重要意义的认识

《实施意见》对政党协商重要意义进行了概括性的叙述，我们要从国家制度、国家治理和执政党建设等多个角度来认识政党协商的意义。首先，明确政党协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要内容。坚持搞好政党协商，就是坚持和维护基本政治制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度已经载入宪法，坚持搞好政党协商不仅仅是政策要求，而且是法律要求，具有法定性。其次，明确政党协商是社会主义协商民主体系的重要组成部分。社会主义协商民主是从中国文化土壤中生长出来的重要民主形式，具有巨大的优越性。中共中央有关文件把政党协商置于社会主义协商民主七种形式之首，充分彰显了它的重要地位。政党协商制度，保证了民主党派政治参与的有序和高效，使我国多党合作的制度优势充分显现。再次，明确搞好政党协商是中国共产党提高执政能力的重要途径。党的执政能力建设是新时代中国共产党加强党的建设的重要任务，而坚持多党合作是中国共产党执政能力建设的主要内容。中国共产党是政党协商的领导者、组织者、有力促进者和重要实践者，政党协商深入展开，是对中国共产党执政能力的重大考验，必须从保证中国共产党长期执政的高度来认识新时代搞好政党协商问题。

（三）强化对政党协商内容、形式、程序、保障机制等问题的认识

《实施意见》对政党协商的内容、形式、程序、保障机制等做出了具体的规定。中共各级党委要准确、全面地理解这些规定。首先，明确政党协商是中国共产党同民主党派“基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务”进行的政治协商，其内容是具有鲜明政治性的“重大事项”，这就要求我们在协商议题的选择方面遵循一定的原则，突出协商议题的政治性、重大性和全局性。其次，明确政党协商的形式、程序、保障机制等具有严格的规范性，政党协商的组织工作不能随心所欲，必须遵守既定的规则。

二、完善政党协商工作机制

政党协商是系统性的工作，工作进程包括协商议题的选定、协商过程的组织、协商意见的处理等几个基本阶段，中共各级党委必须统筹做好这项工作，做到合理安排、有效衔接。

（一）准确选定协商议题

协商议题，也就是需要协商的内容。《统一战线工作条例》第十三条对此作出明确规定，《实施意见》进一步补充完善，《政治协商工作条例》第十二条做出完整表达。在这些协商内容中，有些是必要性的内容，有些是选择性的内容。比如，人事事项的协商属于必要性的内容，必须经过协商程序，其他基本上属于选择性的内容，协商主体可以根据具体情况，选择其中的部分内容进行协商。因此，协商议题的选择就成为中共各级党委在组织政党协商时必须认真考虑的问题。为了能够更好体现建立政党协商制度的目的和价值，各级党委在选择协商议题时应该坚持以下原则：一是有条件开展协商的事项尽量进行协商。政党协商往往都是重大事项，而且政策性非常强。一项具体协商活动的进行，需要各方投入大量的时间和精力，做大量的工作。对于中共各级党委而言，文件规定的协商内容如果要尽数协商的话很难做到，民主党派反映意见建议还有很多其他的方式和渠道。所以，不能要求文件所列述的协商内容都进入政党协商程序。但对那些具备协商条件的事项，应该尽量组织协商。二是由民主党派提出的协商议题一般都应该进行协商。政党协商议题一般是由中共各级党委提出，但按照《实施意见》的规定，民主党派也可以提出协商议题。对各民主党派提出的协商议题，中共各级党委应该给予充分重视，凡是符合协商要求的，一般都应该安排进行协商。这样做主要是基于民主党派在我国新型政党制度中的特殊地位，以及中国共产党作为执政党“坚持尊重、维护和照顾同盟者利益”的政策要求。

（二）精心组织协商过程

政党协商的形式不同，协商过程的组织方式也就不同。无论是会议协商、约谈协商还是书面协商，都必须认真准备、精心组织。整个协商过程要坚持党委统一领导、统筹安排，坚持做到真诚协商、务实协商。

中共各级党委在组织协商过程中，要注意以下几个方面：一是注重程序。政党协商是一种规范化的多党合作形式，程序性是规范化的基本要求。《实施意见》对政党协商的程序做出了具体而明确的规定，中共各级党委要严格按照规定程序组织协商活动。二是强调平等。我国各民主党派“享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。”所以在政党协商过程中各协商主体具有平等的法律地位。中国共产党作为政党协商的组织者主导协商活动，民主党派作为政党协商的参加者积极推动协商活动，但双方都是平等的协商主体，各方在同一个制度框架内坦诚而又平等地协商议事。坚持党的领导目的就是要全面而准确地贯彻落实党的方针政策，而坚持平等协商是政党协商制度的基本要求，是党的统一战线政策的重要体现，也是坚持党对政党协商统一领导的应有之意。三是把握重点。政党协商是议大事、谋大计，所以要求参加协商的各方，必须做到像习近平同志指出的那样“言之有据、言之有理、言之有度、言之有物”，[2]切忌漫无边际、毫无重点。中共各级党委要对协商事项做出具体细致的协商计划，划定重点协商内容，指明协商焦点，从而保证协商活动的有序而高效。四是控制节奏。政党协商由中共各级党委统筹规划，由党委有关部门做出年度协商活动的具体安排。党委及有关部门在规划和安排年度政党协商计划或实施年度协商计划的时候，一定要注意掌控好工作节奏，不能因为政党协商工作安排不当而影响党委和政府的其他中心工作，也不能因为政党协商工作与其他工作在时间等安排上的冲突而使得政党协商流于形式。

（三）及时处理协商意见

从理论上讲，政党协商是各方主体表达意见，最终形成共识的过程。但在我国新型政党制度下，政党协商实际上是中国共产党作为执政党，听取和吸纳各民主党派意见建议的过程。因此，处理协商意见主要指的是中共各级党委对政党协商中各民主党派所提意见建议的处理。《实施意见》对协商意见的处理做出了程序上的规定。就实际内容而言，中共各级党委应该根据协商意见的具体情况，本着增进共识、凝心聚力的原则，分别做出处理：其一，对于情况掌握准确，建议合理可行的协商意见，应该全面吸收，并促进落实；其二，对于情况反映真实，但建议措施尚不具备落实条件的协商意见，应该认真加以研究，并批转有关部门参考；其三，对于情况了解不清，建议措施缺乏针对性的协商意见，也应该及时向有关党派反馈信息，并说明情况。协商意见的处理是政党协商过程的重要环节，是落实协商成果的基本方式，是实现政党协商制度价值的主要手段。各级党委要把协商意见的处理作为政党协商活动的一个专项工作任务加以重视。通过协商意见的正确处理，实现习近平同志提出的“真诚协商、务实协商”的要求。

三、熟悉政党协商工作方法

毛泽东同志曾经指出：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。”[3]搞好政党协商，必须注意工作方法。从一般意义上讲，工作方法是指人们在实践的过程中为达到一定目的和效果所采取的办法和手段。工作方法可以包括微观层面的具体工作方法和宏观层面的基本工作方法。政党协商是我国新型政党制度的重要实践活动，要达到政党协商活动所预期的目标和效果，必然面临工作方法的合理选择和正确运用问题。从我国政党协商活动的实践情况来看，工作方法多种多样，但就执政党而言，政党协商的方法与其领导方式和执政方式密切相关，并受到其所主导的政党制度和政党关系的深刻影响。从较宏观的层面来看，中共各级党委在组织政党协商时应该或可能采取的基本工作方法如下。

（一）广泛听取意见，汇聚普遍共识

这是政党协商通常使用的方法。中共各级党委就有关协商议题，通过会议、约谈或书面等形式与各个民主党派组织进行沟通协商，广泛听取意见。这种协商方法的特点就是对参加协商的各民主党派提出普遍性要求，强调共同参与、共同议事。这种协商工作方法往往适用于具有综合性、全局性和重大性特点的协商议题。比如，关于国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况、关系改革发展稳定的重要问题等等。由于这些问题事关全局、内容重大，必须汇聚各方意见，集中各方智慧，反映各方诉求。选择和正确使用这种协商方法，能够较好实现预定目标，最终达到预期的效果。

（二）重点征求意见，获取真知灼见

这是政党协商的重要工作方法。中共各级党委就有关协商议题，有针对性地征求民主党派的意见，重点听取他们的意见建议。采取这种协商工作方法，主要是基于以下两个方面的原因：一是该协商议题的内容与某个民主党派密切相关，直接反映他们所代表成员的利益和诉求。比如，关于民营经济和民营企业的发展问题和民建关系最为密切，听取他们的意见，所了解到的情况最真实、最细致。二是该协商议题的内容某个民主党派最有发言权。比如，关于当前新冠肺炎疫情的防范和治理问题，农工党的意见建议就会更受关注，因为农工党内的高层次医药卫生人才更集中，专业优势更明显。这也是我国各民主党派继续保持界别特色和界别优势的价值所在。

（三）委托调查研究，探索决策方案

这也是政党协商的基本方法。中共各级党委就经济和社会发展中的某些重要问题，委托各民主党派组织或某个民主党派组织进行调查研究，形成独立的研究报告。这种方式虽然是由中共各级党委统筹安排，但它的具体发起有两种不同的形式：一种是民主党派组织就经济和社会发展中的某个问题提出意见建议，受到中共党委的重视，中共党委再就此问题委托有关民主党派组织开展深入调研，最后由民主党派组织提出研究报告。这种形式与民主党派在政党协商中的主动性有关。另一种是由中共各级党委就经济和社会发展中的某些重要问题，根据需要直接做出委托调研的工作安排。

四、注重政党协商实效

政党协商制度的价值体现是多层次的，核心价值是帮助和促进中共各级党委和政府对“重大事项”做出正确决策。这一价值目标的实现，要求参加协商的各民主党派组织做到“建有用之言，献务实之策”，真正提出解决问题的好方案和好办法。但必须看到，政党协商的过程本身就体现出一定的价值，政党协商制度通过保障民主党派的有序政治参与和畅通民主党派的意见表达渠道，协商过程中就实现了“增进政治共识、广泛凝心聚力”的政治目标。这一价值目标的实现，更多要求参加协商的民主党派组织“敢讲话、讲真话”，做到知无不言，坦诚相待。在政党协商活动中，如果民主党派的真知灼见被中共党委所采纳，对党委和政府做出正确决策发挥了积极的实质性影响，政党协商就取得了成效，达到了目的；如果未被采纳，但在协商过程中民主党派反映了真实情况，表达了真实想法，通过政党协商过程沟通了情况，消除了分歧，凝聚了共识，增进了团结，政党协商同样是取得了成效，达到了目的。因此，我们对政党协商制度价值的判断，就不仅仅是看通过协商活动得到了多少对决策有用的良谋、良策，还要看通过协商活动是否实现了化解分歧、增进团结的目的。

（一）坚持真诚协商

中国共产党作为执政党，是政党协商的领导者和组织者，在政党协商活动中，中共各级党委要有政治担当，把这种协商活动作为提高其执政能力的重要途径，从国家治理的高度来认识政党协商问题。不能因为我国基本政治制度有政党协商的规定，就被动应付，也不能简单因为要照顾同盟者的利益而刻意为之。政党协商是为了实现共同的政治目标，是为了完成共同的事业，所以中共各级党委要对参加协商的各民主党派组织坦诚相待，在协商活动中体现“肝胆相照”。在具体事项的协商中，中共各级党委要对协商事项做出明确而细致的说明，让参与协商的民主党派组织充分了解情况，要允许民主党派组织充分发表意见，既要听赞同的意见，更要听不同的意见。对于有争议的问题要展开充分地讨论，通过讨论形成共识，通过讨论化解分歧，通过讨论凝聚人心。总之，真诚协商就是要真心实意，不虚与委蛇。

（二）坚持务实协商

政党协商的核心目的是要解决问题，就是要通过协商帮助党委和政府对经济与社会发展中的重大问题做出正确、科学决策。所以政党协商工作必须立足解决现实问题。“解决重大问题必须进行协商，协商是为了解决重大问题”，这是中共各级党委开展政党协商必须遵循的工作原则。首先要求中共各级党委从本地区实际出发，通过协商解决本地区的现实问题。《实施意见》规定了中央层面政党协商的内容，各地区要根据本地区的具体情况，明确本地区的重点工作和重大问题，以此来确定本地区政党协商的具体议题，通过协商解决本地区的重大问题。坚持务实协商，还要求通过协商工作能够寻求到解决重大问题的现实方案。这就要求中共各级党委对政党协商工作做出周密安排，为各民主党派组织参加政党协商提供各方面的条件和保障，使各民主党派组织不仅愿意协商，而且有能力协商，使各民主党派组织在协商中能够“出实招，出硬招”，对中共党委和政府的决策起到实质性帮助。

（三）坚持规范协商

政党协商是实现民主党派有序政治参与的重要形式，因此，中共各级党委在组织开展政党协商的时候，必须坚持协商活动的规范性，通过规范化的制度和方式，既保障民主党派政治参与的权利与机会，又保障民主党派政治参与的适度与有序。中共各级党委要按照中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的要求，以及《统一战线工作条例》《政治协商工作条例》《实施意见》等党内法规和相关政策文件的规定，保障民主党派组织参与政党协商的权利得以充分实现，通过具体和系统化的制度安排，保障民主党派组织按计划、有步骤、依程序参与政党协商活动。