清朝养济院的管理制度与现代镜鉴

徐嘉露

清朝养济院的管理制度与现代镜鉴

徐嘉露

（郑州航空工业管理学院 马克思主义学院，河南 郑州 450046）

中国社会的福利制度有着十分悠久的历史，可以追溯到中国古代时期的福利慈善机构与组织，清朝养济院是其中的代表之一。通过对清朝养济院管理制度的梳理与分析，可得到如下启示：重视福利机构人员管理，严格筛选机构管理人员；加强福利机构管理问责，提高各项工作监察力度；明确资金的来源与运用，创新福利机构服务功能，拓宽现代福利机构的发展思路，可更好地促进中国社会福利事业的蓬勃发展。

清朝；养济院；管理制度

养济院是中国古代社会的主要福利慈善机构，也是现今中国养老院、福利院、护理院等现代福利机构的前身。作为传统社会官办性质的保障机构，养济院主要发挥着收养贫困疾苦、流离失所、老无所依之人的作用，是疾苦贫困、无依无靠者的容留所。清朝重视养济院的发展与管理，在继承了前朝养济院发展传统的基础上，通过官府资金扶持与管理、社会人士捐赠的模式运作。在具体的管理上采取地方官员直接负责、地方人员间接参与、中央政府统一监管等方式。可以说，以养济院为代表的福利慈善机构在清朝取得了集大成发展。目前，我国社会福利慈善机构的发展一直追求创新、革新、完善，但是对清朝养济院的发展情况缺乏深入了解，对其管理经验和教训总结反思不够。有鉴于此，本文拟对清朝养济院的管理制度进行重点分析，并为现代社会福利慈善机构发展提出建议，以期为中国社会保障事业发展提供参考。

一、清朝养济院的建设发展概况

中国古代全国性地推广建立养济院从元代开始。至元十六年（1281），元代统治者下令各路设“众济院”，收养不能自存之人，除供给粮食，还拨给柴薪，有病的拨医调治，死者则给予棺木安葬。清朝时期，清政府更为重视养济院的设立。在清朝建立之初，顺治帝即通过修复战乱时期荒废已久的养济院，将社会流浪人群集中起来，以稳固社会环境。据史料统计，顺治时期全国的养济院数量超过100所，其大多数都是延续明朝旧址。朱雪薇在《清代养济院管理制度运行结构——以安徽养济院为例》一文中指出，安徽养济院在清朝前期、后期经历了两次重建；所谓“重建”就是养济院被毁坏后，在原址上重造房屋或迁址再建[1]。清朝中期，各地养济院的数量一直呈现出稳增状态，但是养济院管理与运行问题日渐显现，贪污现象盛行。清朝末期，受战争的影响，各地养济院出现了荒废的情况，加之扶持资金、粮食的中断，导致很多地方养济院长留人群被迫出走。吴礽骧在《说“都吏”》一文中指出：“‘都吏’之称在《史记》《汉书》《后汉书》中仅一见，即《汉书·文帝纪》：‘有司请令县道，年八十已上，赐米人月一石、肉二十斤、酒五斗。其九十已上，又赐帛人二匹、絮三斤。赐物及当禀鬻米者，长史阅视，丞若尉致。不满九十，啬夫、令史致。二千石遣都吏循行，不称者督之。’”[2]李宝平在《乾隆时期土默特地区养济院探析》一文中指出，以土默特地区的养济院为例，乾隆颁布了一套严厉的管理制度管制地方官员，如发现官员恶意克扣养济院贫困人口的物资，最直接的惩罚措施就是罚棒，即以罚棒数量去抵扣官员克扣贫民的物资量，实现严格规范管理的目的[3]。

二、清朝养济院的管理制度运行结构

清朝养济院的管理制度，主要采取地方官员直接负责制、地方官府监管制、收养人群严格实名制的方式。这三种管理制度，都是清朝对明朝时期养济院管理机制的沿用，同时，清朝根据当时的社会状况与收养人群，进行了管理结构的变动与完善。

（一）实行地方官员直接负责制

清朝养济院在管理制度上采用地方官员直接责任制，即清朝政府下发各个地方的养济院建设数量与名单，然后由地方官府直接负责养济院的选址、建设、运行、管理等一系列工作。整个过程中，中央政府只定期派遣人员到地方考察养济院的运行情况，其他事项均由地方官员打理，地方官府拥有养济院的决定权与管理权。但是，每个月或每半年地方官员都需要将养济院的管理运行情况汇集成册，上报给朝廷，由皇帝批阅。清朝养济院采取地方官员直接负责制，一方面降低了朝廷对地方养济院管理的难度；另一方面以地方责任的方式规定养老的具体标准和措施，实现了人员的平均分工，避免了清朝养济院在运行上的混乱，这一管理方法的主要体现就是官督民办。比如：汤阴普济堂交给民间人士管理，“令忠直老人职其事，堂内贫民男妇每月每名：男给口粮五斗，妇四斗，盐菜钱一百文”；涉县育婴堂交给地方乡约管理，“育婴堂，在南关外，康熙四十六年知县黄泽奉文捐置，房六间，地五亩”[4]。

（二）实行地方官府监管制

纵观中国养老制度的发展历史，汉文帝时期颁布的著名的普及天下老人的“养老令”，是完全意义上的养老制度正式开始的标志。汉文帝时期进一步实行“休养生息”的措施，鼓励发展生产，稳定了汉王朝的统治。为了保障养济院的稳定运行与管理，清朝时期养济院实行地方官府监管制，从某种程度上来看，这是对历史的继承与完善。虽然地方官员对养济院的管理拥有决定权、监督权，但是地方官府派出管理的人数有限以及孤贫人数较多，地方官府仍需按朝廷的指示时刻寻找社会中流浪人群以及符合养济院收养标准的人群[5]。另外，由于养济院管理工作需要充足的人力作保障，地方官府一般都会在孤贫人群中选拔甲长（又称甲头、丐头等）协助管理，以防止孤贫人群中素养不高的少数人寻衅滋事、欺压同伴。为了管束甲长，养济院还实行甲长轮换制，若甲长以权谋私，甲长与地方官员一同接受朝廷问责。

（三）实行收养人群严格实名制

清朝养济院在收养人群的管理上也有着一套较为严格的管理办法，所有的孤贫人员入院后都由地方官员及养济院工作人员对其背景进行调查，符合收养规定及目标的人群，都会将个人信息登记成册，上报给地方官府，最后由皇帝批阅。而对于不符合收养条件的人员，则会直接剔除。该管理措施在清前期执行良好，一直是养济院稳定运行的基础保障。但是，到了清中后期，地方开始疏于对养济院收养人群的管理。道光帝即位后强调节俭、孝廉，十分重视地方孤贫人群的收养与照顾，以期稳定社会局面，获取民心。在位期间，他再次明确了收养人群的实名管理制度，实行收养人群的名额限制制度，分为额内、额外收养，继续实行上下稽查责成之法。清朝时期的养济院在收养人群上进行了严格的管理，在一定程度上提升了养老门槛，但是值得肯定的是，相比元、明两朝，清朝的养济院收养人群制度更加完善，管理机制也更加严格。正是通过这种收养人群严格实名制的方法，避免了一些人员冒充收养人群，获取清朝政府的补贴，同时，也最大程度保证了社会福利的发放。

三、清朝养济院运行中存在的问题

（一）地方管理责任缺失，责任制度规划不到位

清朝养济院虽然采取的地方官府责任制，一定程度上有利于降低清朝中央政府管理的难度，提高地方养济院的管理效率，但是也暴露了一个很大的运行问题，即责任制度规划不到位。据史料可知，清朝时期各地养济院管理人员素养良莠不齐，很多地方都出现了不同程度的贪赃枉法现象，如拨付的粮食及款项都被地方官员克扣，经费投入不明确或资金丢失，地保差役勾结地痞无赖诈骗孤贫人口的粮食、救助金等。另外，清朝养济院在管理运行上还存在社会力量参与薄弱、政府主导性强等问题。可见，清朝没有形成一个良好的社会养老服务布局，养济院大都由清朝政府直接派官员履职管理，民办性养老机构数量不多。

（二）运行经费来源不统一，养济院覆盖范围有限

中国古代养济院的运行，关键在于管理经费的来源与统一。清朝的养济院几乎继承了明朝养济院的经费运行模式，即以政府拨款为主，以社会人士捐款为辅。但是，到了清朝中后期，养济院的经费来源出现了不统一、不及时的情况，加之地方官府的贪赃，导致养济院的功能丧失。另外，清朝时期的养济院受社会环境的影响较大，虽然政府颁发了在各地设置一定数量养济院的命令，但是地方官府能够真正落实的很少。尤其在清朝末期，很多地方的养济院都沦为一种形式组织，从以往的孤贫人群收留场所转变为救济粮的领养机构，即不再给贫苦人群提供生活、住宿场所，孤贫人群只能定期前往养济院领取粮食。这一问题出现的原因，除了受当时社会环境的影响，还有清朝养济院的管理责任不到位、覆盖范围有限等。

四、清朝养济院对中国现代福利机构发展的启示

（一）重视福利机构人员管理，严格筛选机构管理人员

新中国养老院制度的设立至今已有60年历史，其改革与发展经历了从原先的“公办独大”到如今公办、民办共存，乃至“公办民营”的过程。通过分析清朝养济院的管理机制及运行可知，一个福利机构的发展在很大程度上受机构人员管理水平的影响。由于清朝时期各个地方的养济院出现了贪污受贿的现象，导致养济院的原有资金、粮食被一些不法官员、地方恶霸所垄断，孤贫人群无法享受到真正的社会照顾。因此，通过反思历史可知，对于现代中国养老机构、福利院等社会福利慈善性质的组织发展，要尤为重视福利机构人员的管理，要从严格遴选机构管理人员入手，再以健全员工的责任体系为抓手，促进整个机构的完善运行与严格管理，使得福利机构真正成为社会公益性的慈善组织。例如：我国相关部门应加强对养老机构、福利院等福利性组织的管控，制定出福利机构的用人政策与条令，督促地方福利机构严格按照中央的政策指示实施用人计划，定期对单位人员进行职业技能培训、职业素养培训，将工作人员的职业素养列入工资绩效考核之中，使其与员工利益挂钩，从而促进福利机构的发展；加强养老机构的资金安全管理，采取责任制，将责任落实到每一位管理人员身上，加强福利机构的资金投入与运营管理，做好资金的统筹规划与流向监督，由款项最高部门负责，将拨款资金落到实处；成立资金调查小组，联合纪检部门，定期开展好对福利机构的管理与资金监察等工作，杜绝贪污现象出现。

（二）加强福利机构管理问责，提高各项工作监察力度

目前，我国养老机构的发展类型较为多样，管理和服务水平也在不断提高，发展呈现欣欣向荣之势。同时，相关部门根据养老产业发展的现状，制定了一些利好养老行业发展的政策，从政策层面帮助养老机构解决融资困难、市场资源配置不高等问题，促使养老产业长期稳定发展。但是，养老产业的发展仍面临功利性强、敛财、贪腐等问题。通过对清朝养济院的管理制度及运行情况分析可知，在福利机构运行的过程中，加强管理人员的责任规划、责任意识培养、问责管理等工作，是整个管理活动的重点环节，更是保障福利机构健康稳定运行的基础条件。清朝时期，由于清政府缺乏对地方养济院的问责或问责不到位，导致地方养济院出现瞒骗、虚报的情况，这对福利机构的发展产生了不利的影响。因此，通过反思，笔者认为我国现代性福利机构要实现较好的发展，就要重点做好责任监管工作，加大各项工作的监察力度。具体是，福利机构要重点考察工作人员的职业素养、专业意识、服务能力，严格做好问责工作，将各个工作的责任落实到个人，对于出现贪污受贿、欺骗百姓的现象，严惩不贷；要重新规划与明确各个部门的职责，定期开展好问责检查工作，对于工作不到位的人员，要严格实施惩戒；打通社会监督渠道，主动接受地方群众的监督与上访、建议。

（三）明确资金的来源与运用，完善福利机构服务功能

虽然我国一向注重养老产业的发展和规划，但是目前社会诸多养老机构的业务经营、资金运用、服务功能等存在着问题。通过对清朝养济院的发展历史分析可知，经费来源及资金使用是社会福利机构运行和管理的保障，清朝中后期清政府对养济院资金使用的监察不重视，导致很多地方养济院的运行出现了问题，加之清朝养济院只养不教，制约了养济院的功能发挥。因此，当代中国福利机构的运行管理应加强资金监管，完善服务功能。例如，在福利机构的服务功能上，可加强教、养、医的结合，将“医、教、康、智”理念彻底融入现代化福利机构服务体系中，促进福利机构由传统运行模式向融合型模式转变，即为老年人群体提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等一体化、多元化的服务；为老年人建立起健康档案，定期组织体检；利用养老机构与医疗行业、教育行业等合作的优势，搭建起新型的、智慧型的养老平台，在开展文化、体育、娱乐活动时，为老年人提供必要的安全防护措施，真正实现中国现代养老机构的创新发展。由于养老保障制度是社会保障的基本制度，也是维护居民生活的最基本保障，优化和完善农村养老保险制度对提升农村居民生活水平，缩小城乡差距也有着巨大的意义[6]。对此，我们要通过信息技术的手段，促进社区养老、家庭养老、机构养老等养老形式的有机融合，同时，积极运用现代科学技术，建立智慧养老系统，满足新时代养老的多方位需求。

（四）创新中国养老产业的布局，积极制定多项利好政策

通过对清朝养济院的管理制度运行结构分析可知，任何时期养老机构的发展都需要国家、社会、个人的共同参与。虽然清政府一直在养济院经营与管理中发挥着支柱性作用，但是由于社会层面、个人层面参与较少，养济院服务功能的发挥十分有限。进入现代社会以来，在国家与政府的大力支持下，我国社会福利事业得到长足的发展，养老机构发展迅速，机构投资主体日益多元化、服务类型多样化、服务设施不断完善、服务人员队伍逐步扩大。随着老龄化进程的加快以及养老机构的快速发展，我国养老机构的社会管理与政策体系都需要发展和完善，养老机构在服务提供的规范化、服务质量的评估和管理、护理服务人员队伍的专业化建设、应急流程和安全管理等方面存在着较多问题。应对养老机构的发展困境，我国不仅需要营造良好的外部环境作为助力，如建立健全养老机构分类标准和评估机制、加大政策支持与引导、积极整合社会资源共建养老机构、加强对机构的安全监管和服务质量监督等，同时也需要着力破解养老机构的内部难题，大力提高和完善养老机构自身管理建设与服务水平。对于养老产业的布局，政府部门要积极制定各项利好政策，鼓励培训疗养机构、医疗机构、老年人俱乐部等机构转型发展养老服务，融合“医疗、养老、文化服务、健康教育”等服务功能，鼓励民间积极创办先进型的养老企业，从而扩大中国养老机构的布局，形成政府引导、社会和个人参与的社会养老产业新体系。同时，福利机构也要发挥智能建设作用，推动养老机构的转型发展，推进“互联网+智慧健康养老”产业发展，提高养老市场的信息化技术水平，朝着智慧型、现代化养老方向发展；借助现有的社区养老优势，积极推动社区养老向智慧化养老模式的持续升级，从体育健康、医疗干预、精神指导、心理教育、生活帮助等方面入手，将社会上的医疗资源、教育资源、智能技术资源、体育健康资源融入现代化养老机制中，以“医、教、康、智”为根基，建设现代型、多元型、智慧型的养老服务机构。

综上所述，福利事业的发展事关中国社会的长久稳定。古代中国一直重视福利机构的建立与管理运行，而清朝养济院的设立更是对中国现代社会福利机构的发展有着借鉴意义。以史为鉴知未来，中国当代养老事业的发展要注重产业的布局与设计，在社会产业高速融合的时代环境下，进一步构建“医、教、康、智”的养老新模式，推动我国养老机构与社会各产业相融合，实现社会资源的互补，助推养老服务升级。

[1] 朱雪薇．清代养济院管理制度运行结构：以安徽养济院为例[J]．海南广播电视大学学报，2019(1)：106–109．

[2] 吴礽骧．说“都吏”[J]．简牍学研究，2004(00)：219–225．

[3] 李宝平．乾隆时期土默特地区养济院探析[J]．郑州航空工业管理学院学报（社会科学版），2016(5)：57–60．

[4] 唐琴．清代四川地方志中的养济院事业初探[J]．卷宗，2020(6)：69–70．

[5] 曹佩琪，李超．试论清朝养老和养恤贫苦孤残政策及其成效[J]．兰台世界，2015(12)：32–33．

[6] 魏薇．我国农村养老保障制度的优化与完善：评《马克思主义公平观视野中我国农村养老保障制度研究》[J]．领导科学，2019(19)：1．

D669.6；K249

A

1006–5261(2022)06–0122–05

2022-02-10

徐嘉露（1988―），女，河南汝南人，讲师，博士，河南大学历史学院博士后。

〔责任编辑 赵贺〕