PPP模式在农村基础设施建设中的应用研究

李洪亮

（中共铁岭市委党校，辽宁 铁岭 112000）

0 引言

城乡发展不均衡是制约我国社会经济发展的结构性问题。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，党的二十大报告强调全面推进乡村振兴，为乡村发展指明了方向。农村基础设施是指为农业生产和农村居民生活提供公共服务的物质工程设施，如道路工程、农田水利工程等，在乡村振兴中发挥着重要作用。受资金等因素的限制，农村基础设施建设面临多重问题。PPP模式以政府与社会资本合作为中心，在破解农村基础设施建设问题中具有显著意义。我国发改委于2014年发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目［1］。因此，要加强PPP模式在农村基础设施建设中的应用，助力乡村振兴的深入开展。

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式内涵

PPP模式，即Public-Private Partnership模式，最早出现于19世纪初期的英国。工业革命后，英国城市化率不断提升，城市规模持续扩张，对城市建设与公共服务提出了更高的要求。为了减轻政府压力，提高公共服务水平，英国政府以特许经营的方式，允许私人企业参与城市卫生与污水处理服务，通过让渡经营权来换取城市基础设施建设与公共服务的发展。英国政府的这一举措取得了很大的成效，并引起了其他国家的效仿。改革开放以来，随着我国市场经济的不断发展与市场经济体制的日益完善，PPP模式被引入我国，并在基础设施建设及公共服务中发挥着越来越重要的作用。从字面意思来看，PPP模式是指公私合营模式。我国国有经济占主导地位的特殊国情，决定了我国PPP模式与资本主义国家PPP模式有很大的差别。在我国政府文件中，PPP模式是指政府与社会资本合作模式，其中社会资本既包括民间资本，也包括符合条件的国有资本。

1.2 PPP模式类型

PPP模式是一类以政府与企业合作为主要特征的项目模式的统称，涵盖多种不同的类型。从宏观角度而言，PPP模式主要分为3种。一是私有化模式。私有化模式以企业即社会资本作为项目投资主体，承担项目全部投融资工作，并负责项目的运营，政府则负责项目监管。二是外包模式。外包模式在投资上由政府主导，但政府并不负责项目的建设、实施，而是以公开招标的方式选择社会资本作为项目的建设、实施方，政府则对社会资本进行监督管理。三是特许经营模式。特许经营模式由社会资本全额投资或部分投资，政府以特许经营的方式将项目的收益权交给社会资本，社会资本向公众提供公共产品，并获得收益。这3种模式在投资、收益上具有一定的差异，同时均以政府监管为保障。从项目运作角度来看，根据财政部2014年印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，PPP模式包括O&M（委托运营）、MC（管理合同）、BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）及ROT（改建-运营-移交）7类［2］。

1.3 PPP模式的特征

综合前人的研究成果来看，PPP模式主要有以下4个特征。一是长期合作。PPP模式主要应用于基础设施领域，具有投资总额大、项目周期长、收益见效慢的特点。作为PPP模式的合作双方——政府、企业，要建立长期合作关系，并以双方的密切合作推动PPP项目的稳步开展。二是明晰责任。PPP模式下，政府不再是项目的全面负责人，也不承担项目建设的所有责任。因此，要从权责明确的角度出发，明确政府与企业在PPP项目中的责任，其中政府部门职责、项目实施范围、政府支出边界等是责任明晰的重点内容。三是全流程监管。PPP项目事关人民群众的切身利益，政府虽然不再是PPP项目唯一的投资者，但要履行好自身的监管责任，将监管工作贯穿到PPP项目建设的各个流程中，最大限度上降低PPP项目的风险。四是风险共担。PPP项目利益由政府、企业共享，风险也由双方共担，其中政府承担政策、法律和最低需求风险，企业则承担项目设计、建设、运营、维护等风险，政府与企业共同承担不可抗力等风险［3］。

2 PPP模式在农村基础设施建设中应用的意义

2.1 助力乡村振兴，促进协调发展

乡村振兴战略是新时代促进乡村发展、缩小城乡差距的重大战略，具有非常重要的意义。乡村振兴是一项整体性工程，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。农村基础设施建设是乡村振兴中不可或缺的一环，而农村基础设施建设水平不高是制约乡村振兴的主要因素之一。因此，将PPP模式应用于农村基础设施建设具有重要意义。从付费角度来看，农村基础设施主要包括政府付费、可行性缺口补助、使用者付费3类。其中，政府付费项目主要有农村道路工程项目、农村污水处理项目等，可行性缺口补助项目主要有农田水利工程、农村供电工程等，使用者付费项目主要有农村自来水工程、高标准农田建设工程等。PPP模式过去主要应用于使用者付费项目，但随着建设实践的不断深入，其应用领域逐渐向其他2类项目延伸。PPP模式在农村基础设施建设中的应用能够有效提高农村基础设施建设水平，从而更好地发挥农村基础设施在乡村振兴中的作用。

2.2 激活民间资本，释放资本价值

民间资本与国有资本、集体资本、外资资本、股份制资本共同构成了我国市场中的整体资本。改革开放以来，随着民营经济的不断发展，民间资本在全国固定资产投资中的地位日益凸显。根据国家统计局发布的数据，2012年民间资本占全国固定资产投资比重连续5 a超过60%，最高时曾达到65.4%。然而，2018年以来，民间资本占全国固定资产投资比重逐年下降，到2021年已降至55.6%。民间资本的大量闲置，导致难以有效发挥资本在经济发展中的作用。大量的PPP项目为民间资本参与投资提供了条件，既能弥补农村基础设施建设资金的不足，又能激活民间资本，释放资本价值［4］。从这个角度而言，将PPP模式应用于农村基础设施建设具有重要的作用，对资本市场的发展与繁荣也具有一定的价值。

2.3 缓解财政压力，化解债务风险

长期以来，我国农村基础设施建设均由政府主导，财政资金是农村基础设施建设最为主要的资金来源。政府主导的建设模式存在着两大难以克服的问题。一是财政资金压力加大。我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平差异较大，西部地区经济发展滞后于东南沿海地区，财政收入有限，难以支撑浩繁的农村基础设施建设。随着减税降费政策的全面推行，地方财政收入下行压力进一步加大。二是债务风险高企。为获得基础设施建设所需的资金，不少地方政府发行地方性债券，或设立城投借贷，致使地方政府债务风险高企。在农村基础设施建设中应用PPP模式，能够以社会资本的引入拓展建设资金来源，降低政府的财政压力。社会资本的引入亦有助于地方政府减轻对借贷的依赖，从而化解地方政府债务风险［5］。

2.4 优化资源配置，转变政府职能

与西方国家相比，我国具有“大政府，小社会”的特点，政府职能过多过细，甚至包含了大量本应由市场负责的职能。受此影响，我国政府存在机构臃肿、人员冗杂等现象，既降低了政府的行政效率，又加大了政府的行政成本。当前，我国正全面推行“放管服”改革，着力构建服务型政府。在农村基础设施建设中应用PPP模式，政府职责发生了深刻变化，其不再是农村基础设施建设的全面负责人。在PPP模式下，农村基础设施建设中的设计、建设、运营及维护等工作，均从政府转移到社会资本方，这使得政府能够专注于规划编制、价格制定、质量监管、绩效评价等方面的工作，为政府更好地履行职能创造了良好的环境。综上，PPP模式能够以市场化的运作方式，将不属于政府的职能剥离出来，把管理型政府转变成服务型政府。

3 PPP模式在农村基础设施建设中应用存在的问题

3.1 外部环境欠缺

PPP模式以政府、企业的合作为核心。与政府相比，大多企业参与PPP项目的积极性并不高。一方面，PPP项目前期评估时间较长，且充满不确定性，企业前期投资易因项目评估不过关而成为沉没成本；另一方面，部分PPP项目的产权及后续的收益划分不明晰，企业利益得不到有效保障。从法治环境的角度而言，虽然我国已经颁布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，但尚未出台政府与企业合作法。从政策环境的角度而言，农村基础设施建设缺乏税收优惠等政策的支持。

3.2 资金供给不足

农村基础设施类型多样，其中不少基础设施需要大量的资金，如农田水利工程等。乡村振兴战略的实施对农村基础设施建设提出了更高的要求。当前农村基础设施建设PPP模式面临投资总量不足的问题，投入的资金难以满足农村基础设施建设需求。基层财政困难是导致出现此现象的根本原因。分税制改革后，基层政府面临财权、事权不统一的问题，事权多而财权少使得基层政府财政压力巨大。经济下行压力的增加及减税降费政策的实施，进一步加剧了基层政府的财政困境。

3.3 融资渠道单一

当前，农村基础设施建设中的PPP模式面临融资渠道单一的问题。从农村金融的角度来看，国有大银行、全国性股份制银行及城市商业银行等多将金融服务的重点落在城镇地区，对农村缺乏足够的关注，针对农村的金融产品、服务较少，难以满足农村基础设施建设的资金需求。从社会资本的角度来看，社会资本介入农村基础设施建设的程度不深，不少地区农村基础设施建设完全依赖于政府的财政资金，并未发挥好社会资本的作用［6］。

3.4 管理模式陈旧

管理模式陈旧同样是当前农村基础设施建设PPP模式中的典型问题。从管理主体的角度而言，农村基础设施主要由政府管理，村民在基础设施管理中的参与度普遍较低，增加了“公地悲剧”的风险。从管理理念的角度而言，农村基础设施管理仍秉持传统的实物管理理念，缺乏价值管理理念等契合现代市场经济规律的管理理念，致使农村基础设施的经济效益得不到凸显。从管理方法的角度而言，农村基础设施管理方法陈旧、单一，缺乏现代化的管理手段。

4 PPP模式在农村基础设施建设中的应用策略

4.1 加快立法进程，完善配套政策

针对法治环境欠缺的问题，我国要加快立法进程，以法治建设提高企业参与PPP项目的积极性［7］。除了法治建设外，配套政策同样非常重要。农村基础设施建设往往涉及土地利用、市场准入、行政审批、市场监管等多个方面的内容。不少地区在PPP项目中缺乏针对性的配套政策，给PPP项目的实施带来了负面影响，也抑制了社会资本参与PPP项目的积极性。因此，各地要以国家层面的政策为依据，结合地方实际情况，出台完善的配套政策体系，以财政扶持、税收优惠等政策鼓励农村基础设施建设PPP模式发展，更好地发挥PPP项目在乡村振兴中的作用。

4.2 发展农村金融，增加资金供给

资金不足是制约农村基础设施建设的主要因素，而农村金融发展缓慢则是农村基础设施建设资金不足的重要原因。因此，要将发展农村金融作为PPP模式在农村基础设施建设中应用的重要内容，并从以下3个维度采取措施。一是加强新型金融机构培育。与大型商业银行相比，村镇银行、民营银行、合作银行乃至小额信贷公司具有更强的地域性和更高的灵活性，在农村金融的发展中扮演着重要的角色。因此，要做好此类金融机构的培育工作，为PPP项目增加资金供给。二是创新金融产品。各金融机构应立足农村实际情况，做好金融产品创新工作，推出一批契合农村特点的金融产品。随着土地确权工作的完成，农地金融的发展前景广阔。因此，各金融机构可从农地金融的角度，发挥农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农民房屋所有权的抵押融资作用［8］。三是加强金融监管。以村镇银行为代表的新型金融主体内部控制水平、风险管理能力均弱于大型商业银行，易出现违规操作的问题，因此，政府有关部门要加强农村金融监管，降低农村金融系统性风险。

4.3 鼓励村民参与，拓展融资渠道

服务农业、造福村民是农村基础设施建设的基本目标。政府主导的农村基础设施建设，在决策程序上多为“自上而下”。村民作为农村基础设施建设的服务对象，并未有效参与农村基础设施建设，致使农村基础设施供给与村民需求脱节，降低了农村基础设施的价值。在农村基础设施PPP模式建设中，要高度重视村民参与，在农村基础设施建设前借助问卷调查、访谈调查等方式，了解村民对基础设施建设的需求。一方面，可建立健全村民需求表达机制；另一方面，可推动农村基础设施建设决策程序从“自上而下”向“自下而上”转变。村民参与不仅要体现在农村基础设施建设的决策程序上，而且要体现在农村基础设施建设的资金来源上。土地承包经营权是农民的一项重要财产权利，可从村企合作的角度出发，让村民或以村民为主体的合作社，以出租的方式将土地经营权流转给PPP项目公司，PPP项目公司向村民或合作社支付基本承包费用及绩效费用。

4.4 转变管理模式，明确公私权责

政府主导下的农村基础设施管理以实物管理为主，具有无偿供给、无偿消费、无偿服务的特点，由此导致的结果便是供给越多而需求缺口越大，给农村基础设施建设的持续开展带来了负面影响。PPP模式将社会资本引入农村基础设施建设，也对农村基础设施管理提出了更高的要求。因此，要将转变管理模式作为PPP模式在农村基础设施建设中应用的重点环节，以资本化、价值化管理取代传统的实物管理，在明确公私权责的基础上，逐渐建立契合市场经济特征的新型管理模式［9］。对于经营性基础设施，可构建现代企业制度，按照企业生产运作的模式，为农户提供收费性服务，如无人机喷洒农药服务、收割机服务等。对于非经营性基础设施，要以价值管理为主，并辅以实物管理。因为非经营性基础设施建设更加注重社会效益，以无偿或低偿的形式向农户提供服务。经营性基础设施的经费来源以社会资本（如企业投资、民间筹资）为主，非经营性基础设施的资金来源以财政拨款为主。

5 结语

PPP模式以政府与社会资本的合作为主要内容，既能保证政府对项目的监管，又能发挥社会资本在项目设计、建设、运营、维护中的作用，对资源的优化配置及政府职能的转变具有重要的意义。因此，要将PPP模式应用到农村基础设施建设中，并从加快立法进程、发展农村金融、鼓励村民参与及转变管理模式4个方面进行支持。