社区治理现代化：党建引领的理论基础与实践优化——基于15个副省级城市的实践分析

郭祎

（中共四川省委党校 党建部，四川 成都 610072）

一个国家的治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱”[1]。迈向全面建设社会主义现代化国家新征程，加强社区治理和推进社区治理现代化进程，不仅要坚持和加强党的领导，而且要不断完善和优化党建引领社区治理机制，构建符合社区治理现代化要求的党建引领社区治理新模式。

一、党建引领社区治理的理论基础

党建引领社区治理不仅是一个实践问题，更是一个理论问题，尤其要搞清楚“引领”的理论基础，以指导社区治理现代化实践。

（一）社会互动理论

社会互动理论是指研究人与社会环境相互作用的规律与模式的社会学理论。马克思主义认为，人在本质上是社会关系的总和，所以，互动理论认为人们在社会生活中是相互交往和彼此沟通的，在此过程中形成各种社会互动。一方面，互动具有融合特点。“在社区治理过程中，党建创新引领要真正‘下沉’到基层，组织体系实现‘纵向到底、横向到边’，就是要实现党建逻辑与社区治理逻辑的契合和耦合。归根到底，党建引领必须基于社区治理而运行，而不能凌驾于社区治理之上”[2]。另一方面，互动具有复合特质。“社区党建和社区治理在目标、主体、内容、制度等方面的交叉与重叠为构建二者复合治理体系提供了前提要件，且这一复合体系具有高度的人民性、高度的复合性和高度的灵活性三大新特征”[3]。融合是复合的基础，复合是融合的结果，要求党的建设与社区治理不能是“两张皮”，更不能是“拉郎配”，而是良性互动的复合一体关系。

（二）社会嵌入理论

嵌入，牢固树立与镶嵌进入之意。嵌入性的概念最早由匈牙利政治经济学家卡尔·波兰尼在《大转型：我们时代的政治与经济起源》中提出：“人类的经济是浸没在他们的社会关系之中的……经济体系，从原则上说，是嵌入在社会关系之中的。”[4]美国学者彼得·埃文斯（Peter Evans）提出了“嵌入性自主”观点，并指出嵌入是一种国家精英和社会中的私人部门保持联系的互动网络，是实现政府与社会协同的重要条件[5]。而针对政党嵌入与社区自治的关系，美国政治经济学家埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出了合作生产模型，指出政党嵌入与社区自治具有相互依赖的关系，社区自治为党社合作提供了基础条件，但如果没有嵌入，潜在的党社合作就很难实现[6]。政党嵌入社区治理后，会不会削弱政党权威呢？答案是否定的。政党通过嵌入赋予社会参与主体更大的力量，并不意味着将削弱政党权威，相反在多数情况下可以推动政党与社会达成相互增权的格局，实现双方的互动增能[7]。也就是说，嵌入理论与增权理论在很大程度上是一致的，嵌入就是为了增权，因此，嵌入社区治理实践的政党，不仅不会削弱政治权威，反而能够增强权威、厚植基础和扩大影响力。

（三）社区场域理论

场域理论是一种广泛应用于社会学、政治学等领域的重要思想主张。在法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄（Pierre Bourdieu）看来，社会是高度分化的，是由大量具有相对自主性、自身逻辑性与必然性的社会“场域”所构成[8]。皮埃尔·布尔迪厄提出的场域理论（field theory），为研究者提供了一种全新范式。场域可以被定义为在各种位置之间存在的客观关系的一个网络（network），或一个构型（configuration）。美国社会学家桑德斯提出了“社区场域论”，认为“社区是一个社会行动与互动的场域”[9]。不难发现，场域既是一个网络，也是一个链条；既是有形的互动空间，也是无形的信任关系，这对营造党建引领社区治理的良好氛围和推动“引领”深入发展具有重要借鉴意义。

（四）社会资本理论

社会资本兼具工具属性和利他性，根据社会资本理论，通过促进社区内部的信任、规范以及网络建设，可以增进多元治理主体之间的互嵌融合，提升社区的集体福利和治理效率[10]。一般认为，皮埃尔·布尔迪厄是第一位在社会学领域对社会资本进行初步分析的学者；科尔曼对社会资本作了较系统的分析；帕特南从政治角度对社会资本进行了研究。社会资本理论对社区治理的重要启示有两个方面：一是社会资本资源嵌入社区网络关系中，社区网络关系也可以通过社会资本来获得；二是信任与合作建立在遵守规则的基础之上，社区集体行动的成效取决于多重因素综合作用的结果，但社区价值观发挥着十分重要的作用。

（五）社会共识理论

经济社会越发展，利益关系越多元化，分歧或冲突越显现，客观上越需要社会共识。一个日益分化和显现个性差异的时代，同时又是一个寻求沟通、理解、认同和共识的时代。不同利益主体能否达成共识，不同价值取向如何达成共识，如何在利益与价值的通约中承认差异、寻找共识，始终是困扰人类社会和谐发展的难题，也是古往今来智者追寻“多样性统一”的哲学问题。美国学者查里斯·沃伦指出，发展社区共识机制有利于缓和冲突关系，促进制度协调，提升社会经济活动绩效[11]。共识是行动的前提和基础，社区共识涉及多元主体和复杂关系网络，客观上决定了共识的形成和巩固不是整齐划一的，而是有差异的结合体。因此，社会共识理论的最大意义在于提醒我们，求同存异是社区治理中认识共识和评价获得感的一项基本原则，在此基础上推动共识最大化，实现治理效能最大化。

二、新时代党建引领社区治理的实践经验

党的十八大以来，党的领导地位在全面从严治党实践中得以不断加强，党的领导核心作用在国家治理现代化进程中日益得到充分发挥，在此背景下，社区治理现代化实践不断推向深入，党建引领社区治理实践经验不断积累和丰富。习近平总书记在党的十九届四中全会二次会议上指出：“要鼓励基层大胆创新、大胆探索，及时对基层创造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段进行总结和提炼，不断推动各方面制度完善和发展。”[12]实践证明，基层实践是顶层设计的源头活水，总结梳理党建引领社区治理的实践经验，尤其是归纳党建如何引领社区治理的模式创新，有助于我们更加深入理解和把握“引领”的内涵与新时代要求。

为了增强研究对象的可比性，本文特别选取副省级这一城市层级为实践参照。从我国15个副省级城市党建引领社区治理的实践亮点来看（如表1所示），党建引领作用的发挥具有三个基本特点：其一，党建引领在于做好“一核多元”的“主题文章”，无论是业委会、物业公司，还是社区各类社会组织，多元参与社区治理全过程，其核心都是社区党组织，政治功能始终是第一位的要求；其二，党建引领在于做实“一个需要”的“目标文章”，这个需要就是不断满足人民群众对美好生活的向往，也就是及时回应社区居民需求和期盼，大力建设服务型社区党组织；其三，党建引领在于做长“一支队伍”的“关键文章”，这个队伍就是以党员干部为主要代表的社区工作者群体，从15个副省级城市的党建引领社区治理模式探索来看，只有党员干部切实干在实处、走在前列，才能最大限度地调动和激发社区多元主体的参与和互动。

表1 我国15个副省级城市党建引领社区治理实践亮点

总之，尽管这15个副省级城市的党建引领社区治理模式探索已经取得显著成效，但受制于理念认识、物质条件以及制度配套等方面因素，各地探索的党建引领社区治理实践经验存在较大的差异性，尚有一些有待提高的空间。例如，一些地方的社区党建工作浮在面上，“盒子档案”一大堆，但作用发挥“两张皮”，如同“油水关系”，难以真正深入社区群众的生活和解决实际问题；一些地方的社区党建工作往往习惯于停留在口号层面，好像“面子工程”，调门很高而落地不多，社区治理既缺乏组织载体，又缺乏场地和经费支持；一些地方的社区党组织职能缺乏清晰的边界，如同“住家保姆”，什么事都干而没有重点，对于如何发挥领导作用而非“替代”作用缺乏战略思维和制度规定，党组织参与具体事务过多，面面俱到、不堪重负。再如，一些新建的商品房小区内的党建工作难以开展，小区“隐形党员”“口袋党员”多，一些老旧小区的老年党员偏多、青年党员少，组织活动缺乏吸引力，也就难以真正发挥组织功能，从而难以引领社区治理实践。

问题和不足是实践探索中的常态，关键是要及时全面地总结经验、查找不足、补好短板。客观而言，一方面，社区治理的复杂性决定了党建引领的模式创新是多样化的，且必须始终不断优化和改善，因为实践要求有效克服各地不同程度上存在的社区管理失灵、社区自治失序、社区认同失衡、社区文化失效等问题。另一方面，社区治理现代化决定了党建引领的模式创新必然伴随国家治理现代化的进程与要求而不断进行调整，以适应现代化发展的新形势，不断满足人的全面发展的治理需求。

三、社区治理现代化视野下党建引领社区治理的实践优化

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》对实现第二个百年奋斗目标提出了系统要求。在此背景下，加快推进和实现社区治理现代化日益重要。优化和创新党建引领社区治理模式，既要遵循现代化发展的一般规律，也要尊重我国社区发展与治理实际，走一条中国特色社会主义社区治理现代化道路。

（一）坚持和加强党的全面领导，强化引领思维

坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。“中国共产党是全中国人民的领导核心。没有这样一个核心，社会主义事业就不能胜利。”[13]党的领导是中国最大的国情，也是最大的特色。在国家治理现代化实践中，我们思想上必须十分清楚，坚持和加强党的全面领导是把握国家治理现代化的正确方向的最根本保证，必须将之贯彻到国家治理现代化的各个领域和各个环节，确保治理实践不偏离社会主义方向。

“党领导一切”的根本政治原则决定了社区治理实践中党的领导的最根本地位，这一点必须牢固树立起来。“社区工作中要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的领头人，把各方工作带动起来，要加强社区党组织领导班子和队伍建设”[14]。从实践经验来看，治理成效好的社区往往有一个健全的有力的坚强的党组织，往往有一个优秀的社区党组织书记。只有坚强的党组织才具有强烈的使命担当和引领思维，只有优秀的党组织书记才具有崇高的责任感和引领主动性。比如四川省成都市在商品房小区治理工作中探索出“找党员、建组织、优机制、聚合力、植文化”的五步工作法，既有效化解了物业纠纷，又支持了小区居民的自治。商品房小区治理最能检验党组织的战斗堡垒作用，因为人员复杂且彼此之间缺乏黏合性、关联性，类似这种纯粹陌生人型的社区治理，最重要的是发挥党的领导作用，通过有力的社区党建工作形成凝聚力，通过党建工作机制磨合关系、弥合分歧和聚合共识，推动和加快社区治理现代化进程。

（二）发挥党员干部的模范作用，增强引领担当

党建引领的实质是发挥先进政党的领导作用，具体包括如下三个方面：第一，发挥政治功能作用，统一思想认识，让基层党组织真正成为凝聚党员群众的“主心骨”；第二，发挥好政党的组织优势，通过示范带动，让党员干部成为促推社会发展的“领头羊”；第三，发挥密切联系群众的最大优势，发挥好群众主体作用，通过广泛动员群众，让各界力量成为参与公共治理的“生力军”。党的百年历史已然证明，政治路线确定以后，组织路线是确保政治路线落地落实的根本保证，党员干部的先锋模范带头作用十分关键。

建党百年来，中国共产党始终注重发挥党员干部，尤其是领导干部和优秀模范的带头表率作用，这对于调动全党积极性和发挥引领作用至关重要。与此同时，我们党历来强调党员干部的包干、包保责任。毛泽东曾批示并主张推广北京市上报的工作经验：“首长负责、亲自动手”[15]，领导干部是“关键少数”，“首长”更是关键少数中的关键少数，关键少数做得好，一般党员干部就会积极效仿。“党的一切决议和政策，都要通过干部去实现……干部对于党的事业负有重大的责任”[16]。从这个意义上说，引领、示范和积极推动工作就是党员干部的重要责任和身份使命。在推进社区治理实践中，只要基层组织积极、认真、切实地按照党中央的指示去做，什么事情都可以行得通；如果基层的组织和干部不积极工作，那什么事情也办不成[17]。值得特别注意的是，随着国家治理现代化进程的加快，推进基层治理现代化的不确定性和不稳定性因素日益增加，相应地对党员干部的示范引领提出了更高要求。“在当前的社会治理中，基层党组织面对的是从事不同职业、来自不同社会阶层、不断加速流动的群体和组织以及各种资源，‘固化’‘静态’的党建理念越来越不能满足城市发展和社区治理的需要”[18]。党建理念创新势在必行，党员干部示范引领作用发挥的机制亦需要随之创新，以不断顺应新时代新要求，不断满足广大人民群众对美好生活的新需求。

（三）强化战略思维和精准意识，提高引领能力

党建引领社区治理的关键是提高引领能力，而引领能力又在很大程度上取决于能否精准认识引领对象的特点与确保党组织优势作用的发挥。面对社区治理形势日益复杂化程度日益加深，迫切需要强化战略思维和精准意识。其中，战略思维具有保方向作用，精准意识具有保质量作用。社区治理尽管处于整个治理体系的最基层，但其作用至关重要，战略思维不是要解决社区治理的“见子打子”问题，而是要从事无巨细的琐事杂事中解脱出来，站在社区可持续发展的视角谋划社区治理问题。

从战略思维看提高引领能力，亟须提高两个方面的能力：一方面，要不断提高战略谋划能力。“社区作为城市化进程的产物，本身只是一种开放性的居住空间，尤其是近些年诸多超大规模社区的诞生，让社区成为各类群体聚居的生活场所，使其面临的异质化程度不断加深。”[19]一般而言，“超大规模社区”的成员间没有稳定的集体行动，社区也没有形成一个“可以自我恢复、自我调整和自我学习的一种集体社区”[20]。类似的社区不仅需要党建引领，更重要的是需要发挥基层党组织的凝聚、促进和推动作用。另一方面，要不断提高战略发展能力。社区治理与发展是并行不悖的，在一定意义上说，社区治理的成效要通过发展来检验，社区治理的动力要依靠发展来强化。社区党组织应当发挥先进性优势，坚持从实际出发确定社区发展目标，确保社区在治理实践中实现自我发展和可持续发展。

从精准意识看提高引领能力，关键是增强运用数字化技术手段的能力，将互联网和数字化技术手段优势转化为社区治理效能。实践证明，精准意识的强化、精准治理能力的提升离不开互联网技术的支撑，包括搭建引领平台、创新引领方式以及依托“互联网＋网格化”在街道、社区推广“一站式”服务，促使基层社会治理扁平化，实现政府与群众面对面，需求与服务零误差，使群众少跑腿，把解决群众身边问题的实效性作为检验治理工作的标准，提升人民群众的满意度[21]。无论是“零误差”，还是“少跑腿”，都建立在数字技术广泛运用的基础之上，亦都是精准化思维意识的具体体现和彰显。

总之，党建引领社区治理的能力取决于基层党组织战斗堡垒作用的发挥，取决于社区居民的广泛积极参与和反馈。战略思维与精准意识的基础在于走好新时代党的群众路线。因为党的群众路线，既是我们党根本的政治路线，也是我们党根本的组织路线。这就是说，我们党的一切组织与一切工作必须密切地与群众相结合[22]。社区发展战略落地、提高治理效能等问题，都要求与社区居民群众的真实想法、实际行动紧密结合，这是中国共产党的最大优势。

（四）整合和转化社区资源优势，突出引领特色

具体到每一个地区或社区，党建引领具有很强的个性化特点，体现特色应当成为社区治理模式创新的一个重要内涵与追求。习近平总书记强调：“要推动城市治理的重心和配套资源向街道社区下沉，聚焦基层党建、城市管理、社区治理和公共服务等主责主业，整合审批、服务、执法等方面力量，面向区域内群众开展服务。”[23]尤其是特大城市治理，治理重心与配套资源向社区下沉，意味着社区治理任务日益繁重，创新的动力得到制度上的强化。

1. 发挥社区的人力资源优势。通过以上15个副省级城市党建引领社区治理的实践探索不难发现，发挥社区人力资源优势对社区治理而言非常重要。每一个社区都拥有一些特殊人才资源，比如人大代表、政协委员等，再如留学生、青年大学生、创业者等，要发挥好这些人力资源的优势。同时，还要发挥好老干部、老专家等人力资源的独特作用。运用好社区的这些人力资源，治理实践中可以大大减少治理成本，不断提高治理质量。

2. 挖掘社区文化资源优势。文化是社区治理的灵魂，文化兴，则文明之火传递，文化衰，则文明之火熄灭。新时代，要始终坚持以群众的需求和满意度作为工作的落脚点，深挖社区文化资源，突出社区文化资源的优势和亮点，特别是要紧密结合社区人口结构，整体上定位社区文化特色，用市场化、品牌化思维积极创新开展社区文化活动，积极打造多个不同特色的特色文化社区，其特色文化可以涵盖传统文化、流行文化、市井文化、商业楼宇文化等，主要目的是为更广大的居民群众提供更多、更周到、更优质的公共文化服务。

3. 整合社区多元主体优势。2019年，中共中央办公厅发布的《关于加强和改进基层党的建设工作的意见》指出，采取向社会组织、市场主体、民办社工机构购买服务等方式，丰富社区服务供给，提升专业化服务水平。以社区老龄化问题治理为例，在居家养老模式探索中，随着社区老龄化程度的日益加剧，客观上需要提供水管疏通、看病买药、电路检修、理发磨刀、健康保健等居家养老服务的老人越来越多，社区越来越显得力不从心，社区干部很难照顾周全，而且老龄群体日益增长的美好生活需要也在客观上要求整合多元主体参与治理的优势。因此，应整合社区多元主体优势，实现社区包办到购买服务的转变，落实好应对人口老龄化国家战略。

（五）健全治理现代化体制机制，完善引领保障

党的十九大报告中强调要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[24]。中国特色社会主义社会治理体制具备完善而明确的架构，党的领导是最本质特征和最大优势，法治保障既是对各治理主体的地位确认，也是社区治理现代化的内在要求和显著标志。从当前社区治理面临的新形势和新任务来看，完善党建引领的制度保障需要从如下三个方面着力。

1. 完善基层党组织建设的制度体系。要按照党的十九大精神定位新时代基层党组织建设，即“一重点、一功能、一堡垒”。社区党组织要着重加强这三个方面的工作，构建以提升组织力为重点的创新机制、以强化政治功能为目标的创新机制、以打造领导治理与促进发展的坚强战斗堡垒的创新机制。提升组织力，可以借鉴成都市的做法，成都市大面街道的五星社区通过党建引领＋城乡社区发展治理攻坚行动、社区公共场馆打造及运行、社区公共文化活动开展、社区公益组织多元参与治理环节等方面提升组织力。实际上，很多社区通过具体的社区项目开发运行来提升组织力，收到了明显成效。

2. 完善社区专业化人才的培用体系。推进社区治理的社会化与专业化，离不开专业化人才的培育和使用，党建引领应当在此方面作出更多的努力，引领“专业的人干专业的事”“让专业的人干好干成专业的事”。当前，一些地方社区专业化工作者年龄偏大、文化程度偏低等，严重制约了社区治理的专业化水平提升。对此，一方面，应构建专业化人才的招引机制；另一方面，应健全专业化队伍的培训与留用机制。数量充足和扎实专业的社区专业人才队伍需要各方积极行动，不仅要加大财政保障力度，畅通晋升渠道和提供发展平台，而且要将社区工作者的终身学习教育作为一项重点工程抓实抓好。基层党组织除做好宣传和争取党委政府支持外，还应当动员社区党员积极加入社区工作者队伍，通过持续的培训学习成为专业的工作者；还可以健全党员作用发挥机制，将党员承诺、亮诺、践诺与社区服务紧密结合起来，让广大社区党员在为民服务中提高专业化能力。

3. 完善多元主体互动的制度促进体系。以区市县为单位，建议各地尽快出台或完善本地的《党建引领社区治理创新工作实施方案》，明确党建引领的重点任务和工作机制，以社区治理创新为切入点，通过党建引领、培育组织、健全机构、“活化”阵地、丰富活动等具体工程，积极创新基层治理机制，系统整合多元主体与各类服务资源，通过制度化规范多元主体互动互促，回应群众关心的社区问题，推动社区健康发展。

四、结束语

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务[25]。近年来，党中央对社区治理的重视程度大大提高，其根本原因在于中国特色社会主义进入了新时代，人民群众对美好生活的向往日益迫切，解决新时代的社会主要矛盾和推动国家治理现代化内在要求夯实基层社区这个基础。但我们必须在思想上十分明确：其一，要提高党建引领社区治理的政治站位，确保党建在社区治理中的“引领”地位和发挥领导作用。其二，要确保党建引领社区治理的实践成效，不断满足人民群众对美好生活的向往和需要，增强治理的群众获得感、幸福感和安全感。习近平总书记反复强调的“精准化、精细化服务”就是对人民群众美好生活需要的及时回应，但付诸实践则需要科学研判、战略规划与专业实施。

尽管包括15个副省级城市在内的社区治理工作已经取得显著的成效，但社区治理现代化仍然在路上，仍然需要持续发力和创新。尽管社区治理形势复杂、面临的任务繁重，但我们有信心加快推进社区治理现代化，因为坚持党的领导是我们的最大优势。抗击新冠肺炎疫情的重大战略性成果已经充分证明，中国的社区治理模式不仅是有效的、管用的，而且是有序的、科学的，这背后的强大力量就是党中央的坚强后盾和数百万基层党组织的坚实支撑。迈步新征程，总结既有经验，优化引领路径，发挥既定优势，发挥群众主体作用，盘活社区资源和强化科技支撑，中国特色社会主义社区治理现代化之路定会日益清晰和走向成熟。