利益相关者视阈下乡村水污染治理剖析*——以河南省乡村为例

王兴锋

（南京审计大学，江苏 南京 211815）

1 研究背景及文献综述

伴随农村经济的高速发展，农村的工业化程度越来越高，水生态环境问题愈演愈烈。农村水污染治理牵涉多个具有复杂利益诉求的利益主体，各主体的利益博弈让水污染监管责任难以界定，治理政策难以有效执行。统筹各方利益，调适利益摩擦，对乡村水污染治理具有重要意义。

不同学者从不同的研究视角对乡村水污染治理进行了研究。许朗等[1]基于水污染治理参与和管理的角度，分析了政策宣传对农村水污染治理支付意愿的影响作用；赵立等[2]基于乡村水污染的现实问题，提出要建立健全长效管理机制，因地制宜建设农村污水处理设施；叶子涵等[3]从治理主体的视角研究得出，采用“以人为中心”公共监管方式有助于解决村庄水环境污染的“公地悲剧”；李雪松[4]根据科斯定理分析明确水权对于治理农村水污染的重要性；梁流涛等[5]在对农村发展中生态环境问题辨析的基础上，提出要建立符合我国实际的、激励和约束相容的区域农村生态环境决策与管理体系。

利益相关者理论来源于企业，Ansoff[6]指出，要制定理想的企业目标，必须综合平衡考虑企业的诸多利益相关者之间相互冲突的索取权。目前，学术界对农村水污染的治理主体、治理技术以及治理对策研究较多，但基于利益相关者理论对农村水污染治理的研究较少。本文借鉴利益相关者理论，以河南省为例，对乡村水污染监管各利益主体——政府、商业主、村委会及乡村公众的博弈进行剖析，提出平衡他们之间冲突的思路，以期实现乡村水污染治理效果的最优化。

2 乡村水污染治理利益相关者诉求剖析

乡村水污染治理的主要利益相关者由政府、商业主、村委会以及乡村公众构成，他们各自有着不同的利益诉求，见图1。

图1 乡村水污染治理各利益相关者之间的关系

2.1 逐绩的政府

中央和地方政府分别是乡村水污染治理政策的把控者、制定者和水污染监管实施的执行者。中央通过宏观政策把控地方政府治理乡村水污染的整体方向，而地方政府则需要扮演承担统筹工作安排、制定污染治理细则及调动其他主体等任务的复杂角色。但现实是，地方政府往往更看重经济的粗犷发展所带来的政治利益——执行者的职位升迁、权力扩大等，在出台系列污染防治条例的同时，在政策制定与实施过程中与多方博弈，使政策的实施效果偏向获取自身利益，此种结果造成乡村水污染的治理政策不完备、不具有执行力或实施不利，致使乡村水污染治理的效果大打折扣。

2.2 经济理性的商业主

众多乡村中小企业的核心利益诉求是追逐利润。规模较小又无法获得设备补贴和支持的乡村企业大多选择以忽视污水处理来降低成本，比如当政府监督不到位时，出于“法不责众”心理选择投机取巧，趁雨天或夜晚排出大量的未经处理的废水废渣，甚至部分企业为降低生产成本，利用不正当的利益关系寻求政府的庇护以获得更多的排污指标。

2.3 重人情的村委会

村委会作为基础管理组织，承担着实施具体水污染处理措施的重担，本村水环境的改善除了是自身健康生活的利益需求，有些甚至是其政治利益诉求。为了村居环境及政绩，村委会向上级部门反映本村遇到的部分问题，争求资金、技术以及政策支持，但由于村委会与其所在地方企业存在远近不同的关系，复杂的人情关系网使村委会在监督排污时充当部分企业的“保护伞”，在监督公众层面碍于“情面”管理松散从而造成疏漏，他们复杂的利益诉求使得地方政府所获信息与现实状况不对称。在政策执行方面，他们只选择实施部分治理举措，许多政策无法完全落实。

2.4 沉默的乡村公众

村民直接受益于乡村水污染治理，同时也是水污染治理的参与者与实施者，但往往他们自身环保意识欠佳，环保知识不足，在生产生活中成为污染水源的“罪魁祸首”。一些排污企业与村委会以及地方政府“结盟”，强势的权力压力迫使村民不敢表达自身真实想法。另外，大部分村民环保意识不够，水污染治理监管惰性也是使得村民缺位于水污染治理的重要原因。

3 利益相关者视角下河南省乡村水污染治理困境

1）治理责任难界定，易致地方政府不作为。在河南省乡村水污染治理的过程中，地方政府多头管理现象严重，治理举措多流于形式，诸多村民见各部门的政策都“无关痛痒”，潜意识认为政府才是水污染治理的负责者，自身力量微不足道，这就致使地方政府落实水污染治理相关政策时得不到群众支持。更为重要的是，治理责任没有明确规定以及清晰量化并捆绑至具体部门或个人，致使具体奖惩规则无法制定，没有正负向的激励或压力，易致地方政府不作为。

2）缺乏激励机制，公众及村委会治理态度消极。从水污染治理来讲，一些政府人员为追求政绩重建设轻管理，对于水污染治理缺乏有力监管，公众大多采取“搭便车”行为；从污染预防来讲，政府出台相关政策鼓励农民采用较环保的化肥农药以及现代化耕作技术，但河南省农村区域较广泛，地块较分散，经济发展缓慢，难以吸引相关人才，诸多引进现代化绿色技术和先进人才等的政策未被有效落实，村委会作为公众及政府的纽带，环保政策的无法落实及资金的匮乏打消了大部分“带头人”的积极性。

3）过度追逐利益，企业排污成本过低。新农村和城镇化建设高速发展，吸引了河南省部分高污染工业企业逐步由城市转向农村， “遍地开花”的乡镇村办企业往往优先选择逐利降本而忽略水污染的产生与治理。以焦作市为例，对于按照标准征收企业排污费和乡镇生活污水处理费，当地村民、企业及基层干部无法统一意见，导致污水处理费用的征缴工作难以开展。除此之外，环境整治资金多来源于中央及地方财政补助，由于资金的局限性，一些欠发达地区企业难以得到补贴或支持。

4）各方博弈，水污染治理政策难以有效执行。水污染治理需要各方面多层级的协同合作，但各主体于此过程中利益诉求往往呈现差异化甚至相悖，比如，政企都有追求经济利益的目标，为了达成目标，企业满足政府经济发展的政绩需要，政府则对企业排污行为“睁一只眼闭一只眼”，这一行为挫伤了公众参与污水治理的积极性。因缺少各方参与，水污染治理效果大打折扣。

4 河南省乡村水污染困境的消解路径

1）权责统一，将“责”与“惩”挂钩。责任的明确及细分是水污染有效治理的前提，只有将各主体权责一一对应并出台明确的制度及行为准则，才能形成各方共同行动、互相监督的局面。地方政府对村委会及企业进行督查考核，村委会向上争取治理资金和基础设施投入，向下做好监督和管理，大力开展水环境改善行动。公众则肩负着提供真实信息和监督村委会、商业主与政府的责任，进一步将惩罚量化。未有效履行责任者都应受到处罚。

2）构筑激励机制，动员乡村公众及村委会参与水污染治理。乡村公众以及村委会作为乡村水污染治理的重要主体，水污染关乎其切身利益，但现有激励机制不够完善，未能使其产生足够的执行动力。因此政府应加大财政支持力度，更多地开展乡村环保宣传及知识普及活动，使乡村公众及村委会具备环保意识及能力；以给予荣誉和物质奖励的形式激励先进履行者，以提拔等方式激励村委干部；统筹协调，赋予公众及村委会水污染治理决策权、参与权与监督权，增强其参与感与使命感。

3）提高企业排污成本，限制和整治乡村重污染企业排污行为。提高企业排污成本，首先，要限制重污染企业排污体量，加大对重污染中小企业的排污设备财政支持力度，对资质不符合要求及屡教不改的企业予以关停。然后，加强落实排污费的征缴工作，对抗拒缴费者予以行政处罚或停业警告处理，将征缴工作落实到各部门甚至个人，并针对征缴情况给予奖励或处罚。最后，设置专人专岗对企业日常排污行为进行检测并记录，统计分析企业的年度季度污染状况并予以奖惩。

4）统筹各方利益，构筑完善的政策执行体系。给予地方政府资金等多方面的支持，构筑政策执行体系，建立乡村水污染治理共同体机构，并设立独立考核机构回应各方诉求，将量化的治理成效作为晋升的重要考核标准。加强监督企业、村委会对政策执行的落实情况，同时，完善地方政府与公众的直接沟通渠道建设，以减轻政策执行的阻力，政策落实则刚好能回应地方政府的政绩诉求，这样有利于构筑水污染治理的利益共同体，形成各方协同共治的良好局面。