德国教育法体系的整合机制及其启示

巫 锐

(北京外国语大学 国际教育学院， 北京 100089)

2020年5月28日，第十三届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)。这是新中国成立以来第一部以法典命名的法律，丰富了我国的立法实践，也为我国教育法提供了法典化的立法新思路。从比较法角度看，法国有《教育法典》、美国有汇编式《联邦法典》第20卷“教育”、俄罗斯有编纂式《俄罗斯联邦教育法》。联邦德国则没有成文的教育法法典。除了缺乏相关历史立法基础外，联邦德国在战后以《基本法》和各州宪法为核心逐步确立的联邦制立法分工格局，不利于法典编纂或法典化运动。不过，值得注意的是，德国当下的教育法体系，虽无法典之名，却保证了联邦与州、各州之间教育活动的相对协调统一。这与德国教育法体系的整合机制密切相关。教育法法典化是我国学界和实务界共同努力的方向，而德国完善的教育法体系及其整合机制可为此提供适切指引。本研究关注的核心问题是，德国教育法体系的特点是什么？在既定立法分工格局中，如何实现各方权力的有效整合，从而提升教育法体系的整体协调性与稳定性？下文结合德国教育法体系所涉及的法律文本及其相应功能来回答这些问题，期望能为我国教育法法典化的探索提供参考。

一、德国教育法体系及其立法分工格局

德国教育法规定教育事务中公民与国家之间的法律关系属于宪法和特别行政法的范畴。同时，其他法律领域也有适用于教育的部分，如民法(学生与私立教育机构关系、家长与子女关系)、社会法(职业资格)、劳动法(薪酬合同、教师假期)等。有学者将德国教育法表述为“包括一系列法律和法律关系，它们大部分落入公法领域(比如中小学校法、高等学校法)，但部分也落入私法领域(比如职业教育法)”[1]。基于此，德国教育法体系主要由三部分构成。一是《基本法》(Grundgesetz)和州宪法中与教育有关的内容。二是不同层次和类型教育领域的专门法律，既涵盖学前教育、中小学教育、高等教育、继续教育等各教育层次，又包括教师教育、特殊教育等重要类型，这构成了德国教育法体系的主体(见表1)。从教育层次看，在联邦层面的代表性法律有《三岁以下儿童日托促进法》《高等学校框架法》《远程学习保护法》，而州层面的立法则涵盖所有教育层次，包括各州《儿童日托法》、《中小学校法》、《高等学校法》《继续教育法》。从教育类型看，联邦层面的代表性法律为《职业教育法》，部分州则颁布了《特殊教育法》。三是其他立法领域中与教育有关的部分，尤其是在德国社会与劳动保障法体系中的多部法律适用于教育领域中的对象和活动，如《青少年劳动保护法》《公务员照护法》。具体来看，德国教育法体系具有如下特点。

1. 《基本法》在教育法体系中的基础性地位

与教育相关的各项基本权利及其法律依据是德国教育法体系的基础性要素。德国《基本法》从根本上明确了这一基础性要素。《基本法》于1949年5月23日正式生效，一开始作为一部临时法律而未采用“宪法”(Verfassung)名称，但它包含了完整宪法的本质性条件和特征，尤其在基本权利保护上，表现出“新法优于旧法”的时代价值。有观点认为，与《魏玛宪法》(1919—1933)相比，同样是包含了基本权利的内容，但《基本法》“犹如装上牙齿”，这使得“基本权利不仅是根本性原则和庄严宣言，而且直接适用并约束立法者、政府、相关部门及司法裁判”[1]。其依据为《基本法》第1条第3款“下述基本权利是直接有效地约束立法、行政和司法的法则”[2]和第19条第4款“无论任何人，其权利受到公权力侵害，均可提起诉讼”[2]。该条款明确了对所有公共措施开展司法审查的可能性，如教育行政当局及学校的决策、教师通过教育自由裁量权做出的决定，都被纳入司法审查范围。这增进了公权力机构的权利保护意识，促进了教育领域的法治化进程，有利于教育公平正义价值的实现。

结合具体内容看，《基本法》第1章从根本上为与教育相关的各项基本权利提供了法律依据。第一，第1条奠定了《基本法》的基础与最高价值，即“人的尊严不可侵犯，尊重和保护人的尊严是一切国家权力的义务”。实现人的尊严是教育的根本任务。第二，《基本法》虽未明确规定“受教育权”可诉，但第2条第1款“人人享有个性自由发展的权利”和第12条第1款“所有德国人均有自由选择职业、工作岗位和培训场所的权利”，为受教育权提供了法律依据，亦即应保障个人接受普通教育的权利，保障个人掌握继续学习所必需的基础能力。第三，第5条第3款“教学与科研自由”，即“艺术、科学、研究和教学自由进行。教学自由不得违反宪法”。这明确了科研教学的独立性受《基本法》保护。第四，第6条第2款涉及“家庭教育权”，即“抚养和教育子女是父母的自然权利，也是父母的首要义务。国家机构对其行为予以监督”。人的初级社会化一般发生在家庭中，该条款肯定了家庭教育的重要性，并对其进行了规制。第五，第7条专门规制“中小学校教育”，包括“国家对全部学校教育事业予以监督”“教育权人对子女是否接受宗教教育拥有决定权”“保障开设私立学校的权利”“不得开办中小学预备学校”等。

2. 以州为主体的立法分工基本格局

以州为主体的立法分工格局，构成了德国教育法体系的主要特点。对联邦制国家而言，教育法体系中的立法主体需加以明确。《基本法》规定了联邦与州在立法上的权限，确立了教育立法分工的基本原则，即教育在德国属于“各州的文化主权”(Kulturhoheit der Länder)[3]，即从本质上看，州是教育立法的主体。这一概念虽没有被直接写入《基本法》，但可通过《基本法》确立的联邦与州的立法权限推导出来。依据《基本法》第30条“州的权限”，即“国家权力的行使和国家任务的履行属各州事务，本基本法另有规定或另行规定时除外”，以及第70条第1款“基本法没有授权联邦立法权时，各州均有立法权”，可进行“州权限推定”(Länderzuständigkeitsvermutung)[3]而得出“州文化主权”原则。事实上，这一原则也得到了联邦宪法法院判例的反复确认①。2006年德国联邦制改革之后，《基本法》中增加第23条第6款“如果有关事务主要涉及各州在学校教育、文化或广播电视的专属立法权限，由联邦委托一名联邦参议院指定的州代表，行使联邦德国作为欧盟成员所享有的权利”。该条款进一步明确了各州在教育上的专属立法权。由此，在建立德国教育法体系上，各州应发挥主要作用。这确立了教育法立法分工以州为主体的基本格局。

这一分工格局直接反映在联邦和州的立法规模上。在不同教育层类的立法中，州立法的数量明显高于联邦立法(见表1)。州的法律既明确了各教育领域基本原则，又有对联邦立法框架的具体化，在实践中具有较强的主导性。州在中小学教育领域的立法数量最多，共37部，其次是高等教育、学前教育和继续教育。值得注意的是，在不同教育领域，各州立法规模并不均衡，立法类型和进度不一。这尤其体现在中小学教育和高等教育领域。在中小学教育领域，各州均有《中小学校法》(Schulgesetz)。同时，7个州针对私立中小学专门立法，10个州针对教师教育专门立法，图林根州专门制定了《特殊学校法》(Förderschulgesetz)。此外，萨尔州除了《中小学校法》外，还额外制定了3部关于中小学教育的法律，即《一般性学校校规》(AllgemeineSchulordnung)、《中小学义务法》(Schulpflichtgesetz)和《中小学共决法》(Schulmitbestimmungsgesetz)。这体现了州对中小学教育的强干预色彩。在高等教育领域，16个州均有《高等学校法》(Hochschulgesetz)；在此基础上，2个州还专门针对艺术和音乐类高等学校立法，6个州专门针对高等教育领域的职业学院立法。这体现出联邦州在高等教育不同门类上的规制性存在程度差异。

表1 德国教育法体系中联邦与州针对各层各类教育领域的立法状况

3. 联邦在特定教育领域拥有竞合立法权

尽管州是教育立法的主体，《基本法》依然在某些领域赋予了联邦相应权限，这体现在联邦和州的竞合立法权②上。依据《基本法》第72条第2款，联邦在以下领域拥有立法权，其目的是在联邦领域内创造同等生活条件，以及捍卫国家利益、维护法律和经济统一。这些领域包括：第一，社会照护。联邦有关幼儿照护和养育方面的立法以此为基础。第二，狭义的经济法和具有经济政策导向的职业规范立法。职业教育中企业部分(校外职业培训)的联邦立法以此为基础。第三，培训补助和促进科学研究。联邦有关高等教育和教育促进(如学生资助)方面的立法以此为基础。第四，高校录取和毕业事项。联邦在这一领域有权限制定详细和直接适用的法规。基于此，联邦层面具有代表性的教育立法有《职业教育法》《联邦教育促进法》等。同时，在学前教育领域，适用《社会法典》第八卷(儿童和青年援助)；在继续教育领域，适用《社会法典》第三卷(劳动促进)、《社会法典》第二卷(求职者基本保障)。由于大部分联邦州的教师具备公务员身份，因而还涉及《公务员照护法》。

总体来看，在以州为主体的立法分工格局下，各州教育获得了“走不同道路”的可能性。这在一定程度有助于各州因地制宜，提高教育发展的效率和质量。然而，这一分工格局也造成各州教育体系和发展情况差异较大。这些差异会导致普通人口获得不同的教育与培训机会，并不利于所有人获得“必要的、最低水平的平等机会”[4]。也有研究指出，德国学生在PISA测试中表现不佳，与其教育体制“支离破碎”有关[5]。由此，通过统一性规则，比如统一各州教育质量标准，来克服各州教育领域之间的差异和分歧，具有重要意义[6]。此外，自博洛尼亚进程以来，随着欧盟层面的教育政策对其成员国的影响逐步扩大，德国为有效参与博弈，有必要整合内部差异，发挥统一规制的优势，毕竟各州的教育决策过程较为漫长，且常常做出不切实际或共识度低的决议[7]。

二、德国教育法体系的整合机制

鉴于立法分工格局所带来的诸多问题，德国教育法体系内出现了不同类型的整合机制，这有助于实现联邦与州、各州之间教育活动相对协调统一，从而提升教育法体系的整体协调性与稳定性。具体来看，这一整合机制可分为两类。一类为象征性整合机制，主要通过德国教育立法史上具有象征意义的立法符号，在联邦分权制中不断传递和强调统一规制的重要意义。另一类为实质性整合机制，除了联邦层面的统一立法外，主要通过实体性政策协调机构颁布的联合协定，实现联邦与州、各州之间的协同与合作。

1. 象征性整合：以活动性立法符号传递统一规制的重要意义

象征性整合机制实质上是一种文化整合，即借助象征符号来传递历史沿袭下来的意义模式，进而保障社会秩序的相对稳定。在这一整合机制中，联邦层面的《高等学校框架法》作为德国教育立法史上具有象征意义的活动性立法符号，发挥了重要作用。这里的象征意义是指联邦层面对各州高等教育的统一规制。立法符号的“活动性”是指该框架法作为象征联邦层面统一规制的符号，处于不断引起公众关注与讨论的活动状态，既包括联邦制改革以来的存废之争，又包括近年来持续性的条款修订。目前，《高等学校框架法》虽然在高等教育诸多方面失去了绝对的立法权威性，但依然被视为“德国大学政策发展中相当重要的稳定性因素”[8]。在联邦分权制中，该框架法作为一种处于活动状态的立法符号，不断传递和强调联邦统一规制的重要意义，较好地发挥了象征性整合作用。

《高等学校框架法》产生的背景是1968年德国学生运动。该运动要求改革大学内部治理机制，即从“讲席教授大学”(Ordinarienuniversität)变成“群组大学”(Gruppenuniversität)，增加包括学生在内的大学治理主体[8]。然而，各州在应对这一改革要求时，往往难以达成共识。这不仅在于改革触及了《基本法》第3条第5款“科学自由”，而且各州的高等教育法也缺乏必要的统一性。由此，出现了要求联邦层面统一立法的呼声，呼吁明确各州高等教育法应当遵循的基本原则。同时，在高等教育大众化趋势下，产生了高等教育质量保障、高校发展规划等问题，这已超出了单一联邦州的能力范畴，也加快了联邦在总体框架层面对高等教育的统一立法进程。1976年1月30日，《高等学校框架法》正式生效。《高等学校框架法》的出台，在联邦德国高等教育发展史上具有重要意义。尤其它在教育法体系中发挥了整合作用，使州高等教育法有了可遵循的基本原则。

20世纪90年代以来，在新自由主义思潮影响下，联邦与各州就“去管制化”产生争论，尤其在大学学术人员结构调整及大学是否应当收取学费的问题上。联邦在此过程中以《高等学校框架法》为工具，尝试让各州达成一致行动。2002年，《高等学校框架法》第5次修订，在大学学术人员结构中正式引入“青年教授席位”(Juniorprofessor)，青年教授经过评估考核后才能被任命为终身教授。与此同时，联邦通过拨款方式，力图促使各州高校执行该法律，即每建立1个青年教授席位可获得高达6万欧的财政拨款[9]。与此同时，联邦政府还尝试通过修订《高等学校框架法》，致力于在所有州禁止收取大学学费。以上两个举措引起了部分州的激烈反对。这些州认为联邦的做法逾越了联邦的“框架立法权”(Rahmengesetzgebungskompetenz)，并向联邦宪法法院提起诉讼[9]。2004年7月27日，联邦宪法法院判定，联邦使用《高等学校框架法》(第5次修订版)中关于建立“青年教授席位”的规定促使各州建立详细法规的做法，逾越了《基本法》第75条第1款第1a目赋予联邦的框架立法权。2005年1月26日，联邦宪法法院判定，联邦通过修订《高等学校框架法》禁止各州收取大学学费的做法，缺乏立法依据[9]。由此，也出现了关于是否废除《高等学校框架法》的争议。德国联邦参议院并没有出现反对废除该框架法的声音，即各联邦州对废除该法持赞成态度[10]。不过，也有利益团体反对废除《高等学校框架法》，比如德国教学科学工会(GEW)认为，“如果德国不再在国家层面制定大学学位和学位资格相互承认的规定，那将是一个时代错误”[11]。

2006年，德国开启联邦制改革，《基本法》第75条第1款第1a目被废除。这意味着，在高等教育领域，联邦进行框架立法的可能性被完全废除，而仅在高校录取和学位事宜上拥有竞合立法权。至此，《高等学校框架法》失去了《基本法》依据，大量条款被删减(见表2)。然而，《高等学校框架法》并未被彻底废除，部分条款仍处于修订之中。这意味着联邦层面的统一规制行为依然处于动态调整的状态。有观点认为，“(它)尚未废除，仍然存在。如果在解决法律问题方面，需要更深入的法律评估时，该法律基本上只涉及个别原则问题”[12]。也有观点认为，“废除框架立法是对强大联邦州的让步，但这必须结合联邦高等教育框架权限后续条例的总体背景来看”[13]。由此可见，《高等学校框架法》在德国教育法体系中的确丧失了立法权威性，但不能否认的是，这一框架性法律在德国高等教育立法史上具有重要意义，其发挥的象征性整合作用，时刻提醒着在分权制中有“统一性”和“整合”的需要，也为观察联邦层面统一规制行为及其调整动向提供了窗口。

表2 2006年德国联邦制改革以来的《高等学校框架法》修订情况

2. 实质性整合：以代表性联合协定推进行动主体间的协同合作

实质性整合机制以联邦层面的实体性政策协调机构为依托，通过其基于“联邦制国家原则”[14]颁布的联合协定③，突破了以州为主体的立法分工格局，实现了联邦与州、各州之间的协同与合作。这些政策协调机构可被视为联邦与州、各州之间的中间组织，其颁布的联合协定时刻传递着统一性与整体性的重要意义。其中，具有代表性的机构为德国科学联席会(Gemeinsame Wissenschaftskonferenz，GWK)和德国文教部长联席会(Kultusministerkonferenz，KMK)。前者成员为联邦和州政府的教育科学部长和财政部长，主要推动联邦与州签署联合协定，其中具有基础性地位的为《GWK协定》[15](全称为《德国联邦与州关于建立科学联席会的管理协定》)。后者成员为各州负责教育、科学和文化的部长，主要推动各州之间签署联合协定，其中具有基础性地位的为《KMK协定》[16](全称为《关于学校教育的共同基本结构和中央教育政策事项中的联邦州责任的协定》)。这两大机构发布的协定主要通过以下三个方面发挥实质性整合作用。

(1)以问题解决为导向，推动各方主体达成合作共识

实质性整合始于为各方主体共同面临的问题提供解决机制，并在此基础上建立和维护各方主体相互合作、共同决策的关系。首先，从联邦与州的相互协同来看，教育与科学领域里的诸多重大发展与改革问题，并非能由单个州推动解决，而必须依赖于联邦与州的共同合作，如德国如何建设世界一流大学、如何整体提升大学教学质量与改善科研条件、如何推动高校人工智能建设、如何推进Tenure-Track人事制度改革等。由此，德国科学联席会将以上问题纳入工作领域，并以《GWK协定》为依据，建立了联邦与州的共同资助框架，将具有跨区域性质、与德国教育与科学整体发展相关的项目纳入资助范畴，并积极协调和推进联邦与州签署共同资助协定，比如推进世界一流大学建设的《卓越协定》、增加大学学习席位的《高校协定2020》、推动高校人工智能建设的《高校人工智能资助倡议》以及推进高校人事制度改革的《学术后备力量促进协议》等。同样地，从各州之间的相互协同来看，在诸如如何实现学历学位跨州互认、如何保障教育体系质量、如何统一课程标准等问题上的解决方案，有赖于德国文教部长联席会及其基于《KMK协定》确立的“州共治模式”。《KMK协定》要求各州建立具有“等值性”的教育结构，改进学历资格互认程序，促进人员跨州流动，包括实现学生无障碍跨州转学。同时，各州应共同制定和改进教育质量保障措施，对相应标准和课程框架达成共识。由此，德国文教部长联席会积极推动各州签署联合协定，如《基础教育阶段教育标准的协定》《高中结业考试统一要求的协定》《教师资格考试和教师资格互认协定》等。这些协定有效推动了各州就教育领域的重要标准达成合作共识。

(2)以信息共享为前提，为协同合作提供支撑

信息环境是影响实质性整合机制的重要因素。信息共享不足或过时老化，会降低行动主体各方的合作意愿与质量。由此，德国科学联席会与文教部长联席会均在联合协定中强调建立信息集成与共享机制的必要性。实际上，基于其各自协定，这两类机构发挥作用的主要方式也是汇总各方信息，经过传递、共享、整合、加工等环节，将其转化为专家组织知识，并以此为各方合作决策提供基本前提。具体来看，德国科学联席会在《GWK协定》中明确规定，其成员的任务包括，相互通报除共同资助项目以外的发展规划和决策信息，尤其应考虑到各州专业部门部长会议的决议和建议，并给予其发表意见的机会。同时，德国联邦和各州首脑还可将德国科学联席会作为专家组织，向其发布委托任务，从而使该政策协调机构完成信息加工与整合，生产专家意见和咨政报告。比如在《卓越协定》发布后，德国科学联席会还持续发布了《卓越计划评估报告》，该报告为联邦与州评估合作情况提供了信息支持。同样地，德国文教部长联席会也在《KMK协定》中明确规定了信息共享的各类方式，包括要求各州参与国家和国际性的学生成绩测评，为德国年度教育报告撰写提供数据，定期参与教育检测，并对数据使用达成共识等。这些措施都有助于各州教育发展情况透明化，为各州相互协同、相互参照提供了重要依据。此外，基于《KMK协定》，文教部长联席会还建立了德国教育体系信息数据库，其年度出版物《学生、班级、教师和学校毕业生》汇集了近十年关于所有联邦州教育发展的数据，且因其成员属性，数据直接来源于各州最高教育管理部门。这一共享信息机制有助于定期为各州教育部门联合决策提供必要支撑。

(3)以权力平衡为原则，设计沟通协商的正当程序

作为实体性政策协调机构，德国科学联席会和文教部长联席会的运行须遵循正当程序原则。为各方沟通协商设计的正当程序，体现出了明显的权力平衡原则。这也是实现实质性整合的重要保障。德国科学联席《GWK协定》对程序的规定主要涉及主席团成员构成和决议机制两个方面，其程序设计有效实现了各方权力平衡，充分体现了“促进共同决策”的宗旨。具体而言，根据该协定第4条，联席会主席从联邦政府代表和州政府代表中，各选出一名成员，任期两年。两名主席团成员每年轮流担任主席并代表彼此(主席团成员可各任命一名常务主席)。在决议机制上，联邦政府代表共16票，州政府代表各1票(共16个州)。在表决中，至少需要获得29票才能通过；被否决成员可在特别表决(少数表决)环节表达不同意见。可以说，主席团内轮换机制以及联席会决议机制，充分尊重了各州意见，较好地实现了联邦与州之间的权力平衡。需要注意的是，《GWK协定》单独提及，以高校为重点的协定需要得到联邦政府代表和所有州代表的同意。若协定未获批准，主席团成员可提出申请，提交给联邦与州的政府首脑协商决定。联席会的协定经政府首脑同意后，对缔约方均具有约束力。同样地，在保障权力平衡上，德国文教部长联席会的《KMK协定》也澄清了相关程序。以学位和资格的相互认定为例，该协定第39条规定，各州建立一个“与谈机构”，该机构与该州其他机构合作，对未在本州获得的学位和资格进行认定，以及针对个别案例决定采取何种措施，使申请者能够通过认定；若申请人未能通过州与谈机构认定，则由文教部长联席会秘书处设置的“中央与谈机构”提供建议，包括如何尽可能地考量申请人提出的认定请求。这一程序在促进各州间学校教育的互通互认上，通过引入“中央机构”，设置了各州间的权力协调与平衡机制，有利于各州在沟通协商中达成共识。

三、整合机制对我国教育法法典化的启示

德国教育法体系以《基本法》和各州宪法为核心，在“教育联邦主义”[17]影响下，形成了以州为主体的立法分工格局。总体而言，这一分工格局容易造成各州教育发展差异与分歧过大。有鉴于此，德国教育法体系内出现了不同类型的整合机制，尤其是实体性教育政策协调机构颁布的联邦与州、各州之间的联合协定，基于“联邦制国家原则”的约束力，发挥了实质性整合作用，既促进了各方主体的相互协同合作，而且建立了权力平衡机制。这有助于保证联邦与州、各州之间教育活动的相对协调统一，从而提升教育法体系的整体协调性与稳定性。可以说，该整合机制一定程度上也体现出“类法典化”特点④，为德国教育领域提供了规范，促进了联邦和各州教育活动的秩序化。德国教育法体系的整合机制可为我国探索教育法法典化实现路径提供如下参考。

1. 推进各层各类教育领域立法，完善教育法体系的主干规范

随着我国教育事业的发展，教育内部结构与外部关系日益复杂，调节教育领域内社会关系的各类法律规范逐渐增加。在这一背景下，实现教育法体系化，增强教育法在法律体系中的独立地位，对我国教育法制建设以及国家法律体系的完善具有重要意义[18]。这也是我国教育法法典化的基本前提[19]。结合德国经验来看，德国教育法体系的整合机制以德国教育法体系的独立性和完备性为前提。这表现在各层各类教育领域已有完善立法。各州不仅完成了从学前教育到成人教育的立法，而且在教师教育、特殊教育等领域的立法也逐渐完善。联邦层面则在职业教育、学生资助等领域有专门立法。相较而言，我国教育法体系尚未涵盖教育的主要部类，如学前教育和成人教育并未出台相关单行法。由此，应加强推进各层各类教育领域立法，完善我国教育法体系的主干规范，使其形成相对完整的法律体系。同时，应结合中国当前不同教育活动的实践特点，探索对其所属教育领域进行立法规制的可能性。新近出台的《中华人民共和国家庭教育促进法》就是一个很好的例子。这为完善我国教育法体系以及实现教育法法典化提供了基本前提。

2. 挖掘教育法体系内的整合性要素，传递统一规制的重要意义

在我国教育法逐步完备且各领域初步具备单行法的基础上，须进一步讨论教育法体系能否实现全国范围内教育活动的有效整合,这也是教育法法典化的重要目标。结合德国经验来看，在以州为主体的教育立法分工格局下，各州教育发展差异较大，但教育法体系内的整合性要素有效避免了这一分工格局带来的消极影响。这里的整合性要素是指联邦层面的实体性教育政策协调机构基于“联邦制国家原则”颁布的联合协定。这些联合协定通过以问题解决为导向、完善信息共享机制以及注重权力平衡的程序设计，有效推动了各方主体达成合作共识，突破了州层面各自为政的局面，实现了联邦与州、各州之间教育活动相对协调统一，进而传递出统一规制的重要意义。我国的大国法治建设与德国不同，但依然要处理分与合的关系，尤其是在各省教育发展不平衡格局下，应及时挖掘教育法体系内的整合性要素，特别是下位法层次上的各类跨区域联合协定，比如支持和提升中西部教育发展的合作共建协定、学分成果互认协定等。合作各方应依据联合协定，集中力量解决教育发展中面临的突出问题，强调信息共享机制与教育数据信息系统建设的重要性，注重在程序设计上保障各方权力平衡，从而形成长效合力，实现全国范围内教育活动的相对协调统一。这也是教育法法典化过程中的应有之义。

3. 借鉴法律整合时代的法典化成果，保持教育法体系的开放性

《民法典》的出台，标志着我国法律整合时代的到来。结合这一重大时代背景，有必要选择“体系型编纂模式”[20]，在整合教育法体系主干规范的同时，合理拓展教育法体系的外延，尤其是借鉴法律整合时代的法典化成果。由此，教育法体系应保持适度的开放性。结合德国经验来看，德国教育法体系之所以能在以州为主体的立法分工格局下，出现有效的整合机制，与德国教育法体系的开放性密切相关。它不仅注重发挥由教育政策协调机构颁布的各类联合协定的整合作用，更是囊括了其他立法领域与教育有关的内容，比如在学前教育和继续教育领域，适用《社会法典》相关条款。这种开放性旨在以解决现实问题为导向，尽一切可能利用教育法体系内外现有的整合性要素，进而保证联邦和各州教育活动的相对协调统一。我国《民法典》的出台对学校教育活动产生了明显影响。同时，《民法典》也存在在学校教育领域里的适用与解释问题。我国教育法体系化建设和法典化研究，也应保持开放性，要充分考虑教育法体系与《民法典》的关系。在法条适用及援引上，教育法外部体系需要符合内部体系要求，实现教育法外部体系和内部体系的一致性[19]。这有助于推进教育法体系自身的优化，同时也对教育法法典化提出了更高的要求。

注 释：

① 参见1997年、2003年和2004年联邦宪法法院判例(编号分别为BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 27. Oktober 1997；BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 19. März 2003；BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 23. November 2004)。

② 依据基本法第72条第1款，在竞合立法范围内，只有联邦不制定法律、不行使立法权时，各州才有立法权。

③ 该协定须由州议会通过。有德国学者将其界定为“具有预判性质的协定”和“先行的国家协定”，而州议会仅在极少情况下不批准其通过。该协定基于德国联邦制国家原则，属于教育政策的共识性约定，对所有联邦州均具有来自“联邦制国家原则”的约束力。在这个意义上，可将其纳入教育法体系下位法层次中处于立法性质较为边缘但实际约束力显著(经议会批准)的区域，对于各州教育法律政策的制定和执行具有重要整合作用(参见Köhler H. Bildung ist Ländersache-Zur Entwicklung des Schulwesens im föderalistischen Staat[M]//Leschinsky A. Die Institutionalisierung von Lehren und Lernen. Beiträge zu einer Theorie der Schule. Weinheim: Beltz,1996:49-70.)。

④ 在法的发展历史中，出现了法典化、解法典化和再法典化的概念，而没有关于类法典化的定义。本文采用“类法典化”提法，是要概括德国教育立法体系看似松散、实则整合的具体现实情况。德国的这种立法方式接近于法典化，又区别于法典化，因而采用用于特征描述的“类法典化”一词。