平台从业者工伤保险制度的困境及路径优化

毛雨佳

（西南财经大学 保险学院，四川 成都611130）

近年来，以外卖员、网约车司机和快递小哥为代表的平台就业浪潮快速兴起。根据国家信息中心发布的《中国共享经济发展报告》（2020），2019年我国共享经济参与人数约8亿人，其中平台企业员工数约623 万，同比增长约4.2%。平台从业者这一特殊群体在工作过程中遭受工伤事故的风险要远远大于部分传统雇佣形态下的职工，然而这类人群的工伤风险保障却存在着缺失。2021年两会的《政府工作报告》明确指出“支持和规范新就业形态，加快推进职业伤害保障试点”，可见新业态从业者对职业伤害保障的需求十分迫切。如何适应新经济形态，建立一套能够满足平台灵活用工需求与劳动者工伤保障需求的机制体系，是目前面临的主要难题。

工伤保险保障的是劳动者的职业风险，我国的工伤保险制度建立在劳动合同的基础上，依托用人单位进行缴费。平台从业者大多没有与企业建立正式的劳动关系，存在参保主体缺失的问题。学术界关注的焦点集中于从法律角度阐述平台与从业者之间的劳动关系，提出了基于传统劳动关系对平台从业者进行分类、建立新型劳动关系等建议，但是大部分学者在讨论中都忽略了平台用工模式下的另一重要参与主体——第三方人力资源或劳务公司（以下简称外包公司）。本文将弥补这一不足，并从政策、制度和技术三个层面对优化平台从业者工伤保险制度的路径提出对策。

一、文献综述

国内对于平台从业者社会保险制度的研究主要涉及养老保险、医疗保险和工伤保险。在平台从业者面临的工伤保险参保难点方面，大部分学者都指出了从业者与企业之间存在劳动关系认定和工伤认定的困难。张军（2017）［1］指出传统工伤保险制度对于平台从业者在保险费用缴纳、赔偿方案等方面的适用性较差。另外，平台从业者高度灵活的工作时间与地点给工伤认定带来一定困难。

在如何引导平台从业者参与工伤保险方面，不少学者也给出了制度建议，主要以解决劳动关系为主。陈敏（2017）［2］在重新定义社会保险制度的基础上提出应“减弱社会保险与劳动关系的关联性”；班小辉（2017）［3］主张将“平台+从业者”这一用工形式按照新型主体纳入劳动立法加以保护；关博、朱小玉（2018）［4］建议通过政策“降低门槛”来引导社会保障制度向新型就业形态延伸。

在具体的制度设计方面，多数学者认为应当在现有工伤保险制度的基础上进行调整以适应平台从业者参保。张军（2017）［1］提出建立职业伤害保险，重点保障伤残和工亡问题；白晓旺（2019）［5］认为政府主导的商业保险模式能很好地适应新业态从业群体。还有一部分学者提出应当确立合理的缴费基数，制定适合新业态从业者的工伤认定办法与待遇补偿机制（苏炜杰，2021）［6］。

总的来说，目前学者对于如何将平台从业者纳入工伤保险保障的争论点主要有两个：一是从法律角度考虑劳动关系的认定，二是从微观角度对具体制度设计提出建议。但是这些对策建议相对缺乏实证依据，且在针对平台从业者这一特殊参保主体的制度设计上并不全面。本文在梳理涉及平台从业者的工伤争议诉讼案例的基础上，总结平台从业者参保面临的难点，并通过分析国内外将平台从业者纳入工伤保险保障的经验，从政策制定、制度设计和技术运用三个层面对优化我国平台从业者工伤保险制度提出具有可行性的构想。

二、我国平台从业者工伤保险制度的困境

利用北大法宝案例数据库，梳理国内平台用工模式下出现的工伤争议案件，总结目前平台从业者参与工伤保险面临的政策和制度空白。以“骑手”为关键词对2017年至2020年相关民事裁判文书进行检索，可以发现涉及外卖从业者的案件自2017年外卖市场兴起后呈现出指数上升的趋势。从地域分布来看，当前案例主要集中在江苏、重庆、上海、辽宁和北京，与骑手主要从业地域和外卖订单数量较大的地域相吻合。

图1 涉及外卖骑手的案例数量

在纠纷类型上，主要有侵权责任纠纷（42.52%）、劳动争议及人事争议（31.12%）和人格权纠纷（4.38%）。其中侵权责任纠纷以交通事故引发的机动车交通事故责任纠纷为主，劳动争议纠纷以请求认定骑手与配送服务商或平台间的劳动关系为主，人格权纠纷则以骑手配送途中侵犯他人健康权、造成他人损失引发的纠纷为主。对各地区法院的司法判决进行梳理，发现在司法实践中外卖从业者面临的工伤认定问题主要有：

（一）骑手与外包公司或平台间的劳动关系成为争议焦点

劳动关系是参与工伤保险和认定工伤的前提，关系到缴费主体的确定和事故发生后能否获得工伤赔偿。在平台用工模式下，骑手与平台间的劳动关系被明显削弱。骑手虽然需穿着平台的统一工服，遵守平台制定的管理规范，但其受管理程度、定期获得报酬等属性已大大减弱，骑手与平台的关系在表面上更趋向于两个平等的主体。平台为了规避用工风险，降低用工成本，将业务外包给外包公司。外卖平台的用工模式分为专送和众包，平台在其间固定地承担了提供配送服务的供需信息、要求和标准等规定的责任，而外包公司在这两种模式中扮演的角色有所不同。在专送模式下，外包公司被称为“站点型外包企业”，严格管理骑手的工作时间、工作地点以及工作量，并实施考勤制度。在众包模式下，外包公司被称为“人力型外包企业”，仅与骑手签订劳务协议，骑手的工作自主性非常强，可以随时上线接单，工作地点与工作时间不受限制。

图2 骑手与平台或外包公司间的关系图

对于劳动关系的认定，在实际审判中法院往往会根据骑手与企业间是否同时满足人身从属性和经济从属性来判断。如（2019）京0105 民初86060号一案中，北京市朝阳区人民法院认为：“武某与上海佩仁公司虽存在一定的经济依附性，但人身依附性较弱，故双方之间并不符合劳动关系的特点。”从经济依附性上看，若是按月发放工资，法院一般会认为骑手与外包公司间具有经济从属性，若按单计工资则通常认为不具有经济从属性。如（2019）沪02 民终3226 号一案中，上海市第二中级人民法院认为：“从周某发放报酬的情况看，每单获提成，没有底薪，与劳务付出具有对价性，因此认定不存在经济依附性。”从整体上看，专送模式下站点对骑手的管理较强，有严格的考勤和奖惩制度，因此骑手与外包公司间更有可能构成劳动关系；众包模式下骑手与外包公司间多会被认定为劳务关系。值得一提的是，即使平台不直接与骑手产生劳动关系，但在部分案例中，法院认为骑手的着装与品牌归属足以提升平台的品牌形象，平台因此受益，故应对骑手遭受的损害承担一定赔偿责任。这对于工伤保险劳动关系的认定和缴费主体的设定具有重要的参考意义。

（二）骑手在发生事故后的工伤认定存在争议

根据《工伤保险条例》，工伤认定需要满足“工作时间”“工作地点”和“工作原因”三个要素。相较于传统行业，骑手的工作时间具有很大的灵活性，工作地点也经常处于变动状态，发生事故后的工伤认定存在争议。当骑手在非配送过程中发生事故时，会带来工作时间和工作地点认定的困难。在（2019）赣7101行初862号一案中，原告外卖骑手家属请求撤销被告市人社局作出的《不予认定工亡决定书》，并重新作出工伤认定决定。本案被告市人社局基于“沈某发生本人负主要责任的交通事故死亡，发生交通事故的地点位于外卖站点的配送区域外，并非其工作场所，系非因工死亡”，因此不予认定为工亡。本案争议焦点为工作地点的界定，法院审理后认为“沈某发生事故前并未打卡下班且无证据证实其向公司管理员请假提前下班，不能排除发生交通事故系在工作时间内；其次，外卖员属于特殊行业，工作场所相对不固定，不能充分证明发生事故地点超出合理区域”。可以看出相关主体在工伤认定上给出的认定结果并不一致，法院对于外卖骑手工伤认定的判决严格按照工伤保险条例执行，并综合考虑骑手工作的自由度及特殊性进行调整。

（三）传统工伤赔偿办法对于骑手的适用性较差

《工伤保险条例》的待遇办法中规定了用人单位的赔偿责任，包括停工留薪期内的工资福利、一至四级伤残职工基本医疗保险费、一次性伤残就业补助金、按月支付的伤残津贴和各项社会保险费等。由于平台从业者工作的特殊性，落实赔偿面临两方面的难题：一是赔偿金额难以确定。外卖骑手具有很强的流动性和接单自主性，且大部分没有缴纳社保，而工伤赔偿需要依据骑手的工资和原本应缴纳的社会保险费来确定。二是骑手很难得到公司足额赔偿。与外卖骑手存在事实劳动关系的企业往往是没有经济实力的“皮包公司”，他们大多无力负担巨额赔偿。在穗劳人仲案【2018】2425 号仲裁裁决书中，北京十环易达企业策划有限责任公司被判向获得工伤认定的骑手王某支付10 万元，然而法院在查阅公账后发现该公司没有多余资金，因而无法支付赔偿。

三、国内外将平台从业者纳入工伤保险保障的具体做法

国内一些地方已经开始了将灵活就业人员纳入工伤保险保障的试点工作：南通从2007年最早开始实施①，随后是潍坊市（2009）、太仓市（2010）、苏州市吴江区（2018）、湖州市（2020）和广东省（2021），本文仅讨论2010年以后国内实行的试点政策。平台从业者提供劳务，获取报酬且未与第三方公司和平台签订劳动合同，属于灵活就业人员的范畴。欧盟地区和日本的社会保险发展较早，已经建立涵盖灵活就业人员的较为完善的工伤保障体系。从政策、制度和技术层面分析国内外试点灵活就业人员工伤保障情况，对于从国家层面解决平台从业者工伤保险问题具有重要的参考价值。

（一）政策层面

我国试点地区主要在政策上明确平台从业者的参保路径。太仓市出台的《太仓市灵活就业人员职业伤害保险暂行办法》和吴江区出台的《吴江区灵活就业人员职业伤害保险办法（试行）》规定职业伤害保险的参保对象为灵活就业人员。其中太仓市的参保人员需为本地户籍且在本市参加社保，门槛较高。吴江区则将非本市户籍人员也纳入参保范围，覆盖范围更广。湖州市出台的《关于试行快递企业等新业态从业人员职业伤害保障办法的通知》规定参保对象为新业态从业人员，明确了新业态从业人员为通过接单形式提供外卖或快递等劳务并获得报酬的邮政速递、快递业务、网络送餐等行业一线岗位工作人员，其参保对象更加具有针对性。广东省《关于单位从业的超过法定退休年龄劳动者等特定人员参加工伤保险的办法（试行）》规定参保对象除了新业态从业者外，还涵盖了实习生、见习人员和家政机构从业者。

欧盟国家对于平台从业者劳动关系的研究较为深入，平台从业者身份界定分为以下两种：一是自雇者，二是介于雇佣者和自雇者之间的第三种雇佣关系。平台从业者可以和雇佣者一样享受强制性工伤保险的国家有德国、奥地利、意大利、克罗地亚、瑞典、波兰；在法国、瑞士、荷兰和斯洛伐克，平台从业者的工伤保障只能依赖于商业保险；在芬兰，平台从业者可以自愿参加国家的工伤保险。［7］

（二）制度层面

1.缴费标准

缴费标准可以分为缴费主体和筹资方式。在缴费主体上，除吴江区实行灵活就业人员自行缴纳外，其余地区均沿用了工伤保险职工不缴费的原则，例如太仓市由政府承担，湖州市和广东省由新业态企业承担。在筹资方式上，太仓市由就业专项资金列支，按社保最低缴费基数1%的总额筹资；吴江区采用了固定金额缴费方法，每人每年缴纳180元；湖州市以0.4%的固定费率方式征缴；广东省参照行业基准费率和单位浮动费率征缴。

欧盟和日本均为参保人员自行缴费。德国工伤保险保费计算方法为薪酬×风险类别×保费率，风险类别根据行业确定，费率则依据过去三年内事故发生频率调整。在日本，保险费计算依据为保险费计算基础额×特别加入保险费率。由于没有固定的薪资，保险费计算基础额按照事故日前3个月的薪资总额除以此期间的总日数，再乘以365 计算。

2.工伤认定

除了广东省完全参照《工伤保险条例》中的工伤认定情形外，其余三地的认定范围均有缩减，最明显的特征是排除了上下班机动车事故和职业病。另外，湖州市结合平台从业者的职业特征提出了较为灵活的认定方式，对上下班时间、工作区域、工作原因认定进行了具体说明，很好地解决了传统《工伤保险条例》中工伤认定对骑手不适用的问题。

3.待遇保障

在工伤赔偿方面，各地倾向于降低补偿水平，体现了社会保障“多缴多得”的原则。湖州市参照了《工伤保险条例》的标准，并由新业态企业承担用人单位的赔偿责任。太仓市的赔偿标准略低于工伤保险基金，职工因工伤死亡的，仅能享受丧葬费、抚恤金待遇。吴江区的保障待遇包括职业伤害医疗费、伤残补助金、伤残津贴、生活自理障碍补助金和身故补助金五项，待遇约为相同伤残等级工伤职工的40%。

表1 各地灵活就业人员工伤保险试点制度对比

待遇保障（1）医疗待遇：由医疗保险基金按照工伤保险标准执行。（2）伤残待遇：享受社会保险缴费补贴、按低保享受基本生活补助和一次性补助。（3）工亡待遇：按照养老保险规定享受相应的丧葬费、抚恤金待遇（1）医疗待遇：医疗费用经医保报销后余额由职业伤害保险按标准赔付（每一参保年度上限3万元）。（2）伤残待遇：根据伤残等级享受不同待遇。（3）工亡待遇：一次性职业伤害身故补助金40万元按照《工伤保险条例》执行，五至十级伤残有工伤保险基金和企业按规定标准发放一次性医疗补助金和一次性伤残就业补助金一级至四级因工伤残从业人员的伤残津贴与职工养老保险待遇，按照“不双重享受”和“待遇就高补差”原则处理；五级至十级因工伤残从业人员，一次性工伤医疗补助金可根据申请而核发。其余参照工伤保险条例太仓市 苏州市吴江区 湖州市 广东省

总结来说，太仓市具有福利性质的职业伤害补偿制度由于没有相关主体的缴费，可持续性不强，补偿标准也因此大大降低；吴江区实行的政府主导、商业保险公司承办的模式能够提升基金运行效率，但由商业保险公司运行社会保险可能会带来费率较高、从业者购买意愿不强等问题，没有政府托底的工伤赔偿也会给商业保险公司带来更大的负担。

湖州市和广东省将平台从业者工伤保险纳入现行工伤保险制度统筹管理的模式可持续性较强，社保经办机构管理可以保证基金平稳运行，费率调整也更加灵活。两地对参保人员进行清晰的界定，可以有效纳入平台从业者，避免政策上模糊不清的问题。另外在平台从业者工伤保险制度开始推行的阶段，通过政府背书能够更好地吸引平台从业者参加，扩大工伤保险的覆盖面。

随着平台经济的发展和平台从业者工伤风险问题的日益突出，各地在调整工伤保险政策时越来越倾向于保护灵活就业人员中的平台从业者，在参保主体和缴费方式方面有了较为明确的规定，但在工伤赔偿和工伤认定上仍存在着细化和完善的空间。另外，现有政策鼓励平台从业者自愿参保，但该群体流动性大且收入较低，参保意识不强，缴费积极性不高。以吴江区为例，截至2018年底有2.2万平台从业者参加了职业伤害保险，仅占同期灵活就业人员参与基本养老保险和医疗保险总数的

22.74%［8］。

（三）技术层面

目前，国内技术在工伤保险上的应用主要集中在工伤业务和工伤保险基金的大数据分析，例如梳理整合工伤申报数据、识别高风险行业和企业、监测基金运行情况以合理制定费率及监控分析工伤业务经办的异常数据等。

在国外，工伤保险对前沿技术的应用集中在发达国家，包括欺诈识别、发现异常值、工伤治疗和线上业务办理四个方面。在美国，工伤保险与大数据运用相结合，降低了在处理索赔和医疗费用赔偿上的支出。在欺诈识别方面，通过建立模型并运用算法判断申请人是否有资格获得工伤赔偿。在发现异常值方面，识别高成本索赔并建立预警机制，让员工可以尽快干预。在工伤治疗方面，运用类案分析方法能够估算出申请人在治疗过程中可能出现的并发症以及影响康复的因素，提前制定治疗方案。这样做可以使员工尽快康复，重返工作岗位，体现出了工伤保险的工伤康复原则。美国还通过应用程序技术将工伤申请和医疗康复服务转移到线上进行，并提供远程医疗机会。

四、完善我国平台从业者工伤保险制度的对策建议

（一）政策层面：明确平台从业者工伤保险的参保路径

首先，需要在政策上明确平台从业者参与工伤保险的途径，即没有正式劳动关系的平台从业者均可以参保，削弱劳动关系的认定及其与工伤保险的依存度，取消户籍限制及其与其他社会保险的捆绑。其次，将平台从业者纳入工伤保险范畴，建议以事实为依据，以实际管理和参与程度确认雇主身份和劳动关系。可以适当借鉴国外的经验，从立法层面考虑平台从业者的劳动关系问题，例如德国目前采取分类保护的方法，依据劳动者与雇主从属性的强弱差异将劳动者分为“自雇人”和“类似雇员的人”，分别纳入劳动法保护，保护程度依据从属性强弱有所不同。最后，结合网络平台的运营模式、对劳动者的管理程度和劳动者的工作状况（收入分配方式、是否独立承担经营风险）等因素，针对不同类型的平台从业者进行分类和分级保护，避免简单的一刀切参保模式将平台从业者直接纳入或排除出传统劳动关系的范畴。

（二）制度层面：创新工伤保险制度以适应特殊群体参保

1.实行政府主导，商业保险补充的经办模式

将平台从业者纳入工伤保险应由政府经办，采用平台从业者工伤保障基金的基金积累形式，在设立初期与现行工伤保险基金分开管理，由工伤保险经办机构监督基金的运行及收支情况，不足时由政府补充。由于平台从业者流动性较强，基金可以实行省级统筹，保证基金的运行效率和赔付的地区公平性。在此基础上建立多层次的职业伤害保险制度，将人身意外伤害险或责任保险作为补充，商业保险公司可以针对平台从业者的需求创新产品，吸引从业者自愿购买商业保险。

2.依据劳动关系由不同主体共担缴费责任

缴费主体应根据劳动关系的认定，分类进行处理。第一类是与外包公司联系较为紧密的平台从业者，例如外卖专送骑手，采取外包公司和个人按1∶1 的比例共同缴费的形式。这一类从业者对于外包公司的人身从属性和经济从属性较强，他们的工伤保险费应该由外包公司承担一部分。

第二类是工作时间更加自由，受外包公司约束较少的从业者，例如外卖的众包骑手，采取平台、外包公司和个人按1∶1∶1 的比例共同缴费的形式。这一类从业者与外包公司的从属性较弱，日常工作主要通过平台进行。虽然名义上由外包公司发放工资，进行监督管理，但外包公司大多是按照平台的要求对从业者进行一定程度的约束，平台在其中也起到了管理的作用，所以应该由三方共同承担缴费责任。参保人员合理负担保费也保证了该政策性保险的可持续性。

3.依据从业者的流动性采取按月和按单缴费两种方式

缴费基数可以根据平台从业者的流动性进行分类处理。对工作相对固定，以月为单位结算工资的从业者，例如外卖专送骑手，可以采取按月缴费的方式；对于流动性较强的众包群体采取按单缴费的方式。鉴于配送单量和工伤事故发生率有正相关的关系，按单缴费符合风险越高、保费越高的公平性原则。

缴费率的制定遵循“以支定收”原则，并适当降低缴费门槛，提高从业者参保的积极性。由于配送行业的风险较大，费率可以在服务行业基准费率0.5%的基础上根据工伤发生率和基金收支情况适当上调。借鉴日本的浮动费率经验，根据公司上一年度工伤保险出险情况进行调整，对工伤申报超过一定标准的公司上浮5%-50%的费率，由除了骑手外的其他缴费主体承担。对于表现较好的企业可以适当降低费率。浮动费率制度可以使平台和公司加强对骑手安全意识的培训与行为管理，注重对骑手的保护和工伤预防。

4.考虑从业者工作的灵活性，适当放宽工伤认定要素

对于平台从业者，工伤认定的各个要素应当适当放宽。从工伤认定中的“时间要素”来看，应依据骑手在平台上线的时间以及接单的情况。平台能够准确记录骑手的送餐状态和路径，因此可以根据事故发生时骑手是否处于取餐和送餐状态来判断其是否处于工作时间。在此基础上可以将工作时间适当延伸至预备接单和关闭平台返回家中的路途时间。从“空间要素”来看，可以根据是否处于往返取餐地、送餐地和休息地的正常路线来判断。在“因果要素”方面，应当注意骑手通过平台承接工作的合法性，如发生事故时有违反平台约定的行为，不予认定为工伤。

5.实行与筹资水平相适应的保障待遇

平台从业者的工伤保险待遇应根据实际缴费情况较现行工伤保险待遇有所降低，主要体现在补偿范围和补偿主体两个方面。在补偿范围方面，应重点保证医疗待遇的补偿，由工伤保险基金按照现行工伤保险的标准支付。在工亡待遇方面，可以按照现行工伤保险的标准支付，停工留薪期待遇由于平台从业者流动性高，可以采取以当地最低工资进行补偿。在补偿主体方面，现行工伤保险的停工留薪期待遇主要由用人单位支付。由于平台从业者群体规模庞大，可能会给平台和第三方公司带来巨大的经济压力，不利于整个行业的健康发展，可以借鉴日本的经验，雇主只需支付保险等待期之内的劳动者应取得的工资，而非整个停工留薪期工资，其他待遇如伤残津贴可由基金按当地最低工资水平支付。

（三）技术层面：利用数据优势达到工伤预防的目的

在大数据和物联网技术逐渐普及的当下，可以利用互联网平台的数据资源优势以及智慧城市建设赋能工伤保险制度，达到工伤预防的效果。在政府层面利用RFID技术，通过安装在各个路段的采集设备将骑手车辆的动态信息上传至交管部门后台系统，识别骑手的交通违法行为。完善“退出”机制，将快递、外卖行业骑手交通安全状况与从业资质挂钩。交管部门还可以搭建外卖、快递等配送行业电动车基础信息的数据云，定期向各企业通报配送行业的交通违法信息，对管理不善的企业进行惩罚。另外，由于平台信息的透明化，骑手收入能够被准确追踪，工伤保险费的征缴避免传统情况下由单位申报的低效情况。在促进工伤康复上可以借鉴美国的经验，建立起骑手工伤事故和医疗救治的数据库，对事故进行分类并快速决策最佳的治疗方案，识别康复过程中可能出现的问题，帮助平台从业者尽快重返岗位。

对于平台，由于直接掌握了骑手的全部接单与配送信息，可以对每一位骑手的驾驶行为进行分析，识别潜在的高风险骑手，通过App内提醒、禁止接单和强制学习交通规则等方式提前干预，达到工伤预防的效果。另外，平台需要优化派单系统，综合考虑天气、道路交通状况和平台从业者工作时间等因素，为每单的配送时间做出更多的弹性设置，避免骑手因赶时间而做出闯红灯、逆行等违法行为，从源头上保证骑手的安全。

［注 释］

①南通市于2006年发布《关于灵活就业人员参加工伤保险的通知》，并从2007年7月1日起正式实施。自2015年因收不抵支提高费率并收紧工伤认定范围后，面临无人缴费的情况，试点工作几乎处于停滞状态。