中国农业保险高质量发展研究——兼顾乡村振兴的视角

曹斯蔚

（中国人民大学 财政金融学院，北京100872）

农业保险为农户所遭受的自然风险和市场风险提供保障，是通过保险这一金融工具的引入，借助保险企业的专业化防灾防损功能，解决错综复杂的“三农”问题的市场化政企合作创新。在新时代大背景之下，我国农业保险步入高质量发展阶段，而乡村振兴战略的实施又使得中国农业保险的高质量发展面临新要求、新愿景、新目标。这既是机遇，也是挑战。从乡村振兴的视角上看，就农业生产长期以小农经济为主、呈现“大农业、小农户”的我国而言，中国农业保险的高质量发展对实现农民增收、农村富足、农业强盛、农业现代化和共同富裕至关重要。

一、乡村振兴视角下的中国农业保险高质量发展可行性分析

（一）政策回顾与发展现状

1. 政策依据

从2004年开始，我国2004-2022年连续19年的中央一号文件均提及关于农业保险的内容。可见，历年的中央一号文件均将我国的农业保险发展放在了极为重要的位置，并提供了政策依据，具体如表1 所示。更为重要的是，2022年2月22日，21世纪以来第19 个聚焦“三农”、指导“三农”工作的中央一号文件——《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》发布①。该文件对我国农业保险发展提及的内容很多，支持的力度很大，为中国农业保险的高质量发展指引了极为光明的发展方向与发展路径。与此同时，2019年9月19日，经中央全面深化改革委员会会议审议同意，财政部、农业农村部、银保监会、林草局四部门联合印发的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》提出“到2022年，稻谷、小麦、玉米3大主粮作物农业保险覆盖率达到70%以上，收入保险成为我国农业保险的重要险种，农业保险深度（保费/第一产业增加值）达到1%，农业保险密度（保费/农业从业人口）达到500 元/人”等目标。自此，新时代中国农业保险高质量发展的总纲领得以确立（李有祥，2019）[1]。

表1 我国2004-2022年中央一号文件中所提及的农业保险内容

资料来源：通过网络渠道数据收集整理。

2. 发展现状

我国农业保险发展迅速，保费收入不断增长，已经从2007年的53.3 亿元快速增长到了2020年的814.93 亿元。我国已经超越美国，成为了全球最大的农业保险市场。其中，2020年的农业保险保费收入占财产保险保费收入的比例也逐步提高到6.83%；保险保障金额已经达到4.13 万亿元，增速高达8.57%；年赔付额从2007年的29.2 亿元增加到了2020年的592.52 亿元；承保利润则由于大量保险企业涌入造成无序竞争，大幅下降至1.01亿元，承保利润率被压缩到了0.17%。截止到2020年底，承保主体扩充至33家。从市场份额看，集中度较高。市场份额占比超过5%的保险企业有4 家。其中，人保股份占比43.87%，一家独大；中华联合因早期脱胎于新疆生产建设兵团而自带农险基因，占比达到13.02%；太保财险占比10.52%；国寿财险占比8.00%。但是，却有17家保险公司的农业保险保费收入不到2亿元，总体占比只有1.81%。从公司性质看，我国农险的承保主体可分为四个层次。一是以人保、中华联合为代表的综合性全国财险公司。其经营范围遍及各地，网点密布，查勘定损和技术研发有强大的集团后援支持，优势明显。二是由上海安信农险、吉林安华农险、安徽国元农险、河南中原农险4 家保险企业为代表的专业性农业保险公司。其扎根于本地辖区，力图立足于当地农业特色，深耕细作，以提高我国农险经营的专业化水平。三是以黑龙江阳光农业相互保险公司、宁波慈溪农村互助合作社试点为代表的多种农险经营新形式、新业态。这类相互保险、互助合作社以筹集认购一定数额基金的方式将投保人与保险人合为一体，旨在消除逆向选择和道德风险，提高农险查勘定损与防灾防损效率。四是以法国安盟保险公司为代表的外资财险公司。这类公司大多本身业务类型就以经营农业保险见长。以法国安盟保险公司为例，该公司将其中国区总部注册地落户于我国的农业大省四川，设立了安盟成都分公司，旨在推广国际上较早经营农业保险的国家的先进技术与成功经验。多层次的承保主体构建充实了我国农险市场，但也存在市场准入门槛低、无序竞争、层次划分不清、功能重叠等问题。

另外，配套的各项制度细节正在不断完善。我国的《农业保险条例》于2013年正式实施，财政部于同年印发了《农业保险大灾风险准备金管理办法》。2020年，我国银保监会批复筹建中国农业再保险股份有限公司，意味着我国农业保险高质量发展已经步入到一个新时期。中国农业再保险股份有限公司由财政部、中再集团、人保财险、平安产险、太平洋产险、国寿财险、中华联合财险等9家单位共同发起筹建，注册资本为161亿元，提出了“政府支持、市场运作、协同推进、保本微利”的经营原则，采取约定分保与市场化分保相结合的经营模式，将成为我国农业保险大灾风险分散制度的兜底机构。

（二）乡村振兴大背景为中国农业保险高质量发展提供机遇与挑战

2019年1月29日，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合发布的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》指出“充分发挥股权、债券、期货、保险等金融市场功能”，在政策支持上为农业保险助推乡村振兴开辟了道路。2022年的中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》也将我国农业保险高质量发展的目标聚焦于服务乡村振兴。显而易见，中国农业保险要向高质量发展转型，在未来很长的一个阶段，乡村振兴都是一个极为重要的着力点。乡村振兴大背景为农业保险的高质量发展提供了机遇与挑战。

二、乡村振兴视角下中国农业保险高质量发展存在的问题

（一）“以险养险、补贴兜底”盈利模式下的模糊定位

农业具有弱质性，而与此对应的农业保险也具有弱可保性。其风险单位巨大且不独立、不易于分割（曹斯蔚，2017）[2]。实行区域性统保、再辅以财政补贴支持是很惯常的做法。实际上，我国的农业保险制度是一种“政策+商业”的混合型政企合作（PPP）模式。弱可保性所导致的政策性保险模式之下，农业保险究竟是一种政策性还是商业性的保险产品，值得商榷。但遭遇大灾、巨灾之时，政府为稳定地区农业发展、地方经济发展所实行的农险协议赔付、超额赔付以及财政“补贴兜底”就是一个很现实的例子。此外，农业保险还存在一种“以险养险”的发展趋势。因为农业保险本身的盈利概率显著低于寿险和其他产险业务，而且单一险种也难以实现有效的风险分散。所以，“以险养险”的综合化经营不可避免。特别是对于专业性农险公司而言，其进退失据，都出现了不同程度上的业务类型多元化、结构倒挂倾向和份额占比偏离。目前，我国的专业性农险公司都已经开发了其他的财产保险与人身保险业务。部分专业性农险公司的非农险业务比例已经逼近、甚至突破了40%的占比上限，并将其战略目标锁定为逐渐发展成综合性的保险公司。在“以险养险、补贴兜底”的盈利模式之下，我国农业保险处于一种略显尴尬的模糊定位。

（二）联动补贴制度所衍生出的多重结构倒挂

按照2007年《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》的规定，我国的农业保险补贴一直采取的都是中央财政和地方财政的联动补贴制度。联动补贴制度指的是，为避免地方政府的道德风险和“钓鱼”行为，激励地方支农惠农，中央财政补贴的给付条件将地方财政配套补贴的款项到位作为前提。但农业比重较高地区一般又是经济发展欠发达地区，地方财力不足。一刀切、统一的中央财政补贴分摊比例产生了累退的马太效应，衍生出多重结构倒挂。

（三）一揽子涉农保险组合的产品搭配难题

乡村振兴所必须涵盖的农业、农村、农民“三农”问题涉及范围广大。所以，与农险相配套的广覆盖、全方位涉农保险保障体系不可或缺。首先，农险内部“种强养弱”，即种植业保险覆盖率与保障程度更高，而养殖业保险覆盖率与保障程度相对较低。其根本原因在于，养殖业相对种植业的高流动性与更易罹患疫病性导致了更难追踪定损和更高的风险水平。在运用“保险+期货”的创新模式之时，存在多种形式的工具不兼容风险（唐金成和曹斯蔚，2017）[3]。其次，对于农村住房而言，现行的农房保险本就是一种建立在农村土地集体所有之上的中国特色涉农保险（曹斯蔚，2019）[4]。而在国外，因为住房基本都是私产，并不会像我国这样实施政策性的农房保险制度。在我国大规模的城镇化浪潮之下，农村人口大规模转移到城市，土地产权的问题又显得格外复杂。再次，农业生产活动复杂，农业现代化离不开农业机械化。而农机保险由于涉农机械工具的复杂性与较为粗放的工艺设计，一直处于经营不善的窘境，商业模式参保率不高，政策性保险试点也相对滞后。最后，以海洋渔业保险为主要类型的水产养殖保险还面临着严重的技术性难题。对于海洋渔业而言，灾害损失年际间差异大，现场渔船海损事故发生后水上痕迹瞬间消失，风险单位与保险单位不一致，不同风险的风险单位不重合，多种风险责任叠加发生，无形保险标的查勘、定损、防灾难度高。

（四）政府部门协保下配套的防灾防损技术引入滞后

由于农业生产经营风险错综复杂，农险采取政策性保险的参保模式，对应的农业、林业等主管部门一般以设立农业保险工作服务站的形式进行协保。政府协保介入于农险经营的各环节，在委托-代理模式下，政府人员因并无经济性收益，内在的激励动力不足。因为前期投入高昂、险企难管控操作细节等原因，农业保险配套的防灾防损技术引入一直相对滞后。

（五）以“保成本”为主要目标而弱化促发展与增收功能

以玉米、小麦、水稻三大粮食作物完全成本保险为例，我国的农业保险大多刚刚将保障范围从物化成本触及到土地地租和人工成本（唐金成和曹斯蔚，2018）[5]。而受制于我国“大农业、小农户”的小农经济，我国的农业保险处于并将长期处于以“保成本”为主要目标的成本保险发展阶段。这大大弱化了我国农险的促农业发展与农户增收功能，无益于提高粮农种粮积极性、保护国家粮食安全（肖攀等，2019）[6]和新型农业经营主体形成（唐金成和曹斯蔚，2018）[7]，对于实现乡村振兴战略更是作用有限。

（六）农险准公共物品与农户私人得利之间的权衡困境

既然农险、涉农保险都采取政策性保险的保障形式，按照经济学原理，政府补贴的介入理应需要农险、涉农保险都带有一定的准公共物品属性（张跃华等，2007）[8]，这样才符合社会总体福利改进意义之上的公平正义。以玉米、小麦、水稻三大口粮为代表的基础性农业产品，对于国民经济增长、劳动力生产率提高确实有一定的奠基与带动作用。但在乡村振兴的大框架之下，农户的增收必须是一个根本的内生动力。而增收毕竟是农户的一种私人得利，政策导向上面对着与公共利益的权衡困境。政策性农险、涉农保险财政补贴和财政支出的公共性更是一个社会伦理学议题。

三、国外经验借鉴

（一）美国

美国的农业保险制度始于1938年的《联邦农作物保险法》。之后，美国《农作物保险改革法》相继出台。在经营模式方面，美国农险是一种“政府主导、商业运营、服务配套”的“三位一体”制度。首先，由中央政府设立联邦农作物保险公司，为商业保险公司提供农险再保险分保。其次，由商业性质的私人农业保险公司经营具体业务。但其在经营业务之前，都必须先经过中央联邦农作物保险公司的审批同意。最后，各种第三方社会组织在美国农险制度的建设过程中发挥了不可或缺的功能补充作用。以全国农作物保险服务中心为代表，其负责了与农险业务相关的联系、协调、统计、培训教育等工作，旨在为作为承保方的险企及其工作人员提供配套服务。以全国农场局联合会、州立大学的农业推广中心等为代表的社会化组织，则以为参保农户服务为目标，代表其主张利益诉求、介绍和宣传相关政策、帮助其挑选最优的产品类型，等等。如此，美国农业保险保障体系包括了补充保险选择(Supplemental Coverage Option，SCO)、累计收入保险计划( Stacked Income Protection，STAX)、作物生产边际保障计划( Margin Protection，MP)等多种保险险种和保险计划，对多种农作物、农产品实施差异化、全覆盖、高瞄准度的风险保护，运用农险“绿箱”，提高本国农产品出口竞争力，间接地提高农业生产者收入水平，引导家庭农场集聚规模经济和推动农业现代化。在投保模式方面，实行自愿参保，但将农业保险与农业信贷等支农惠农政策挂钩，即农户只有在已经投保农业保险的情况下才能获得支农贷款授信。

（二）日本

日本的农业保险制度以将《农业保险法》与《牲畜保险法》合并而成的1949年《农业灾害补偿法》为法律依据，秉承了一种自上而下的三级互助共济组合模式。日本农业也是分散化、碎片化的小农经济。市、町、村的农民共济组合是农户参保的最基层相互合作组织；中间的县级（都、道、政、县）农民互助共济组合联合会承担基层农民共济组合的比例分保；中央政府成立农险机关，在其下属的农林水产省开设农险账户，以比例分保和超额分保的形式，充当置于县级农民互助共济组合联合会之上的最后再保险人。日本的这一互助共济的农险模式，对水稻等主要粮食作物、生猪等家养食用牲畜和春蚕茧实行法定的强制参保，推出的产品类型还囊括了农村房屋、林木、渔业等涉农标的门类。

（三）欧洲

以法国、德国为代表的欧洲农业保险制度则是依托于本国的农业生产者合作组织，实行互助保险社和商业性保险公司相互竞争承保的民办公助模式。法国由农业行会组织演化、形成了大量的地方相互保险公司。区域性的大区社是中间层次的再保险机构，中央社则进行最后的再保险兜底，辅以农业灾害基金并成立专营系统化农险业务的农业相互保险集团公司，共同促进了法国农险市场的发展。而18世纪的农作物雹灾保险唤醒了德国的农险市场需求，对应的农村互保协会及农村互保协会集资而成的合股公司应运而生，其分别承担会员投保和非会员投保、再保险分保责任。以互保协会作为主要的农险供给主体，再加上各级政府财政的补贴、再保与大灾兜底，形成了较好的防灾防损机制与农险市场业态。

（四）加拿大

加拿大农业保险的做法是以省为单位，设立政策性、非营利性、非政府组织形式的农作物保险公司，以低成本、高质量、非盈利为宗旨，高效提供农险保障与配套的防灾防损服务。农业部代表加拿大联邦政府与省级农作物保险公司签订协议，对农场主进行保费补贴分摊和再保险支持。加拿大农险制度依托于联邦的农作物保险法（CIA ：CropInsurance Act），具体的“加拿大农业收入稳定计划”旨在保护农户增收，将提高粮农种粮积极性和规避价格、产量等多风险因素作为政策目标，农场主农场经营的稳定性得以大幅提升，农户的参保热情高涨，全国农作物保险投保面积占播种面积的比率一度高达90%，大大高于其他国家，在世界范围内也是首屈一指。

（五）菲律宾

作为农业发展极不均衡的东南亚发展中国家，台风等农业灾害频发，菲律宾以水稻作为农业保险突破口，开始了相关的业务拓展。1980年成立了由菲律宾政府直接控股的农作物保险公司（PICC），注册资本为715亿比索（约等于3400万美元），占比三分之二的普通股全部由菲律宾政府认购，其余的三分之一优先股则由公众认购。目前，菲律宾农作物保险公司的农险业务已经从以前的水稻、玉米等粮食作物拓展到了高价值的经济作物。在种植物保险蓬勃发展的同时，菲律宾农作物保险公司还加入到了本国的畜牧保险人集团，与其下属的私营非寿险公司一道，共同经营覆盖牛、羊、猪等牲畜与鸡、鸭等家禽的养殖业保险。另外，菲律宾农作物保险公司与农业部、土改部和各级涉农金融机构都保持着密切的联系。农业部和土改部指派田间工作人员提供农户的播种与收获报告，充当农险定损员，配合、帮助其核对定损。商业银行、村镇银行等涉农金融机构获得其授权而成为地方性的农业保险区域代理人，由涉农金融机构替其签发承保通知并从贷款中扣缴保费，同时将涉农贷款申请书和农作物保险投保单合二为一，上报保单情况和承保通知副本。农险准备金分为三种：从所收保费中直接提取的应收保费准备金、为应付日常赔款而设立的赔款准备金、为应付大灾而设立的总准备金。但再保险分保仅限于水稻保险，额度最高的已经超过了总保额的两成，涉及的国际再保险分保机构遍布世界各地，涵盖欧、亚、非各大洲。保费由政府、农民、银行三方共担，财政补贴直接纳入到国家预算科目。例如，水稻、玉米等粮食作物的费率一般为8%左右，对于贷款农户，农户支付2%、银行分摊1.5%、政府承担4.5%；对非贷款农户，政府则分担6%，剩余额度由农户自付承担。

四、乡村振兴视角下中国农业保险高质量发展对策

（一）与支农政策联合协作实行精准定位、专业化经营、合规管理

首先，考虑到我国人均耕地等自然资源禀赋的相对稀缺、小农经济下农业的欠发达和沉重的人口负担，现阶段及在将来很长的一段时间内，农险都应该精准定位于以政策性为主的发展模式。可参考国外先进经验，将农险承保与商业银行、政策性银行支农信贷等支农、惠农政策相对接、相挂钩，联合协作，以产生协同效应，共同促进农业保险高质量发展，实现乡村振兴战略。其次，加强政策引导。大力支持上海安信等专业化农险公司对农险业务精耕细作、“苦练内功”，以实现高质量发展。其中，对其农险业务进行经营管理费用补贴，不可或缺（叶朝晖，2018）[9]。开展公开、公平、公正的农险业务准入资格管理以及项目招投标，以规避并不具备足够业务能力的公司进入市场而导致承保主体过多、过杂、过乱的市场无序竞争。最后，革除农业保险特殊的协议赔付、超额赔付现象。与银行涉农贷款风控人员、政府补贴核查人员加强沟通、互通信息、资料共享，进行更标准化、规范化的全流程、多环节农险经营合规管理。

（二）构建多层次、瞄准性的补贴制度

按照中央文件精神与政策指引方向，农险的县级补贴配套理应尽快取消（肖卫东等，2013）[10]，以规避对农业大县、财政穷县的预算资金挤占，消除结构倒挂和补贴累退的马太效应。可适当调高中央财政的补贴分摊比重，再以省为基本单位，增加经济富裕地区对欠发达地区的财政对口援助。可采取农险政府补贴自上而下额度、分摊比例梯次降低的层次设计。还要重视补贴的瞄准性，对关乎民生、国家粮食安全等社会福利效应高的农产品，要加大补贴力度。

（三）打造“宽品类、广目录”的涉农保险组合

首先，针对我国农业保险“种强养弱”的客观事实，建议采取科技赋能的手段，以解决养殖业难以查勘定损的技术桎梏。例如，采用现在已经成熟的无人机摄像、生猪保险猪脸识别、标的信息二维码生成等“保险科技+农险查勘定损”手段。其次，对农房等中国特色的政策性涉农保险类型，可适当增加财政支持力度，以体现我国社会主义制度优越性。最后，对于农机保险、海洋渔业保险等，可善用农险相互保险的模式创新，以解决逆向选择和道德风险难题。2020年5月22日由农业农村部、银保监会联合下发的《关于推进渔业互助系统体制改革有关工作的通知》为渔业互助系统获得相互保险牌照吹响了冲锋号。可将这些农机、渔业的互助系统升级成为农业相互保险公司，一起纳入“大农险”的篮子里来，打造一揽子“宽品类、广目录”的涉农保险组合。这对于彰显我国社会主义制度优越性，实现农业保险高质量发展和乡村振兴战略，很有必要。

（四）保险科技赋能优化防灾防损机制

必须重视保险科技赋能，发挥其在优化我国农业保险防灾防损机制中的作用。众所周知，我国的农业保险防灾防损机制采取的是一种政府协保、商业化运营的模式。从国际上看，作为一项政策性保险制度，农业风险的弱可保与弱质性决定了政府的介入。这虽然会降低一些效率，但仍然不可或缺。从宏观上看，我国政府的介入可赋予农险制度以国家动员能力，能够更好地调动相关资源。农业部门牵头，引导阿里、腾讯等我国的科技巨头和专业化农险公司进行合作，构建“保险科技+政府协保+商业化运作”的智能化农险防灾防损机制，并将其固定化、制度化、系统化，势在必行。

（五）设计“保产量-保价格-保收入”的分类保障目标

无论是种植业保险还是养殖业保险，都要考虑其标的生产、价格等方面的特点，设计“保产量-保价格-保收入”的分类保障目标。例如，对于粮食作物而言，标的同质化程度高且易于运输，其价格波动在现货、期货间和地区间相关性程度高。因而，价格指数保险和“保险+期货”的“保价格”式农险保障目标设置就很不可行。而仅仅只采取“保产量”的方式，又容易遭遇谷贱伤农、丰年也是灾年的市场风险保障缺失。“保收入”就是一个更好的办法。又如，猪、牛、羊等牲畜标的容易流动、分散，同质化程度高且产量很难确定，“保价格”不得己而为之。蔬菜、水果不易运输、保质期短，“保价格”过程中还要注意承保品种的保质期限与保险期限要对应。再如，对于价格弹性大且市场上价格波动风险小的农产品，设定“保产量”的保障目标即可满足农户的风险转移需求（王克等，2014）[11]。

（六）推动产品创新导向往社会效益的方面倾斜

参考林业保险中的森林保险，其下属的公益林门类有很强的生态补偿效益，但经济效益偏弱。因而，为在保额中尽量体现其生态效益，目前正在从“保面积”“保成本”向着“保价值”的趋势过渡。并且，农业以及农业的生产与再生产直接作用于土地等基础性自然资源，农业生产依靠自然、改造自然。而农业保险又是一项政策性保险制度，必须重视以生态影响、环境影响为主的社会效益（钟甫宁等，2007）[12]。政府部门在顶层设计中理应着力推动政策性农险的设计和创新向社会效益方面倾斜，以建设我国高质量农险、绿色农险、生态可持续农险体系。具体可行的办法有：将政策性农险的补贴额度与农业生产中的农药、化肥、农膜使用挂钩，加强农险补贴对生猪无害化处理的支持力度，创新生态农险产品，等等。

［注 释］

①2022年中央一号文件发布！要点速读.腾讯网网站.https://new.qq.com/omn/20220223/20220223A0BS1200.html，2022年2月23日。