延迟退休视域下我国退休制度的整体化改革思路

张 坤，张智勇

（武汉科技大学 文法与经济学院，湖北 武汉430065）

延迟退休在我国历经多年讨论，虽已是大势所趋，但始终未成定论。近年来，学界聚焦于退休年龄这一关键要素，从多维视野探讨为何以及如何延迟退休年龄，但是，退休制度的系统性与综合性特征不应被忽视或被单一的退休年龄指标所覆盖。同时，近期出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出按“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”等原则逐步延迟法定退休年龄。“统筹兼顾”即要求延迟退休并不能从退休年龄方面“单兵突进”，需统筹谋划，注重与配套政策及保障措施的协同推进。可见，在延迟退休的时代背景下，构建系统化与整体性的退休改革思路具有重要的理论与现实意义。

一、文献研究

（一）关于退休制度改革的原因

在现行的退休政策下，我国存在退休年龄偏低、退休年龄人群差异化及提前退休行为普遍化等诸多问题［1］。即便部分学者从延迟退休对待业劳动者就业的挤出效应、老年职工的健康水平及延迟退休后企业面临的风险负担等方面担忧延迟退休在我国存在的现实阻力［2］，但随着人口预期寿命延长、老龄人口危机加重、养老基金缺口扩大及老年红利资源浪费等暴露出现行退休年龄与社会实际需要的突出矛盾，延迟退休已成为学界的主流共识［3］。

（二）关于退休制度改革的影响

评价制度的影响与效用，通常着眼于制度新建或在原有基础上开展制度变革所带来的动态结果。当下，学者主要关注现有退休制度向延迟退休变革过程中对经济市场与养老保险制度产生的影响。

1.对经济市场的影响

相关研究集中于两大方面：一是延迟退休对劳动力市场的影响。多数学者赞同实行延迟退休确实会对青年人就业产生一定负面影响［4］，但也要分行业、分性别来具体讨论［5］，且延迟退休对青年人就业的挤出远没有想象的那么严重。二是延迟退休对产业经济发展的影响。有研究指出，延迟退休会增加劳动力供给对第二产业的助推效应［6］，是预期寿命延长情况下发展经济所必需且合理的政策选择［7］。

2.对养老保险的影响

延迟退休对养老保险制度产生的正效应深受主流学者的赞同。相关文献表明，延迟退休能在短期内实现养老金的缴费率［8］与替代率［9］的“双降”，能长期改善养老保险基金收支失衡状况［10］。即便延迟退休的长远红利十分明显，部分学者仍担忧延迟退休后养老金的给付问题。但延迟退休对老年职工养老待遇的影响往往取决于当地工资增长率、养老金增长率、养老金贴现率等参数的不同水平组合［11］。通过构建动态一般均衡模型发现，延迟退休不仅没有出现损害老年人养老福利的状况，甚至通过增加劳动人口、储蓄以及资本存量，进而改善了老年人的养老福利［12］。但是，我国养老保险资金缺口绝对不能仅依靠延迟退休年龄来解决［13］。

（三）关于退休制度改革的方向

目前，延迟退休与弹性退休普遍被认为是我国退休制度改革的一剂良方。但在延迟退休的方案设计中，须明确延迟退休年龄的适宜时点、最优退休年龄、延迟速度等关键点［14］，注重轻度延迟与分类延迟相结合［15］，从而确定符合我国实际的延迟退休方案。从国际经验来看，退休人员的返聘政策［16］及弹性延退下的激励性措施［17］等也是推动我国退休制度改革的必要辅助性策略。

通过对国内有关退休制度相关文献的研究，发现学界对退休年龄问题探索居多，挖掘较深，却鲜有对退休制度进行系统分析的文献。即便有少量研究试图以退休年龄为研究切入点，以延迟退休为主要关注点，以退休制度变革为最终落脚点，但研究的根本归宿仍是解决退休年龄问题。退休制度作为宏观制度体系，是国家颁布实行的关于退休方式、退休条件、退休待遇、退休审批和退休安置管理等多方面法律法规内容的总和。虽然延迟退休年龄对退休制度起到牵一发而动全身的作用，但退休制度并非仅为退休年龄的有关规定。因此，相关研究不单需要关注退休年龄问题，更要注重其与整体制度的协同，从更加系统全面的视角考量我国退休制度的现实效果，提供整体性的改革思路。

二、我国退休制度的片面发展现状

（一）片面的制度杂糅

我国退休制度历经半个多世纪的发展，涉及到劳动就业、薪资待遇、退休年龄、养老保险等发布于不同时期的数十部新旧条例、法律、通知、规定等，制度之间的交叉附和关系错综复杂，阶段性变动明显。以我国企业职工与国家机关工作人员退休制度为例，1950年《关于退休人员处理办法的通知》未对企业与国家机关工作人员退休做出明确区分；1951年《中华人民共和国劳动保险条例》与1955年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》分别规定了企业职工与国家机关工作人员的退休办法，两项制度分轨运行；1958年《关于工人、职员退休处理的暂行规定》明确企业与机关事业单位退休制度的统一；而1978年《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》使企业与机关事业单位退休制度再次分离，直到2015年《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》使两种退休制度再次并轨。可见，我国的退休制度体系阶段化变动幅度较大，制度的构成呈碎片化与复杂性特征。

（二）片面的理念传承

中国职工退休制度的历史传承性主要表现为两大方面：一是制度的延续。我国当下职工退休制度起源于1951年《中华人民共和国劳动保险条例》与1955年《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，即便早已不符合当今人口的预期寿命水平与社会经济发展现状，但部分规定依旧被保存，至今仍被延续。这集中表现在对职工退休年龄相关规定的继承。二是理念的继承。建国初期，我国职工退休制度设计的理念与思路是强制退休。改革开放以来，基本养老保险制度的引入对退休保障的实现方式进行了现代化革新，但1994年《中华人民共和国劳动法》的出台延续了强制退休思路，该思路在2007年出台的《中华人民共和国劳动合同法》中再度得到继承［18］。

（三）片面的群体差异

我国退休制度的群体差异主要表现为两个方面：一是基于男女性别的差异。从20 世纪50年代至今，我国企业与机关事业单位中男性与女性职工的法定退休年龄始终存在5 至10 岁的差距。男女退休年龄的差距主要出于制度初建期保障女性职工权利的需要，但如今已成为退休制度欠公平的表现，统一男女退休年龄的呼声日渐强烈。二是基于岗位性质的差异。机关事业单位的女性职工的退休年龄比企业单位的女性职工的退休年龄晚5年，高级技术专家可适当延迟退休，而特殊工种群体则可以提前5 至10年退休。根据岗位、职责、贡献的不同，设定不同的退休资格条件、退休待遇，使我国退休制度具备普通群体与特殊群体的适应性，更利于实现制度公平。而当下针对特殊岗位职工提前退休政策的适用范围被不断扩大，导致普通岗位职工提前退休行为也较为普遍。

三、我国退休制度的现存问题

（一）退休法律制度欠完善

1.退休制度的法律地位不足

经过早期“打补丁”式的改革后，我国退休制度的法律规范面临政策性规定居多、法制化程度较低的窘境。我国退休制度主要由政府出台的各类规定、办法、条例等和涉及到退休问题的相关法案构成，如《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国社会保险法》《中华人民共和国宪法》第44条，至今尚未形成一套明确的退休法案。各类制度、法案之间相互耦合，从而衍生出当下“碎片化”的退休制度。

2.制度性歧视下的法律保护欠缺

《中华人民共和国劳动法》赋予劳动者不受歧视、平等就业的权利，《中华人民共和国就业促进法》也制定了针对包括女性职工在内的反就业歧视规定，但由制度规定所引起的性别歧视依然存在，并与法律理念相悖。以女性职工为例，即便法律赋予女性与男性职工平等的法律地位与就业权利，但退休制度规定女性必须比男性提前5至10年退休，此举虽然是出于保护女性的目的，但当下已成为引发社会热议的制度性歧视的典型表现。此外，从法理角度来看，无论老年人是否退休都应当享有平等的劳动权。如今，老年群体退休后继续工作已成常态，但其在工作中受歧视的现象时有发生，而涉及高龄群体就业歧视问题的相关法律仍未出台。

（二）低龄化退休偏好显著

1.制度导致的提前退休偏好

我国退休制度中有关法定退休年龄的规定，自制度成型之日起就再无变动。从政治学的视角来看，由于一仍旧贯的“制度惰性”，使人们对始终不变的法定退休年龄产生较强的“制度适应”，制度调整过程中稍有不慎则会诱发人们对制度的抵触心理。因此，我国法定退休年龄的相关规定始终未曾调整。而在一味地“制度包容”下，职工“非正常”提前退休行为也时有发生。我国提前退休制度本是为了配合宏观经济体制改革而制定的针对部分特殊职工的一项临时性制度，但在制度落实过程中，提前退休的范围被扩大，提前退休的年龄标准被降低，导致提前退休制度在实施中被长期化、扩大化实施，造成“非正常”提前退休现象。

2.个人追求“闲暇”的心理偏好

从经济学的视角来看，随着现代物质生活水平的极大丰富，相比之前，作为理性的经济主体，部分职工会存在减少工作时间，挤出更多时间来享受“闲暇”的期望，从而达到自身的最大效用。当然，在物质生活条件得到极大满足时，也伴随着产生提前退出劳动力市场，享受闲暇的偏好心理。我国退休制度对于退休年龄的刚性控制，也进一步抑制了职工达到一定年龄而继续选择工作的偏好心理。

（三）区域退休待遇欠公平

当下，我国养老保险个人账户虽然实现了名义上的省级统筹，但实质上仍停留在县市级统筹。由于统筹层次较低，导致退休养老制度的区域适用存在差异，区域间退休待遇不公现象较为严重，主要表现为以下三个方面：

1.在养老保险抚养比方面

据2017年《中国统计年鉴》显示，广东（8.29∶1）、北京（4.67∶1）与福建（4.62∶1）的基本养老保险抚养比位居全国前三，基本养老保险抚养比最低的三个省份是黑龙江（1.30∶1）、吉林（1.45∶1）与辽宁（1.58∶1），即：广东省8名在职职工“供养”1名退休职工，而黑龙江省1 名在职职工“供养”1 名退休职工。显然，各省之间养老保险的抚养比差异造成显著的退休待遇差异，仅依靠延迟退休年龄难以从根本上解决问题。

2.在基金结余方面

据国家统计局有关2017年各省养老保险基金结余数据显示，广东省当期养老保险基金结余1559亿元，累计结余9245.1亿元；而同期辽宁省基金结余-343.8亿元，黑龙江省基金结余-293.7亿元，并且黑龙江省的个人账户早已穿底，累计欠账高达486.2 亿元①。各省养老保险基金结余的显著差距进一步扩大了各省之间退休职工的待遇差距，因此尽快实现实质上的省级统筹进而加快全国统筹的步伐已刻不容缓。

3.在实际缴费率方面

尽管我国对基本养老保险的征缴比例做出了明确规定，但由于各地经济发展水平以及抚养比的差异，导致各省份实际缴费率参差不齐。2017年，山西、云南和西藏是我国实际缴费率最高的三个省份，依次为36.10%、35.49%和33.59%，远高于23.23%的国家平均水平［19］。地区之间的实际缴费率差距悬殊，损害了法定养老保险公平筹资的原则，也严重影响了退休待遇给付的公平性。

（四）退休保障机制欠协调

1991年6月26日，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》明确规定，逐步建立起基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄养老保险相结合的多层次养老保险体系，实现对职工退休生活的充分保障。但我国“三支柱”保障体系处于“建立而不健全”的现实状态，见表1。以政府为主体、以底线保障为目标的第一支柱历经70年的发展，整体上已较为成熟；以企业为主体、以补充养老为目标的第二支柱从20 世纪90年代开始建立，尚处于起步阶段；以个人为主体、以增加储蓄为目标的第三支柱在2014年以住房反向抵押养老保险的模式才开始试点，正处于制度孕育阶段。可见，我国职工退休保障体系发展失衡，过度依赖政府的第一支柱，势必导致依托财政的个人账户难以满足人口老龄化时代的需求，财政将不堪重负，也背离了“三支柱”体系建立的初衷，退休职工的养老风险仍存在。

表1 我国养老保障“三支柱”体系比较

四、我国退休制度的整体改革思路

延迟法定退休年龄已成为我国必然的政策选择，但若仅依靠调整退休年龄，退休制度在应对加速到来的老龄化危机时会显得苍白无力，下文将结合我国具体实际，对退休制度整体化改革提出以下建议：

（一）规范法律制度的整体设计

延迟退休已势在必行，规范退休制度及相关制度的总体设计也刻不容缓。由前文分析可知，我国退休制度存在的相关问题，亟需通过制度立法与制度之间的协调联动来予以解决。

1.制度立法提升强制性

（1）探索建立统一的退休法。由于我国现行的相关退休规定散见于国家宪法、专门法律、行政法规及规范性文件中，尚未形成系统的退休法案，致使退休制度在具体执行中由于缺乏法律强制性而效率偏低，不同政策之间也会出现交叉、断层而诱发“非正常”提前退休及漏缴或拒缴保险费等行为。可见，扎实推进退休制度改革，亟需实现退休制度立法，建立统一的中华人民共和国退休法，而不是依附于其他法律的形式存在。

（2）解决法律与制度之间的互斥问题。基于前文分析，男女性职工退休年龄差异、强制性退休规定等明显与劳动者享有平等劳动权的法律理念存在互斥。基于国外经验，部分发达国家普遍实现了男女同龄退休，且退休年龄向65岁靠拢；即便达到65 岁界限，高龄劳动者继续劳动的权利依旧受法律保护。例如新加坡针对退休职工的“重新雇佣计划”。可见，解决有关退休的制度性歧视，规避其与法律法规之间的互斥现象也是我国进行制度设计时需要考虑的重点问题。

2.制度协同增强联动性

（1）增强与养老保险制度的联动性。退休制度与养老保险制度本就一脉相承，随着人口结构的变动，两种制度才逐渐分离，退休制度的独立发展阶段要远落后于养老保险。在普遍人口老龄化的大环境下，各国养老保险制度已基本定型，退休制度改革正如火如荼。但在退休制度的变革中，需要注重与养老保险制度的协调联动。尤其在我国退休年龄多年未变的情况下着手推进延迟退休，更要充分考虑退休年龄调整之后职工养老保险费用缴费基数的动态标准、缴费年限的设计、养老保险的替代率水平、退休金待遇水平等多方因素的变动。

（2）增强与劳动就业制度的联动性。退休年龄是退休制度改革的关键性要素，退休年龄的延迟必然导致劳动时间的延长，而如何开展高龄群体的就业安置工作将严重影响制度改革的整体效果。在退休年龄的限制下，目前我国对中高龄群体的就业保护仍较为欠缺，对高知人员返聘的制度安排欠完善。近年来，日本、瑞典等国家在进行退休制度改革时，颁布多部法律及各类激励政策以引导雇主继续雇佣高龄雇员，促进中高龄群体就业。因此，在进行退休制度改革的总体设计时，加强高龄群体劳动就业制度改革的跟进力度，为该群体提供更加公平合理的就业环境也非常必要。

（二）制定弹性延退的整体战略

目前，我国延迟退休的改革方案仍处于制度酝酿阶段，公众与学界对于该问题的讨论也颇为激烈，本文认为我国弹性延迟退休年龄可采取“两步走”战略。

1.男女同岁、事企同规

“男女不同岁、事企不同规”是我国退休制度长期遗留的历史问题，成为影响我国延迟退休改革的历史性阻碍。女性退休年龄低于男性、企事业单位女性职工退休年龄的差异化等早已成为人们普遍接受的认知。由于公众普遍接受制度所带来自身效用的“刚性”增长，并在“非完全理性”状态下易产生短视行为，若片面延迟退休年龄很可能导致部分群体（尤其是女性）产生制度变革所带来短期效用受损的错误知觉，从而对制度心存抵触。实现“男女同岁、事企同规”的第一步改革战略，须最大限度消除人们的抵触心理，具体可通过两方面来实现：

（1）注重制度的柔和性。基于国际经验，西方国家职工退休年龄普遍向65 岁靠拢，并在实际操作过程中设置较长的调试区间，例如：日本政府于1986年出台《老年劳动法修正案》，明确职工60 岁退休的目标，规定自制度发布之日起至1998年之前全面废止60 岁以前的提前退休行为，预留12年的过渡期；1994年的《职工退休金修正案》规定逐步取消60至64岁人群的退休金待遇，在2025年之前彻底实现65 岁退休的目标，预留近30年的制度缓冲期。另外以新加坡为例，新加坡总理李显龙在2019年群众大会演讲时声明，未来10年里，即在2030年，将国民退休年龄延迟至65岁，与国际退休年龄靠拢，也预留了10年的制度调试期。可见，延迟退休方案的制定需充分重视退休年龄区间的柔和调适。我国人社部签署的延退方案显示，自2018年起，女性退休年龄每3年延迟1 岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，在2045年同时达到65岁退休。即便这一方案在规划中设置了近30年的调适区间，但企业单位女性职工退休年龄从50 岁延迟至65岁，延迟的年龄段仍较长，需充分考虑女性职工对制度的心理承受度。本研究认为，我国退休年龄常年较低，部分群体对延迟退休心存抵触，无须急迫地将退休年龄延迟到65 岁的国际化水平，可先用20年将男女退休年龄统一至60 岁，再用5 至10年将退休年龄向国际化水平靠拢，不失为一种可行思路。

（2）注重对受损效用的补给。延迟退休必然利国利民，但在制度落实过程中势必造成部分群体受益，而部分群体的短期利益受损。利益受损者主要为部分女性职工和未就业的求职者。若达到男女同龄退休的目标，女性工作期将会延长，退休期将会缩短，对于一些财富积累较多而渴望获得更多“闲暇”的女性工作者，延迟退休年龄会使其整体效用水平降低。政府应通过适当的经济福利来弥补其受损效用从而缓和延迟退休给该部分群体带来的心理落差。另外，延迟退休会导致在职者工作期限延长，在市场岗位数量一定的情况下会对青年求职者产生“就业挤出”效应。因此，政府需要给予青年就业者更多的就业帮扶，以减轻制度变革对该群体就业造成的负面影响。

2.自主选择、弹性延退

延迟退休对释放老年红利及缓解养老金支付压力具有跨时代的意义，但片面化延迟会存在一定的不良影响。硬性年龄规定忽视了多元退休需求，部分想继续劳动的高龄者反而会被强制退休，造成人力资本浪费。在固定退休年龄约束下，劳动者也无法选择离开劳动岗位的时间，无法体现神圣的劳动权利。可见，在法定退休年龄得到适当延迟后，“自主选择、弹性延退”的第二步改革战略也十分必要。

从期望理论视角来看，劳动者会在自身的财富状况、工资水平、身体健康情况等多种因素的综合考虑下，产生一个自身期望的退休时间节点。当然，劳动者自身期望的退休时间可能会早于或晚于法定退休年龄，但这一时间点往往才是对其最具有激励性、最符合自身效用需求的节点。实行退休年龄的“一刀切”会降低整个制度的激励性，而弹性化的退休年龄会使得倾向于早退或晚退的劳动者的效用均普遍提升。

因此，须注重制度实施的弹性化。首先，即便我国以65 岁的法定退休年龄为改革目标，也须充分尊重职工的劳动权，允许劳动者在60 至70 岁之间弹性选择退休时间，不对其离开劳动岗位的年龄界限作硬性规定。其次，也须兼顾待遇的公平性与劳动的激励性。以65 岁为例，延迟退休的劳动者应获得更多的退休金补贴；而退休年龄低于65 岁的职工，其养老金应按实际退休年龄进行折算扣除，这将在一定程度上激励职工延迟退休年龄，积累更多的退休金以改善退休待遇。

（三）完善退休保障的整体布局

退休制度与养老保险制度的改革理应并驾齐驱，修复、完善现行养老保险体制对退休制度改革意义重大。我国退休保障体系历经多年发展已取得显著成效，但仍有改进空间，如“三支柱”发展失调、养老基金经济效能较低、个人账户空账严重等。完善现行退休保障体系对退休制度的稳步推进也十分重要。

1.统筹发展三支柱体系

如今，在世代交叠负担失衡的情况下，由于对以政府为主体的第一支柱的过度依赖，部分省份统筹基金早已出现当期收不抵支的情况。同时，依托财政支持的个人账户积累额也无法满足未来的养老需求，职工退休后的养老风险日益突出。可见，统筹发展三支柱体系势在必行。

首先，应通过强制性缴费继续扩大基本养老保险制度覆盖面，严格排查各类漏缴、拒缴保费的行为；继续降低基本养老保险的个人费率，将总费率控制在20%的国际平均水平以下；基本养老保险以“保基本、广覆盖”为制度目标，因此，也不必苛求其过高的替代率。其次，将养老保障的重心由第一支柱向第二支柱转移，大力发展企业年金制度，推动其成为职工提高退休待遇的主要依靠；根据经济发展水平酌情提升公积金的缴存比例；逐渐扩展公积金的适用功能，使之不仅局限于住房保障。再次，渐进发展第三支柱养老保险，降低制度参与门槛，开发更多具有较高实用性的商业险种，积极扶持商业养老保险发展，促进养老压力分流。最后，大力发展以社区和NGO组织为主的互助救济的第四支柱。

2.发挥基金的经济效能

有研究指出，延迟退休确实能起到缓解养老金支付压力的作用，但实现养老保险基金长期收支平衡及保值增值，还需通过扩大养老保险基金规模、发挥基金经济效能来实现。

（1）立足全国统筹布局，发挥基金规模效应。一般情况下，随着我国基本养老保险覆盖面的延伸及人们缴费意识与缴费能力的提升，养老保险个人账户总的积累额会不断增多，但遗留的历史欠账及严重的人口老龄化问题，导致养老保险费巨大的支付压力。长期以来，我国养老保险的低层次统筹既增加了管理成本，也难以发挥基金的规模效应。2022年年初，人社部明确表示将按照党中央、国务院的决策部署，从本年度1月起正式实施养老保险全国统筹。但是，实质意义上的全国统筹在短期内很难一步到位，制度转轨仍需要一定时间，中央和地方政府应在压实责任分担机制和构建统一管理体系的基础上，加快推进缴费基数上、下限的全国统一，加快落实退休金计算公式中的在岗职工平均工资全国统一，加快实施养老保险基金由中央政府在全国范围内“统收统支”等，进而做大做强养老保险“基金池”，增强基金的持续性、支撑性及抗风险性。

（2）拓宽基金投资渠道，发挥基金经济效能。我国养老保险基金的投资始终兼顾稳定性与收益性原则，主要投资渠道为银行存款和政府债券，使得基金发挥调节、促进国民经济发展的作用不大。同时，自1999年《社会保障基金财政专户管理暂行办法》颁布以来，我国明令禁止挪用社保基金，该规定保障了基金的安全性，但仅靠银行存款和投资债券无法保障在通货膨胀形势下基金的收益性。因此，在严谨考量投资回报率的基础之上，适时引导养老保险基金投资进入基础公共设施、国民教育、医疗卫生事业等国民必需的、投资安全性较高的公共产业，这不仅有利于推动养老保险资金进入市场，在竞争中实现保值增值，也有利于促进国民经济尤其是公共事业的发展，提升人民的整体生活质量。

［注 释］

①数据来源于国家统计局网站，2018年与2019年的数据存在部分个别缺失，2017年数据较为全面。