教育集群模式下学校体育集群化治理的实践成效、困境及实现路径

李乐虎，高奎亭，廖 磊，舒宗礼

(1.华中师范大学体育学院，湖北武汉430079；2.湖南工业大学体育学院，湖南株洲412000；3.南京师范大学体育科学学院，江苏南京210046；4.云南师范大学体育学院，云南昆明650500)

随着经济社会的发展，区域人口结构变动以及学校体育改革的持续深入，学校体育已经完成了从满足标准到满足需求，从个体质量到全面质量，从单打独斗到区域合作的态势转变。新时代学校体育已经呈现出多元化的治理形态，治理边界不断扩大，治理主体多元化突出，治理体系不断完备，综合来看学校体育已经在逐步实现由单一管理向综合治理的本质改变。但是学校体育并不是单一的个体，不同学校之间存在千丝万缕的联系，在同一区域内往往存在多个不同种类的学校，如果能够以集群的形式将不同层次的学校进行链接，那么学校体育将进入区域化集群性治理的新阶段。党的十九大报告指出要“实施区域协调发展战略，建立更有效的区域协调发展的机制，实现区域治理的现代化”[1]；“十四五”规划中提出建立高质量教育体系，教育部回应时着重提出了要建立教育集群这一措施[2]。学校体育中的集群化教育实践已经出现，例如北京丰台区教育集群、丰台镇教育集群、马家堡教育集群、卢沟桥教育集群、长辛店教育集群，上海普陀区教育集群，无锡的至新教育集群，成都郫县教育集群等，并取得了非常显著的治理效果。当前学术界以学校体育治理为主题的研究成果颇多，例如许弘等提出学校体育治理现代化以学校体育为中心，构建其他主体广泛参与的、体系完善的治理形式[3]；马德浩探究了学校体育与社区、家庭如何实现协同治理，并提出了多元化的协同模式[4]；张文鹏等从政策的视角分析了我国学校体育的政策目标、工具、类型对健康中国背景下学校体育治理的作用[5]；董红刚等从评价的视角探讨了英美治理评价的经验以及对中国的启示[6]。综合来看，学校体育集群化治理研究尚处于起始阶段，本研究通过已有的集群模式，透视其实践成效和存在的问题，并为其后续推广完善提供思路借鉴。

1 学校体育集群化治理的内涵解析

美国的迈克尔·波特(Michael E.Porter)在《国家竞争优势》一书中对“集群”(cluster)进行了界定，集群是指在某一特定的区域下的一个特殊的领域，一些具有相似性，相互关联的单位以及相关的法人机构，以彼此之间的共通性和互补性为前提而形成的相关依存的关联体[7]。我国学者也对集群进行了研究。张有根认为集群是在特定的领域内众多的、性质相似的单位通过某种联系在空间上形成的联合体[8]。管杰指出教育集群是在特定的区域内，各种教育资源基于内生性、自主性，以优质学校为中心，形成区域内教育资源共享、互助的教育共同体[9]。通过国内外学者针对集群概念的界定不难发现，集群形成所具备的条件主要包括:具有便捷可达性的地理环境，相同性质的组织单位，共同的利益追求，资源利用的最大化，以自主性、自愿性为原则，共同提升自身水平。因此根据学校体育治理的特点，集群化学校体育治理可概括为，在同一区域内以政府为主导，优质学校为中心，不同层级的学校自愿参与的，以参与群体中体育资源自愿互助共享为基本原则的，追求学校体育治理效能最大化的治理模式。

从图1 中可以看出，在集群式学校体育治理中，政府的主导下区域内的所有学校以学校A 为中心，学校B、C、D、E 为合作单位，其中学校A 的体育资源最为丰富，在区域内的地位最高。学校A 自愿将其学校体育资源无偿共享给其他学校，同时其他各学校除了与学校A 保持资源互助之外，各学校之间也存在资源互助共享的功能。尽最大可能发挥出以学校A 为中心的资源集聚效应和扩散效应，最大化实现资源流通以及教育均衡，进而最大可能实现教育公平，促进区域内每个学生都能够享受到优质的体育教育，解决学校体育因资源不足而导致的教学失衡问题。

图1 学校体育集群化治理的运行机制Figure 1 Operation mechanism of school PE cluster governance

通过实地调研(表1)可知，我国部分地区的学校体育教育集群具有鲜明的地域特色，其中北京、成都等地区的学校体育教育集群的治理形态主要采取自主治理为主、政府参与为辅的方式，治理内容主要以学校体育特色课程为主，以地缘性、生态性、内生性、自主性、社区化为基本原则，形成以“课程为中心”的治理模式。上海、江苏等地区主要采取多主体协同治理的治理形态，治理内容主要以学校体育资源和经验共享为主，以平等互助、协商认同、参与互动为基本原则，形成“资源共享”的治理模式。

表1 部分地区的学校体育教育集群模式Table 1 Pattern of school physical education cluster in some regions

2 学校体育集群化治理的实践成效

学校体育集群化治理以资源共享为主要依托，以构建多学校协同合作的治理共同体为主要目标。根据当前的治理实践，尤其是以北京丰台区教育集群和上海普陀区教育集群最为典型，学校体育治理在集群化治理中已经取得了一定的成效。2019年丰台区教育集群总数达16 个，各级各类学校超过300 个[10]，并形成了特色鲜明的治理体系，主要体现在3 个方面:1)形成了多元主体有效参与的治理体系。以往对学校体育治理的理解往往只关注多元主体的参与性，各主体能否真正发挥作用无从考证，但是丰台区教育集群的治理体系将过去政策的单一约束演变为政策、道德、契约并存的强化体系。治理目标也不仅仅只关注效率，同时注重效率和公平，教育集群成立了相互制约的集群理事会和集群监事会，学校体育中很多定而未决或者决而未行的事项均可由这两个机构进行裁决。例如集群中关于体育特长生的培养问题，理事会通过了跨学段、跨学校、直升式的培养方案；关于联合办赛的问题，理事会制定了办赛章程。2)形成了扁平化的治理结构。丰台区教育集群并没有建立科层制的管理体制，而是建立了“一处、二部、三中心”，分别是秘书处、资源部、联络部、课程研发中心、教育专业发展中心、测评中心，以及各种信息发布的集群云平台。例如北京方庄教育集群依托北京市第十八中学(以下简称“十八中”)形成了特色的足球课程研发中心，依托左安中学形成了特色的围棋课程，同时教育集群中学生的体质健康测试状况以及各类业余赛事、健康知识、锻炼小常识等也经常由集群云平台发布。3)形成了具有内生性动力的生态型治理机制。内生性动力是体育教育集群建立的基础，各学校之间是平等关系，是一种依托内在需要、相互促进的合作模式，是建立在自愿基础之上的“1 + N”的治理共同体，集群中的学校都可以借助合作学校的优势体育资源取得进步。这种内生性主要体现在学校体育资源与环境的共享，涵盖体育教学中的软件、硬件、课程、师资等。例如:2015年，丰台区教育集群中的各学校使用十八中的篮球场24 次，足球场几乎每天对合作学校开放，左安中学的围棋教练、东铁一中的跆拳道教练、十八中的足球教练基本都在集群学校中共享教学。4)集群中体育资源再次重组，实现了要素均衡。学校体育中的集群化治理不是简单的资源整合，也不是平均主义，而是各要素的最优化配置。一方面集群通过横向贯通的方式面向合作学校开设不同类型的体育课程。丰台区2014年暑期开设的体育兴趣体验课程吸引了集群内8 所中学、5 所小学、7 所幼儿园近800 名学生体验不同的体育项目。另一方面，集群通过纵向衔接的方式跨学段开发体育课程。十八中针对丰台区方庄教育集群中的12所幼儿园开展“一条龙”的足球课程培养，跨时15年，取得了显著的效果:2016年，3 名学生加入国安俱乐部，6 名学生进入北京市全运会选拔赛，麾下的银潮俱乐部赴米兰参加世界青少年足球邀请赛[11]。

自从2008年上海普陀区桃浦镇内的3 所中学、3 所小学和5 所幼儿园以及1 所社区学校成立基础教育协同发展联合体以来，2017年上海市教育委员会提出优质教育学校集群发展的学校数量为250 所左右，已经覆盖全市义务教育阶段约25% 的学校[12]。到目前为止上海市已经成立了各种模式的教育集群，主要成效集中在4 个方面:1)实现了制度、文化、模式等教育生态环境的再造。一方面激发了学校体育治理的自主能动性，建立了章程制、议事制、共享制等工作制度，主动促进学校之间为了共同的利益进行合作，构建了共建、共享、共赢的局面。另一方面，在强化主体协作的同时发展空间集聚性优势，在可达性的地理范围内促使学校体育的资金、技术、课程、人才集聚，进而实现学校体育区域生态环境的再造。2)扩大学校体育治理的自主权。集群联合体中的学校可根据自身情况进行体育教学、训练等。除了重大体育事项之外，其他体育事项皆可由联合体学校自主决定。例如普陀区建立了师资流动管理办法，给予特殊编制管理，新入编的老师实行区域联合体共有，促进教师在各校之间的流动[13]。3)优化了学生培养机制。在学校体育中尤其针对体育后备人才培养(特长生)和课外体育活动(体育兴趣培养)方面，建立了“三通”办学机制，即学校的横向沟通、学段的纵向贯通以及教育的内外联通。例如，体育教师的跨校流动，特色体育课程的群内分享，体育特长生的跨学段流通、培养，建立完善的升学机制等。4)建立新型的资源供给机制。一方面将优质的体育资源优先供给劣势地区或者劣势学校，弥补体育劣势学校的资源劣势；另一方面建立资源调配平台，各学校可根据各自需要向合作学校提出申请，促进资源在各校之间的流通，既可以提升资源的利用率，又可以缓解学校体育中资源的有效供给不足，例如场地设施、教练员、特色体育项目、特色体育课程、体育科学研究等。

3 学校体育集群化治理的主要困境

3.1 学校体育集群化治理的理念困境

学校体育治理现代化是一个动态的过程，治理理念要兼顾多元需求，将有效合作视为治理的主要目标，将构建多主体参与的共同体视为最终目的[14]。集群化治理中各学校之间的有效合作如果仅靠相关的协定或者协议是无法维持的，同时需要坚定的合作意志以及高度的道德约束。经过对学校体育集群化治理的实地调研可以发现，当前存在的理念困境主要体现在3 个方面:1)学校之间的竞争意识较强，合作意识较弱。归根结底集群中的学校尤其是同类型的学校之间存在严格的竞争关系，迫于绩效考核的压力以及资源分配的指数效应，综合性排名较低的学校无论在资金支持和师资支持以及其他项目的交流中均处于劣势地位，所以作为“理性经纪人”的学校均会选择趋利避害之举，尤其是体育强势学校以及具有强势体育项目的学校都难以将自身的资源完全共享给其他学校，进而确保自身的持续优势。例如，北京十八中是传统的足球名校，但是在足球交流中，北京十八中并未完全将自身的教练员、教学器材、教学方法、招生策略等分享给其他学校。2)表面交流较多，深入实践较少。集群性学校体育治理以“自愿”为基本原则，各学校之间是平等的相互学习关系，因此各学校之间对学校体育的经验交流较多。例如上海桃浦镇3 所中学中，桃浦中学的举重、赛艇是传统竞技强项，多次获得各种级别的比赛冠军，但是也仅作为特色经验与新杨中学、徐汇中学进行交流，并未帮助其培养相关的人才，也未派教师常驻其他两所学校。3)单独管理为主，协同治理为辅。集群化治理最大的优势在于各学校之间可针对学校体育事项进行协同治理，但是学校体育长期处于封闭或者半封闭状态，学校之间难以形成治理共同体。经过调研可知，北京丰台教育集群以及上海优质教育共同体均没有针对某项体育赛事进行过深入交流，没有共建共享过独具特色的体育课程，运动员(特长生)的跨学段培养也仅限于局部合作，没有形成集群内部的赛事体系和课程体系。

3.2 学校体育集群化治理的组织困境

日本在青少年体育公共服务治理中坚持多元主体协同治理，大力培育青少年体育社会组织，建立了组织协同的青少年体育治理体系[15]。集群化治理中起主导作用的组织主要包括学校和当地的教育行政部门，其中教育行政部门具有统筹作用，在宏观和政策方面给予支持，学校是集群化治理的主体。实践中可以发现，组织困境主要体现在3 个方面:1)一方面，集群内各学校之间由于体育资源分布不均，弱势学校参与协同治理的积极性下降，导致区域内所有学校均出现不同程度的协同障碍，表现为“集体行动困境”；另一方面，区域内弱势学校为了得到更多的资源补助，刻意弱化自身的体育资源，进而导致弱势地区的其他学校效仿这种行为，产生“逐底性竞争困境”。例如具体调研北京丰台区教育集群可以发现，丰台区加入集群的学校中，尤其是资源相对匮乏的学校，东高地一小、二小等5 所小学之间很少主动分享自己的教学成果，同时经常要求北京十二中和航天中学在教学、训练等方面进行单方面的帮扶。2)学校体育在“体育进高考、中考”等政策的刺激下，尚未完全体现出主体性。当前学校体育并非是学校教育的主体，近年来出台“体育进中考、高考”等相关政策，学校体育看似大有崛起之势，但是在实际的操作中仍然很难看到显著的改观，那么体育资源整体匮乏的学校就难以形成针对学校体育校际合作的动力。例如在上海桃浦镇很多的小学、初中、幼儿园都仅有最为基本的教学设置，甚至都不具备标准的400 米田径场，体育教师的数量也仅够日常教学之用，在以“升学指标”为指挥棒的标准下，该类学校往往表现出合作乏力。3)学校体育微组织的不足。学校体育校际合作最为关键的载体之一是学校体育的微组织，如各种学校体育社团、学校体育兴趣小组以及体育教学教研室。经过实地调研发现，学校中存在的体育社团基本以学校层面组织的(训练队)为主，完全由学生以兴趣爱好为原则成立的社团基本没有，因此难以形成学校间体育微组织之间的交流，进而导致学校体育集群化治理仅停留在宏观层面，微观实践难以成行。

3.3 学校体育集群化治理的机制困境

学校体育教育的发展离不开社会环境的支持，随着我国教育体制改革的逐步深入，体育教育治理更加强调多元主体协作[16]。协同理论认为各组织有效协同的关键是组织之间能够保持平等、协商，而非强迫、控制。目前集群化学校体育治理是以当地教育行政部门为主导，以体育强势学校为主体的合作机制，存在的问题主要体现在3 个方面:首先，纵向来看，教育行政部门主导性较弱。当前的教育集群中体育教育行政部门仅提供一定的政策支持，很少去干涉具体的治理实践。例如，查阅关于集群化治理的政府网站以及相关的报道，很难看到体育教育行政部门的行政指令或者行政审批，也难以看到相关的检查通报。其次，集群化治理的公平性不足。体育强势学校基本处于集群化治理的中心，使得治理信息传递呈现倒U 型状态，进而导致其他学校无法平等参与集群化治理，导致治理公平性缺失。例如资源分配的虹吸效应、特长生招生的圈子文化等。再次，从横向来看集群中学校体育的关键事项治理机制不明。通过对北京、上海等集群化治理的地区出台的文件分析可以发现，其均没有颁布详细的方案。例如资源如何分配、治理如何配合、政府如何主导、治理过程如何实施、治理过程如何监督、治理结果如何考评等皆无详尽的规定。因此，集群化治理校际合作过程中明确治理事项和参与主体的职责，并建立系统的利益可调和的合作机制，是集群化体育治理校际合作的重要组成部分。

3.4 学校体育集群化治理的制度困境

青少年体育治理有一定的特殊性，是“善治”的体现。建立多方共治体系，是建构国家体育秩序，实现青少年体育权益的基础[17]。系统管理学认为不同主体之间的治理合作的过程也是制度化的过程，这种制度既包括强制性的法律制度，也包括非强制性的道德制度。首先，在法律制度层面，集群性的学校体育治理存在法律性困局。虽然集群性治理属于政府主导的行为，也有些地方教育系统出台了相关的政策文件。例如《北京市中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出了大力发展优质教育集群；上海市教育委员会印发《上海市新优质学校集群发展三年行动计划(2015—2017年)》的通知，提出发展新优质教育集群；中共无锡市委、无锡市人民政府《关于深化教育体制机制改革的实施意见》提出构建了新吴区优质教育发展共同体教育集群等。但是这些“意见”“纲要”“计划”仅对教育集群进行了简单提及，并未出台详细的文本，法律指向性、指导性较弱，同时也无法约束主体合作过程中的“搭便车”行为，影响集群稳定性。其次，缺乏详细政策的同时，也缺乏一定的监督考核制度。集群性学校体育治理主要以一两个优质学校为核心，其他学校均围绕其进行构建，这样的构建模式存在显著的“利益输送”隐患。在体育进中考等背景下，优质的初高中将成为一些小学、幼儿园依附的对象，缺乏相关的监督、巡查、考核制度也会成为阻碍集群化治理的重要因素。再次，当前集群化体育治理主要依靠“协议”的形式进行，政府仅起到宏观调控的作用，各学校之间的合作黏性不强。通过对北京方庄教育集群的实地调研可以发现，云岗、南站等教育集群并不存在各学校校长“签字画押”的法律性文件，集群治理全凭学校之间的信任得以维系。如方庄教育集群2011年原本参与学校25 所，2015年增加到26 所，2018年减少到23 所，2021年参与学校增加到46 所，学校是否参与全凭自愿，没有强制性的法律条款。学校体育集群治理由于其“公共性”“非营利性”“投入性”以及对学校政绩考核的非决定性，很容易导致弱势学校出现“违约”行为。因此，学校体育集群化治理的有效性与专门的法律制度有直接关系。

4 学校体育集群化治理的实现路径

4.1 构建学校体育集群化治理的协同场域，提升治理主体的合作意识

我国体育治理呈现出典型的垂直型结构，治理过程僵化，在青少年体育领域尤其突出，资源分布不均，合作意识不强[18]。学校体育资源的非均衡性以及中心学校的虹吸效应可能导致集群中其他学校参与协同治理的动力不足问题。按照协同学理论，场域内的各个组织实现有效合作的基础是各组织之间必须形成协同、共享、互补、增益的共识，将自身发展与集群发展相联系。因此，构建合作共享的组织场域，提升各校的合作意识需要做到3 个方面:首先，根据《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，强化集群内学校之间的整体意识，克服以自我保护为主的竞争行为，打破学校之间的制度藩篱，增强学校体育之间的横向交流，建立新型、开放的竞争环境。其次，将集群治理深入实践。当前学校体育集群化治理仍以表面交流为主，各集群校需要建立相互信任机制，敢于将自身的特色体育课程与其他学校共享，敢于将场地设施有计划地分享给集群校使用，敢于将自身的优秀教练员分享给集群校教学，乐于参加并举办集群中的体育活动或者体育竞赛。再次，强化政府的领导责任。集群治理主要以政府为主导，集群学校为主体，但是在具体的治理实践中政府显然处于“隐身”地位，学校作为行政主体仍然以单独治理为主，协同治理并未完全形成。因此，政府需要帮助学校克服单独治理的误区，以学校体育为样本，划清学校体育共治的清单，在政策上给予支持，在资源上给予倾斜，同时对实际参与学校体育共治的学校给予一定的考核绩点，最终实现自治与共治相结合的治理模式。

4.2 理顺集群中各学校之间的权责关系，构建完善的组织体系

组织是学校体育集群化治理的关键，主要包括两类，学校和学校内部的体育社团以及教育行政部门。如前文所述，破解现存的组织困境，可从以下几个方面着手。网络治理是针对行政体系的“僵化”科层制和市场体系“狭隘”的逐利性提出的，并受到组织社会学、制度经济学、公共管理学等领域的大力推崇。集群化治理中的学校正是网络化治理中的各个网格，结合学校体育的特征，各学校之间应该是一种多向度的协同关系。首先，针对以1～2 个优质学校为中心的集群，需要建立以当地教育行政部门为核心的网络体系，由政府出台相关的立法支持，并规划集群化治理的路线、边界，做好政策方面的差异化支持以及对边缘学校的扶持，并由行政部门负责监督和协调，预防“搭便车行为”和“逐底竞争行为”。其次，构建强化型的自主协同网络体系，进一步打通集群学校横向治理、纵向治理以及跨地域治理的途径，形成稳固的协同治理共同体，同时为了预防一些学校由于资源劣势而出现协同退缩或者“退群”，要由集群学校共同签署最低参与期限，并明确责任义务，设定“退群”门槛，相关的教育行政部门作为监督组织监督执行，避免有些学校出现“摇摆”行为。再次，学校之间的稳固关系只是集群化治理的一个方面，在实地调研中邻近学校的体育交流大多是通过小范围进行的，例如体育课程的分享、体育项目的交流赛等，因此需要大力发展学校体育“微组织”，尤其关注以学生为自治主体的民间组织。这类组织具有较强的社会交流性，可以广泛地与相邻学校开展体育交流，进而提升局部学校体育治理的活力。

4.3 明确学校体育集群化治理的流程，构建积极有效的治理机制

国外已经形成了公众沟通、民主决策、权力制衡和团结一致的体育治理四维度，建立了科学的分权制度和治理机制，有效地处理了各合作主体之间的关系[19]。目前在全国范围内，教育集群化治理主要集中在北京、上海、无锡等地，其中以北京为主，各地基本呈现出类似的治理模式。结合前文所述，构建积极有效的治理机制需要做到以下几个方面。首先，强化政府的主导性。各地教育集群的组建、审批、考核、监督均应该由政府主导，同时对集群中学校体育的进群门槛进行审核，确定严格的治理标准，审批结果要及时进行公示。在考核中要将学校体育“共建、共享”作为学校考核的绩点，严格申报程序和考核程序，避免出现“假大空”的考核事项，将考核落到实处。监督方面需要建立完善的监督程序，政府监督和学校监督并重，扩大监督范围和反馈渠道，督促学校之间相互监督，避免出现学校体育治理中的假性治理、虚假共享。其次，发挥强势学校的龙头作用。集群治理的核心在于发挥强势学校的作用，实现纵向治理的有效性，破除圈子文化，实现学校体育在特长生招生、日常训练竞赛等方面的公平性，建立明确的同类型学校之间的帮扶关系，进而促进学校体育跨学段的良性发展。再次，合理完善学校体育资源的有效供给机制。资源的有效供给是学校体育集群化治理的关键，要杜绝人为设置资源横向流动的障碍，避免同类型的学校为了长期取得某一体育项目的竞争优势恶意截留资源；杜绝有些学校为了强化学校体育的师资力量恶意挑唆、诱惑、挖墙脚等行为。因此政府需要明确地区内学校体育集群化治理的资源分配方案、共享机制以及各学校之间的权责关系和行为准则，进而构建出稳固、良性的协同治理体系。

4.4 制定学校体育集群化治理的规则，完善治理的制度体系

根据组织社会学的观点，法律制度与道德约束是不同组织能够实现有效协作的重要保障[20]。因此，如何建立有效的法律体系和稳固的契约关系成为制约学校体育集群化治理质量的关键要素之一。首先，建立有效的法律体系是维护集群化治理的制度保障。赋予地方教育行政机构相应的立法权，将教育集群化治理纳入当地教育规划之中，或者以政策的形式固定其法律地位，并对集群化治理的权限、流程、边界、标准给予明确规定。只有建立具有法律效应的政策，并为集群化治理的“元问题”提供法律依据，微观层面的治理才可能顺利实施。其次，集群化治理的约束除了正式的法律条款之外，还需要非正式的契约协议、行为准则和行动承诺，这种基于道德层面的约定可以辅助法律条款稳定协同关系。系统考察各个教育集群发现，具有协议、约定或者行为准则的区域很少，大部分地区都是根据当地教育行政部门的教育规划进行的口头约定，同时所有的集群化治理均未出现针对学校体育的相关规则，因此签订非正式的合作协议将有利于强化集群治理的深度和稳定性。再次，学校体育集群化治理需要处理多种矛盾关系，中心学校与附属学校、中学与小学、体育传统校与非传统校等，需要教育行政机构出台专门性的具有差异化的资源补偿制度、绩效考核制度、帮扶制度以及人事安排及流通制度，尽最大可能地促进体育弱势学校享受到集群化治理的福利。

5 结语

学校体育集群化治理是学校体育治理体系和治理能力现代化的重要体现，也是我国区域体育协调发展的重要措施，对深化体教融合和体育强国建设有着重要意义。本文以集群化治理为切入点，也仅为研究学校体育的区域化协同治理提供一个视角，后续还有极大的研究空间，同时如何进一步推动学校体育实现集群化治理还有很长的路要走，希望本文可以起到“抛砖引玉”之效。