红色资源保护军地协作及相关问题检视

李军灵

摘 要：针对相关部门在红色资源保护中职责不清、权责不明，致使部分遗址、纪念设施损毁严重的问题，军地检察机关通过诉前程序督促有关单位依法履职，形成红色资源保护合力，较好地维护了国防和军事利益及社会公共利益。在红色资源保护行政公益诉讼案件办理中，应将明确红色资源概念和分类、确定红色资源保护主体、针对不同类型红色资源开展针对性保护作为办案重点。建议加强军地检察机关协作，推动提升专业保护能力与水平，构建常态化管护机制，注重历史资料的考证和收集，保护好、传承好宝贵的红色资源。

关键词：行政公益诉讼 红色资源保护 军地协作

2021年6月25日，习近平总书记在主持十九届中央政治局第三十一次集体学习时指出，“红色资源是我们党艰辛而辉煌奋斗历程的见证，是最宝贵的精神财富，一定要用心用情用力保护好、管理好、运用好”[1]。2021年4月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）下发《关于结合党史学习教育切实做好革命文物等红色资源保护检察公益诉讼工作的通知》，要求各地检察机关结合正在开展的党史学习教育，充分发挥检察公益诉讼职能，助力保护好革命文物。[2]笔者结合一红色资源保护检察公益诉讼具体案例，就办案实务中的一些问题进行分析和思考，以期为办理类似案件提供借鉴。

一、基本案情与办理过程

豫南T县是革命老区，从1925年到解放战争胜利的24年间，该县境内先后建立了3个中央级、6个省级、9个地级、12个县级党、政、军领导机构。全县共有革命遗址、纪念设施200多处，但因疏于管理保护，经过自然侵蚀、人为破坏，有的建筑存在较大安全隐患，有的建筑残缺破败，有的甚至已经完全灭失，红色资源受到严重损害。

2021年1月，T县人民检察院在履行职责中发现，县域内部分红色资源存在保护不善问题。根据军地检察机关有关协作机制，T县人民检察院向Z军事检察院通报了相关情况，并邀请Z军事检察院共同对该县革命遗址和纪念设施开展调查摸底。

经查，该县200多处革命遗址、纪念设施中，有3处省级保护文物存在污损和严重安全隐患，有63处县级保护文物受到不同程度的损坏，部分遗址已经灭失，多处烈士墓葬及纪念设施处于无人管理状态。2021年4月19日至28日，T县人民检察院分别对该县文化广电和旅游局、退役军人事务局以及6个乡镇政府进行行政公益诉讼案件立案。随后，T县人民检察院和Z军事检察院共同向以上责任单位制发检察建议书，督促相关部门依照法律规定积极履职、形成合力，共同保护好革命遗址、纪念设施等红色资源。

检察建议书发出后，军地检察机关针对各责任单位在文物修缮和保护中存在的障碍和顾虑，结合党史学习教育，于2021年5月7日邀请人大代表、政协委员和各相关单位负责人召开红色资源保护座谈会，提升各方思想认识，明确自身职责。随后，T县人民政府下发红色资源保护的实施意见，乡镇人民政府也根据检察机关建议进行了整改。Y镇人民政府对N地区第一个党小组成立地进行了修缮，并筹建10间房屋作为展览室;X镇人民政府建立了N市第一个村级红色革命遗址纪念馆;P镇人民政府、C镇人民政府派专人负责收集红色文化和党史资料、修缮革命遗址和纪念设施，并计划打造红色资源爱国主义教育基地。截至2021年12月，各乡镇已修缮重要革命遗址30余处，树立纪念石碑50余座，收集相关党史资料1000余份。

二、案件办理重点与难点

（一）明确红色资源概念和分类

红色资源是一座“富矿”。 [3]“每一个历史事件、每一位革命英雄、每一种革命精神、每一件革命文物，都代表着我们党走过的光辉历程、取得的重大成就，展现了我们党的梦想和追求、情怀和担当、牺牲和奉献，汇聚成我们党的红色血脉。”[4]根据《四川省红色资源保护传承条例》《安徽省红色资源保护和传承条例》等内容，红色资源是指五四运动以来，中国共产党领导全国各族人民在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代所形成的具有历史价值、纪念意义、教育意义的下列物质资源和精神资源：（一）重要旧址、遗址、纪念设施或者场所等;（二）重要档案、文献、手稿、声像资料和有关实物等;（三）重大事件和重要事迹等;（四）有代表性的文学、艺术作品等;（五）其他具有历史价值、纪念意义、教育意义的物质资源和精神资源。清楚界定红色资源的范围，是做好红色资源保护和传承工作的基础。防止不真实的或者有争议的红色资源进入到保护和传承的范围，是检察机关在开展监督时要重点注意的问题。

本案中，在200多处红色资源中，有的属于文物，有的尚不属于文物;有的在党史中有收集记录，有的在地方志中有显示，还有的仅在民间传承、由民间进行保护。对这些相对较分散、无法相互印证的红色资源进行甄别是案件办理的重点。首先，T县人民检察院从县文物管理部门调阅全县文物台账，确定已纳入文物保护的红色资源;从党史办、民政局、退役军人事务局收集红色资源的相关记载资料;委托乡镇文化站工作人员收集乡镇地方志及民间流传和保护的红色资源。其次，会同党史办、文物管理部门、退役军人事务局到各乡镇对收集的红色资源进行实地调查考证，确定各类红色资源的渊源和现状。最后，组织相关部门和乡镇召开座谈会对收集考证的红色资源进行集中研讨，最终确定县域内有保护价值的红色资源200余处，筛查出有争议和不符合红色资源标准的遗迹3处，资料20余份。

（二）确定红色资源保护主体

目前在国家层面还没有关于红色资源保护的统一立法，红色资源保护的主体责任散见于《文物保护法》《英雄烈士保护法》《烈士褒扬条例》等法律法规中。涉及的责任主体主要集中在地方各级人民政府、文物保护主管部门、退役军人事务主管部门、军队有关部门等，规定的比较原则。多头管理、条块分割、资源整合不足等问题较为突出。案例中，责任主体分散、职责不明造成红色资源保护工作处于“都能管、都不管”的状态，军地检察机关通过召开座谈会、听证会等方式使各责任部门最终达成红色资源保护共识，形成了保护合力，如明确由文物管理部門制定红色资源保护方案和提出相关技术要求，对各乡镇的保护工作进行具体指导;退役军人事务局负责对烈士纪念设施和散葬烈士墓排查登记，督促乡镇按照方案和检察建议开展修缮、立碑、管护工作;各乡镇成立专人专班，集中3个月时间开展红色资源保护专项活动，并作出长远保护规划。

（三）针对不同类型红色资源，开展有针对性保护

本案中，T县有200多处红色资源，其中3处省级保护文物、63处县级保护文物存在污损等问题，涉及革命文物、遗址、纪念设施、党史资料和非物质文化遗产等多个方面，不是用一个方案、一把尺子就能把保护工作做好，而是需要根据不同的情况，因地制宜、因时制宜、因人制宜，做到因类施策、统筹安排。因此，T县人民检察院对相关部门提出有针对性的建议并督促落实，如对已消亡的红色文物史迹或建筑，原则上不宜再进行复建，可采取在原址树立标志或碑刻的方式作为纪念;留有部分遗址的可以在保护原遗址的基础上建纪念馆进行综合保护等，如此才能实现最佳保护效果。

此外，还应确认民间散葬烈士并对其墓葬进行保护。《烈士褒扬条例》第33条规定：“烈士在烈士陵园安葬。未在烈士陵园安葬的，县级以上人民政府征得烈士遗属同意，可以迁移到烈士陵园安葬，或者予以集中安葬。”《民政部、财政部关于加强零散烈士纪念设施建设管理保护工作的通知》规定“中央财政将根据零散烈士纪念设施普查数据、抢救保护总体规划、各地工作进展、地方财力差别等情况对各地开展零散烈士纪念设施抢救保护工作给予一次性补助”。实践中，往往面临几个问题。一是被认定为烈士且有遗属，但遗属不同意迁移的烈士散葬墓的保护问题。二是未被认定为烈士，但党史资料有记载的为革命牺牲的人员的墓葬的保护问题。三是党史资料无记载，但民间一个区域均了解其革命事迹的为革命牺牲人员墓葬的保护问题。案件办理中，贾姓烈士墓、周连长墓、无名新四军墓未得到有效保护即属于此种情况。实际工作中，T县对已经认定为烈士的散葬墓，由退役军人事务局和烈士遗属共同按照相关规定进行保护;党史有记载未被认定为烈士的，由检察机关督促退役军人事务局和党史研究部门在调查核实的基础上积极进行申报;无党史记载但民间流传确实是为革命牺牲的人员，按照烈士标准进行保护，由退役军人事务局和相关村组签订保护责任书。

三、提升红色资源保护工作实效的思考

（一）进一步加强军地检察机关协作

2020年4月22日，最高检、中央军委政法委员会联合印发《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》（以下简称《意见》），其中“关于协作案件范围”规定“军地检察机关在依法办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护等领域涉军公益诉讼案件中加强协作配合。……，加大对破坏军事设施、侵占軍用土地等涉军公益诉讼案件的办理力度，积极稳妥探索办理在国防动员、国防教育、国防资产、军事行动、军队形象声誉、军人地位和权益保护等方面的公益诉讼案件，着力维护国防和军事利益”。《意见》实施以来，河南、上海、辽宁等地均有效开展了军地协作调查核实、制发检察建议工作。红色文物保护、烈士纪念设施、英烈名誉荣誉、军用设施安全以及军人军属合法权益等得到有效维护。但司法实践中，还存在几个问题。一是军事检察院在协作办理案件中的作用需进一步加强。《意见》中“关于调查取证”方面规定“军事检察机关需要向地方单位或者人员调查取证的，地方检察机关应当予以协助”。实践中大部分协作案件的调查都是由地方检察机关进行，军事检察院因其特殊的职责地位和相对封闭的工作环境，在某些领域开展调查取证时，还未能像地方检察机关那样熟悉，联合办案时职能作用没有得到充分体现。二是军地检察院交流联系需进一步深化。一方面，军事检察院办理公益诉讼案件起步较晚，同时，因其特殊的机构设置和职能配置，在专业积累和与相关职能部门沟通协调方面，较地方检察机关略显经验不足。另一方面，地方检察机关对涉军利益某些领域的办案技能和知识储备也存在短板。因此，应进一步加强军地协作、军地交流、军地资源和技术共享。

（二）推动提升专业保护能力和水平

红色资源是鲜活的历史，是开展党史学习教育的生动教材，要保护好、管理好、运用好。实践中，相关职能部门在开展红色资源保护工作时往往陷于“不敢动” “不会动”的窘境。文物的修缮和管理有着严格的要求，《文物保护法》第8条第2款规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。按照属地管理原则，基层乡镇政府和县级政府是文物保护修缮的主要责任主体，但其对文物类红色资源的修缮和保护普遍缺乏专业的知识和预判，更缺乏修缮的资质。这也是案例中反映的省级、县级红色文物持续受到损坏的主要原因之一。处于损害风险影响下的红色文物，需要有专业的人员定期进行评估、止损、修复，对于亟需修复的红色资源，各级政府应委托有资质单位制作方案，及时进行有效修复。另外，红色文物种类多，修缮资金投入大，也是制约红色资源保护工作效果的重要因素。省级文物保护有专项资金进行扶持，到县级文物保护层面，受资金掣肘，文物保护工作开展受限。如案例中，T县已多年未对文物保护工作拨付专项资金，对大量未达到文物保护级别的红色遗址、旧址和党史资料、非物质文化遗产等的保护更是缺乏资金支持。因此，应拓宽融资渠道，在增加专项预算的基础上，出台有关政策，吸纳更多社会资金参与到红色资源保护中。

（三）开展跟进监督，推动构建常态化管护机制

最高检张军检察长在十三届全国人大常委会第十四次会议上所作《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》中提到，“树立‘持续跟进监督’理念”[5]。2021年7月1日实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》第77条规定，“提出检察建议后，人民检察院应当对行政机关履行职责的情况和国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查，收集相关证据材料”。检察建议不能一发了之，检察机关必须跟进监督，确保检察建议落地落实，确保国家利益和社会公共利益得到及时有效的保护。红色资源因其时间久、位置偏僻、自然遗址多等特性，具有易灭失、修缮难度大的特点。跟进监督，确保实效显得尤为重要。如易灭失的伟人故居、自然遗址要保证不受到损害;纪念性标志、碑刻要保持清洁和周边环境的整洁;烈士陵园和散葬烈士墓的保护、党史资料和非物质文化遗产的收集传承等工作要长期开展。检察机关要持续跟进监督，督促相关部门构建常态化管护机制，防止出现面子工程、短期工程，损害红色资源的可持续利用。要提升监督刚性，对于应付性整改、怠于整改或整改后因怠于管理又反弹的，要及时固定证据，在督促效果不明显的情况下，及时提起行政公益诉讼。

（四）注重历史资料的考证和收集，丰富红色资源

在红色资源保护中，党史资料收集整理、党史宣传教育是各级人民政府的职责，也是检察机关开展红色资源保护检察公益诉讼的重要内容。党史资料的收集是一项严谨的工作，要反复地比对、考证，去伪存真。既要有相关资料相互印证，还要尽可能保持历史事实的连续性，不能仅凭一处记载或几人口述就确定下来。在具体认定中，应以党史记载为主，参考地方志，吸纳民间传承内容，最后确定哪些可以固定下来作为历史资料，哪些需要再继续补正，哪些不能作为党史资料收存。在本文案件办理中，T县检察机关邀请党史办、文广旅局、退役军人事务局、民政局和乡镇政府对检察监督中收集的历史资料进行了集中会审，筛选出有价值的党史资料1000余份，为党史教育提供了素材。

[1] 习近平：《用好红色资源 赓续红色血脉 努力创造无愧于历史和人民的新业绩》，人民网http：//jhsjk.people.cn/article/32244129，最后访问日期：2021年12月22日。

[2] 参见《最高检发布通知  以检察公益诉讼保护革命文物》，《人民日报海外版》2021年5月10日。

[3] 参见许徐琪：《用好红色资源，传承红色基因》，《经济日报》2021年6月21日。

[4] 同前注[1]。

[5] 《张军：以功成不必在我的态度和建功必定有我的担当奋力开创新时代公益诉讼检察工作新局面》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191023_435573.shtml，最后访问日期：2021年12月1日。

2455500783331