都市圈轨道交通发展研究及对策

徐成永，佟 鑫

（北京城建设计发展集团股份有限公司，北京 101300）

1 研究背景

近年来，我国城镇化进程不断推进。据国家统计局公布数据显示，2020年底我国常住人口城镇化率超过60%，高于世界平均水平（55.3%），但与发达国家（81.3%）还有一定的差距。为进一步加速城镇化发展，使人口更加有序、合理地流动，国家发展和改革委员会于2019年2月印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划[2019]328号），指出“城市群将是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“推进以人为核心的新型城镇化，优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”，并针对基础设施建设提出“加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化”的要求。

都市圈轨道交通是连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，提供高速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统，是实现都市圈生产生活方式及公共服务同城化的重要交通服务支撑，需满足1 h通勤出行需求。

目前，虽然我国的都市圈建设呈现较快发展态势，但是都市圈及其轨道交通的发展还处于起步阶段，一些已开通运营的都市圈轨道交通存在客流量偏少，经济、社会效益不佳，竞争力有待提高等问题。此外，对于都市圈轨道交通的规划建设也缺少系统性的研究。

在上述背景下，厘清都市圈轨道交通的功能定位、规划布局、服务标准、技术标准、建设运营机制等问题，探索实现都市圈“同城化”发展的轨道交通模式，以提升都市圈轨道交通的竞争力，成为当务之急。

2 国内发展现状及存在问题

2.1 发展现状

传统的轨道交通系统按照服务对象、速度标准、管理主体等，可分为国家铁路（以下简称“国铁”，包括高铁和普铁）、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通4类（表1）。从功能定位和服务对象看，服务于都市圈的轨道交通包含城际铁路、市域（郊）铁路及城市轨道交通3种类型。

由表1可知，截至2020年底，已开通运营的都市圈轨道交通线网规模偏小：与国铁干线超过14万km的营业里程相比，城际铁路约2 000 km、市域（郊）铁路约 1 200 km、城市轨道交通7 969.7 km的运营里程明显偏短。

表1 轨道交通系统及发展现状

2.2 存在问题

（1）原有轨道交通规划体系不满足都市圈发展要求，难以明确都市圈交通需求，致使规划的都市圈轨道交通层次不清晰、体系不成熟。长期以来，我国轨道交通规划有两大规划体系：①城市轨道交通规划体系，规划对象为服务于市域范围内通勤客流的轨道交通，包含城市轨道交通普线、快线以及市域（郊）铁路；②铁路规划体系，规划对象为服务于城际间商务、休闲客流的轨道交通，包含高铁、普铁、城际铁路、市域（郊）铁路。而都市圈的通勤范围往往突破了市域范围（如北京与燕郊、上海与昆山、深圳与惠州），原有的轨道交通规划体系已经不满足都市圈轨道交通的发展要求，导致缺少都市圈层面的系统性交通需求分析与交通供给规划。

（2）“不进入核心区、不与城市融合、不公交化”，服务水平不高，缺少竞争力，效益不佳。目前，服务于都市圈出行的轨道交通主要有3种实现形式，即国铁带流、利旧或新建市域（郊）铁路以及城市轨道交通模式。铁路带流模式是指在既有国铁线路上增开中短途班次，服务都市圈内出行需求，如河南郑太高铁增开的郑州—焦作段列车；利旧与新建市域（郊）铁路模式是指利用既有或者新建的市域（郊）铁路实现市郊与中心城区的快速连通，如北京市郊铁路城市副中心线（以下简称“城市副中心线”）；城市轨道交通模式是指将既有城市轨道交通向外延伸，实现外围组团与中心城区的连通，如杭州地铁16号线。前2种模式由于受路地双方协调机制的影响，线路“不进入核心区、不与城市融合、不公交化”，服务品质较低，客流量偏小，经济和社会效益均不佳。例如，郑开城际铁路是服务于郑州都市圈的轨道交通骨干线，起自郑州东站，终于开封市宋城路站（图1a），占据了郑州至开封的黄金廊道，于2014年开通运营，全程旅行时间为33 min。目前，该线路每日开行12对列车，日均客流量仅6 000余人次，亏损严重，该廊道上轨道交通出行占比仅为15%。究其原因如下：①线路未进入核心区，在郑州东站有80%的客流需要继续换乘地铁进入城区，且换乘流线和换乘时间长、换乘不便捷，宋城路站位于开封市边缘，两端接驳不便；②未实现“公交化”，线路配属车辆少（8列），开行车次少，最小行车间隔时间长（90 min），并且需通过12306平台提前30 min购票，票价18元，时间、经济成本均偏高；③设置车站数量少，车站周边土地开发建设时序与线路不匹配，站城融合不好（例如，图1b中的绿博园站，周边规划以游乐、绿地、居住、商业用地为主，但目前站点2 km半径覆盖范围内，规划实现率不高），交通接驳较差。

（3）需求与供给不匹配，技术标准不合理。部分都市圈轨道交通线路采用了城市轨道交通的技术标准，速度偏低，无法满足1 h通勤需求。例如，服务于北京都市圈主体通勤圈（距离天安门30 km范围）的轨道交通线路有城市轨道交通郊区线和利用既有国铁线路开行的市郊铁路线（表2、图2）2种形式。其中，大兴线、昌平线、亦庄线、房山线等郊区线的设计最高速度为80～100 km/h，采用“站站停”的运营组织模式，出行时间均超过1 h，难以满足1 h通勤的目标；利用既有铁路开行的城市副中心线可实现中心城区与副中心的快速直达，但开行车次少，每日6对，服务能力无法满足出行需求。

表2 北京都市圈轨道交通线路的技术标准

（4）体制机制不完善，发展难以统筹。都市圈轨道交通线路往往是跨区域线路，目前其规划、审批立项及建设的机制尚未明确，尚无跨区域线路协同建设、运营的机制。例如，粤港澳大湾区虽然在政府层面已设立广东省政府城际铁路建设指挥部、广州都市圈7市联合指挥部、广佛同城化领导小组等机构，在企业层面也已成立广佛莞中珠五市企业联合项目工作组，但目前仍停留在对项目规划、立项和建设的具体协调中。

3 国外成功经验

（1）将都市圈轨道交通作为都市圈通勤交通系统的主体，使其兼具城际与市域（郊）铁路的功能。纵观东京、巴黎、伦敦三大发展成熟的都市圈，均将都市圈轨道交通作为都市圈通勤交通系统的主体，其运营线路里程占轨道交通总里程比例高，客流量大，旅行速度快，开行列车多。例如，服务于东京都市圈的轨道交通主要是JR铁路和私铁，兼顾了城际间点到点、通勤客流，实现了城际铁路与市域（郊）铁路的双重功能，总规模约3 008 km，客流量分担率达75.5%，承担了东京都市圈内主要通勤客流运输任务（表3）。

表3 东京都市圈轨道交通系统及客流分担率

（2）采用“穿城+放射+多支+联络线”的线网规划布局。根据巴黎区域快速铁路（RER）客流资料显示，换乘1次将导致客流量减少约20%，换乘2次客流量将减少约50%，因此都市圈轨道交通线路宜布设进入城市核心区，以减少换乘，提高对客流的吸引力。从东京、巴黎、伦敦都市圈轨道交通的线网形态（表4）看，都市圈轨道交通普遍采用“穿城+放射+多支+联络线”的线网布局，穿城干线重点串联经济、政治中心及枢纽，放射支线重点串联外围城镇组团、景区、产业园区等经济据点，联络线加强线路之间的连通，从而提升了线网的直达性与覆盖率，大幅提高了都市圈轨道交通的运转效能。

表4 东京、巴黎、伦敦都市圈轨道交通线网形态

（3）采用“同城化”的服务标准。通过统计东京JR铁路和私铁、巴黎RER和Transilien、伦敦crossrail系统的功能定位、行车间隔、最高运行速度、车辆编组、运营模式等指标（表5），可以看出都市圈轨道交通行车间隔时间短，最高运行速度为110～160 km/h不等，采用互联互通、大小交路、快慢车等灵活的运营模式。例如，东京的JR铁路和私铁采用“无安检、无实名、无候车”的管理模式，车站采用岛式或侧式车站，进出站流线短，实现了随到随走，服务标准达到“同城化”水平。

表5 东京、巴黎、伦敦都市圈轨道交通主要技术标准

（4）将土地作为都市圈轨道交通发展与空间格局优化的粘合剂，沿都市圈轨道交通线路布局土地的开发与利用，以促进廊道上的区域协同与职住平衡。例如，在东京都市圈发展的过程中，都市圈轨道交通线路周边的用地与线路同步规划、建设，形成了沿线路“轴带放射式”的空间格局（图3）。

4 发展对策

本章从我国都市圈轨道交通发展需求及目前存在的问题出发，结合国际经验，提出我国都市圈轨道交通发展对策，重点解决功能定位、线路布局、服务标准、技术标准、综合开发及体制机制等方面的问题。

4.1 采用“穿城 + 放射 + 多支”布局，构建融合线网

（1）明确功能定位，采用“穿城+放射+多支”的规划布局。都市圈轨道交通的功能定位是连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为乘客提供高速度、大运量、公交化的运输服务，包括城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通快线3种形式（表6）。为保障都市圈轨道交通提供便捷、高效的客运服务，应采用“穿城+放射+多支”的规划布局，通过穿城干线实现外围组团与中心城市核心区的快速直达，通过放射支线搜集客流、实现对都市圈经济据点的覆盖，从而提高线网的直达性与覆盖率（图4）。

表6 各轨道交通系统的基本特征

（2）实现城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通廊道集约、网络融合。由于城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通快线在服务对象、服务区域等方面有重合，可对其进行整合，从而形成多层次的轨道交通系统（图5），提高整个轨道交通线网的通达性和运输效率。当城际铁路与市域（郊）铁路方向、廊道一致时，可将二者的廊道合一，采用快慢车的运营组织模式，实现双重功能；在城市中心区，轨道交通廊道宝贵，可在条件允许的情况下，将市域（郊）铁路与城市轨道交通快线贯通运营，并实现其与城市轨道交通的多线多点换乘。

4.2 服务优先，建立面向乘客的服务指标体系

秉承“以乘客为中心”的发展理念，为乘客提供舒适、便捷、高品质的出行服务，是轨道交通运营的重要目标，也是决定轨道交通客流吸引力的重要因素。以北京地铁大兴机场线（以下简称“大兴机场线”）与京雄城际铁路为例，二者均为连接大兴国际机场与中心城区的线路，同期开通，但客流差异悬殊：2021年五一假期期间，大兴机场线日均客流量为5万人次，而京雄城际铁路仅为1 718人次。究其原因在于，大兴机场线重视乘客体验，对标香港机场线及航空服务标准，缩短了行车间隔，提升了服务品质。因此，本文建议都市圈轨道交通应建立面向乘客的服务指标体系。

美国公共交通运输委员会出版的《公共交通通行能力和服务质量手册》将服务质量定义为“从乘客角度出发，通过客观量测或主观感知所得出的对公共交通服务的整体评价”。服务质量的影响因素有可用性因素、舒适性及便捷性因素2类，可用性因素是指服务覆盖范围、时刻表、运输能力、信息等指标，舒适性和便捷性因素是指载客量、可靠性、出行时间、安全性、成本、外观和舒适度等指标（图6）。

基于上述分析，本文不局限于对轨道交通本身主要技术指标的考虑，而是从时间成本、舒适度水平、经济成本3方面出发，创新性地构建面向乘客的服务标准体系，以提升轨道交通的品质与客流吸引力（图7）。

4.3 融合国铁与城轨技术，制定适用的技术标准

都市圈轨道交通既要具备城市轨道交通的服务水平，又要达到国铁（此处主要指高铁）的快速度，同时还要实现线网之间的融合。因此，其采用的技术标准应是国铁与城市轨道交通技术融合的产物：在最高运行速度、车辆选型、供电制式、运营组织模式、指挥调度等方面，应采用国铁技术标准，以实现与其的互联互通；在行车间隔、信号、候车模式、票制票价、智慧化等方面，采用城市轨道交通技术标准，以实现“同城化”的交通服务品质（表7）。

表7 融合国铁与城市轨道交通技术的都市圈轨道交通技术标准

4.4 推动综合开发，建立协同机制，促进可持续发展

（1）推动综合开发，实现“站城一体化”发展。目前，都市圈及其轨道交通的发展均处于起步阶段，因此具备站城融合发展的条件和优势。在宏观层面，应促进都市圈轨道交通线网规划与产业布局规划、公共基础设施布局规划等形成良性互动；在中观层面，应实现都市圈轨道交通线路沿线的用地功能多样化，促进廊道上的职住平衡；在微观层面，应围绕站点，构建“城市微中心”，设置住宅、办公、商业及公共设施等，提高用地容积率，提升站点周边土地价值，实现城市与轨道交通双赢。

（2）建立都市圈轨道交通协同建设、运营管理体制及机构。都市圈轨道交通的发展具有长期性和复杂性，需建立权、责、利对等的跨区域协同建设、运营管理体制和相应机构，秉承“谁投资、谁建设、谁运营”的原则，协同规划、制定政策、建立机制、推动立法，实现协同建造、协同运营、协同管理。

（3）开源节流，实现多元化经营，促进可持续发展。在保证客流吸引力的前提下，严控都市圈轨道交通建设成本，集约利用廊道资源，优先利旧、有序新建，在条件允许的情况下优先采用地面或高架方式敷设。借鉴日本的“轨道+土地”、香港的“车票+站内经营+物业”的盈利模式，在保障安全的前提下，鼓励轨道交通企业进行多元化经营，并建立相应的管理制度，实现轨道交通建设、运营的“自平衡”。

5 结语

都市圈及其轨道交通的发展是“十四五”期间国家和社会经济发展的重要方向，目前我国正处于探索阶段，明确科学的发展方向尤为重要。本文梳理了我国都市圈轨道交通发展现状和存在问题，结合国外成功经验，提出相关发展对策：线网布局采用“穿城+放射+多支”的形态；重点关注服务质量，建立面向乘客的服务指标体系；融合国铁与城市轨道交通技术，制定适用的技术标准；做好站城融合，推动综合开发，建立协同机制，促进可持续发展。期待为推动我国都市圈轨道交通高质量发展提供参考和借鉴。