日本国铁化解巨额债务镜鉴

荣朝和++王大鹏

支持企业和行业保持良性财务状况是非常重要的铁路政策目标，以避免铁路陷入债务—经营循环恶化怪圈

由于政府利用高杠杆进行铁路建设，日本国铁在1987年民营化之前，已经累积了数量巨大的恶性债务，债务压力成为其被迫改革的主要原因之一。国铁的债务除了由民营化后的JR公司承担部分之外，还计划通过出售国铁土地与JR公司股份等资产偿还，剩余则由财政兜底。财政清偿部分由于政府一度态度消极导致债务余额反弹，迫使政府调整偿债框架并切实安排偿债预算资金。国铁财务自生能力丧失导致其债务余额超过GDP的7%，国家难以承受，债务处理代价和所需要的时间大大超出预计，处理难度也远远超过国铁本身的商业化和民营化。日本国铁债务失控的教训值得认真汲取。

日本国铁改革前的债务情况

日本国铁在1964年首次出现300亿日元的经营亏损，此后亏损逐渐增加，到20世纪70年代中期每年的亏损额已增加到8000亿日元以上，80年代以后每年的亏损超过1万亿日元，其中1983—1985年這三年均超过1.5万亿日元，最高的1985年达到1.8478万亿日元。日本国铁亏损大幅增加的原因主要是竞争能力丧失，突出表现是其在客货运输市场上的份额一直在加速下降，从20世纪50年代中期到80年代初，日本国铁客运周转量所占的市场份额从55%降至24%，货运周转量的市场份额更是从52%降至不到8%，此外冗员和债务过重也加剧了矛盾。

日本国铁改革前累计亏损和长期债务变化趋势见图1。1964—1978年，国铁的累计亏损额超过5万亿日元，到1983年超过10万亿日元，1986年又加速上升到16.8万亿日元。为维持正常经营，除了每年接受大量补贴，国铁还需要借债才能度日，而且借债的数量越来越大。1981—1986年日本国铁债务余额分别增长1.75万亿、1.89万亿、1.94万亿、1.84万亿、1.74万亿、1.50万亿日元，1986年长期债务余额已高达25.4万亿日元，还本付息的压力越来越大。

日本国铁改革前每年投资和接受财政补贴变化趋势见图2。从二战结束到20世纪50年代后期，日本国铁的投资每年只有约1000亿日元，60年代起因新干线建设投资逐步增至每年4000亿日元，70年代至80年代初每年的投资则达到1万亿日元左右。但由于政府直接投资很少，国铁债务负担越来越重甚至危及到正常运营。1969年政府开始向国铁少量提供债务利息补贴，1973年对国铁增加特别利息补贴，财政补贴额从几十亿日元快速增加到2000亿以上，然后一路攀升至1981年的7334亿日元。后由于政府资金不足且1982年已确定要对国铁进行改革，投资和补贴数额有所下降。

日本国铁债务的构成主要是财政性融资和政府发行或担保的铁路债。日本的财政性融资也称政策性金融，是以信贷方式运用的财政性资金。前述财政补贴的相当部分就是以这种债务形式提供的。此外日本政府虽原则上不能为一般法人的债务提供担保，但对特殊法人例外，因此国铁时期日本政府也发行和担保了相当的铁路债。改革前的1986年，日本国铁债务总余额中财政性融资比重达40.2%，铁道债券占56.4%，银行贷款仅为3.4%。

日本政府也曾利用各种办法包括准许提高运价帮助国铁，但连续13次提价都无济于事，国铁的财务状况仍然加速恶化，只能继续靠财政补贴和大量举债“借新还旧”得以维持。国铁改革之前的几年，其资产负债率已高达95%以上且仍不断攀升。

1987年国铁改革时的债务清偿计划

日本国铁改革的目的在于对国铁的管理制度和组织结构进行重组，以改善其经营，摆脱债务负担。为此实施了国铁的民营化，将原国铁分割为JR东日本、JR东海、JR西日本、JR北海道、JR九州、JR四国6家地区性客运公司和全国性JR货运公司。1987年，国铁自身的长期债务已达到25.4万亿日元，此外还有日本铁路建设公团的长期债务和本州四国联络桥公团债务5.1万亿日元，共计债务30.5万亿日元，约合当年日本GDP的7%。为实施国铁民营化，还需要建立1.3万亿日元用于补贴北海道、四国、九州三个岛屿JR公司（即JR三岛）的经营稳定基金，以及5.3万亿日元原国铁剩余人员再就业及养老负担基金，这些当时也被视同于国铁债务。于是，日本国铁民营化改革共需要处理的债务总额是37.1万亿日元，数额超过当年GDP的10%。

国铁改革时债务的处理思路是，各类铁道债券和民间借款由位置条件较好的三个JR本州公司直接或间接承担，属于政府财政性融资形成的债务以及国铁改革造成的债务，则由国铁清算事业团代表政府承担。于是，1987年日本国铁债务分担计划分为三部分：第一部分是JR公司承担的14.5万亿日元，包括：（1）JR公司承担与其资产（不含新干线）相当的债务约5.9万亿，其中JR东日本承担4.2万亿、JR东海0.5万亿、JR西日本1.1万亿、JR货运公司0.1万亿，JR三岛公司由于盈利能力差不承担债务；（2）新干线出租给JR本州的东日本、东海、西日本三个公司运行，这三家JR本州公司通过逐年付租金的方式间接负担新干线账面价值5.7万亿日元，当时新干线资产评估增值的2.9万亿日元也要由JR公司负担。

第二部分是出售原国铁的土地等资产以及JR公司上市后的股份，预期共计8.9万亿日元，包括土地7.7万亿日元、东京地铁股份0.7万亿日元、JR股份0.5万亿日元。在上述两大项之外，剩余的第三部分计13.8万亿日元由国家财政负担，约占总债务的37.19%。根据国会为国铁实施民营化制定的《日本国有铁道改革法》等系列法律，当年成立了“国有铁路清算事业团”和“新干线保有机构”，分别负责清算债务与租借新干线等事务。清算事业团负责清算的债务为25.5万亿日元。整个债务偿还框架如表所示。

JR公司承担及出售原国铁资产的偿债情况

民营化改革后，条件相对优越的三个JR本州公司总体经营良好，按计划逐年清偿各自直接承担的债务。由于最早开通的东海道、山阳、东北、上越4条新干线收益情况不错，而三家JR本州公司为实现尽快上市需要更完整的财务支持数据，于是提出购买这些高铁线路。1991年，这4条高速铁路从新干线保有机构转让给JR，且重新评估加价1.08万亿日元。考虑到JR公司已支付数年租金等因素，1991年时JR公司取得新干线应付出的金额为9.17万亿日元。这三家JR公司从1992年起以60年时间分期支付购买相应新干线资产。

从有关文献可知，1987年国铁民营化时分配给三家JR本州公司承担的14.5万亿日元原国铁债务中，与新干线无关的那5.9万亿已在其后约10年左右的时间偿付完毕，与租用新干线相关的债务已转为以高于原数额的购买性资金支付，也已得到妥善安排。此外，三家JR本州公司还追加了超过2000亿日元的国铁职工退休金支出。这三家JR公司的财务状况良好，且因公司信用评级高，从1992年起就基本转向以银行贷款和自己发行普通公司债作为筹措资金的主要手段，可以说完全摆脱了过去只能依赖政府的状况。因此一般认为这三家JR公司所应承担的国铁改革遗留债务问题已经解决。

1987年三家JR本州公司和JR货运公司的资产负债率都较高，其中JR东日本为91.73%， JR西日本为89.10%，JR东海为74.13%，JR货运公司为79.76%，而JR三岛公司的资产负债率则相对很低。由于三家JR本州公司债务清偿顺利，其资产负债率已经显著下降，到2013年，JR西日本的资产负债率已降至70.61%，JR东海为65.20%，而JR东日本只有45.79%。

相比之下，原国铁土地资产的出让效果却不尽如人意。其实国铁的土地并不是卖不出去，20世纪80年代末正值日本泡沫经济期，政府认为那时如将国铁土地投入市场将会产生推波助澜的作用，使市场更加升温，于是国铁土地的大批出让是在地价大幅下降之后才逐步实施的。

三家JR本州公司成功上市后，清算事业团和后续机构减持出售了日本政府所持的股份。JR东日本的股票分别于1993年、1999年和2002年售出，收入合计1.9939万亿日元；JR西日本的股票于1996年和2004售出，收入合计7485亿日元；JR东海的股票则分别于1997年、2005年和2006年售出，收入合计1.2919万亿日元。这三家本州JR公司的股份到2006年已出售完毕，且收益超过预期。JR股票出售时的价格不算高，如果按这三家JR上市公司2015年的股票价格计算，减持收益还应该翻倍。当然也有分析认为，若政府早期不出售JR股票也可能会影响这些公司的商业化运作，它们的股价就不会有后来那么高，总之人们基本认可以市场价出售的三家本州JR公司股份。清算事业团还出售了原国铁持有的东京地铁股票，收入约9700亿日元。

1998年对偿债计划的调整

1987年国铁改革时债务清偿的思路是，让JR公司承担与其经营经营实力大体相应的偿债责任，而从原国铁剥离出来的土地资产售卖和JR公司上市减持收益归属清算事业团，用于清偿部分应由国家财政承担的债务，最后需要由财政兜多少底则取决于清算事业团的偿债结果。相对于比较成功的JR公司承担债务和出售资产部分债务清偿，日本政府从国铁改革到1998年一直表现消极，很少安排一般会计项下支出直接清偿旧债，甚至还把出售资产本应还债的收入挪用于铁路新建项目。1987年偿债计划中由财政负担的13.8万亿日元当时并非由财政一次性核销，而是挂账处理，由于利息没有及时支付，结果债务余额随利息累积膨胀起来。

鉴于可供出售的国铁资产已经很少，日本政府研究了清算事业团取消后的国铁债务处理计划，终于认为应尽快开始正式预算拨款，不宜再继续拖延。1998年日本国会通过《关于日本国有铁路清算事业团之债务等处理的法律》，撤销国铁清算事业团，重新安排了已达28.3万亿日元国铁结余债务的处理方式。

结论与启示

1. 国铁债务失控的教训值得深刻汲取，债务处置是改革的重大任务之一。日本政府当年对国铁投资、债务、资产负债率、亏损和补贴等重要财务指标所反映出来的信息采取相对轻率态度，简单认为国铁所累积的亏损和债务相比于国家和地区所追求的经济发展目标，都不需要予以认真计较。日本政府起初掉以轻心致使国铁债务失控的教训值得深刻汲取，这种惨痛经历应避免重演。

1987年实施的日本国铁改革在债务方面涉及到两部分内容，一是为铁路企业卸下巨额债务包袱并实现其商业化，二是已有债务分担消化的安排。国铁债务的恶性程度致使其不可能依靠国铁自身解决，因此必须有尽可能周全的债务分解与清偿方案，避免危机传播扩散。要把债务处置作为国铁改革的重大任务之一。

2. 认真设计债务分类清偿的体制机制，充分发挥责任主体的能动性。日本国铁债务分为由JR公司承担、靠出售资产和财政兜底三种方式清偿。此三分偿债方案有利于分解债务责任主体、细化偿债计划和在一定程度上发挥各方面的偿债能动性，也有利于更好地发挥市场作用。不同部分债务清偿绩效差异体现出偿债机制设计至关重要并可以改进。在机制设计到位的前提下三个JR本州公司应该可激发更多一些债务承担能力；转让地产和股票等资产不确定性大，但也可以找寻更合理的途径和抓住更合适的时机；清算事业团和财政部门的主体责任本应发挥得更好。此外，出售国铁资产实现债务清偿与铁路公私合作模式推进的关系值得进行深入研究。

3. 财政负有解决国铁债务问题的兜底责任，处理过程代价高昂。1987年国铁改革后约10年时间，日本政府对偿还债务态度消极，不安排必要的偿债预算，甚至挪用偿债资金，直到应由财政偿付的债务显著反弹，才被动下决心直接由财政接手安排预算资金。铁路是国家的重要基础设施，促进行业财务良性化是政府的重要责任之一，该投的资是回避不了的，所欠的恶性债务也脱不了干系。

4.确立良性财务目标，避免铁路陷入债务—经营循环恶化怪圈。国铁起初以借贷资金搞建设所累积的债务致使财务状况逐渐恶化，靠企业自身努力经营不可能改善，结果导致其在经营效率方面越来越懈怠，不怕亏损和债多，坐等政府出手救助。低效率与高债务不断互相激发，而财务状况恶化在其他条件的共同作用下会引发企业的经营绩效出现断崖式下跌，且一旦进入这种状况就很难挽回。因此，支持企业和行业保持良性财务状况是非常重要的铁路政策目标，以引导其实现自我激励自我约束。

5. 改革并不簡单是为国铁找钱和还账，不允许新增任何恶性债务。改革的目的不能仅仅是为国铁找更多的钱，而必须促进其彻底转变建设和运营体制机制，包括合理划分中央和地方政府的责任，并使企业主体谨慎决策。在这个方面，日本国铁改革经验值得学习。

中国铁路系统的累积债务也隐藏着巨大风险，日本的教训是一面很好的镜子。日本国铁巨额债务处理所需要的时间大大超出人们预计，其难度也远远超过国铁本身的商业化和民营化，这需要改革设计与决策者认真反思。包括高铁项目的得失成败不能仅以工程建设的成功作为标准，而是要看其在长期的运营和偿债中能否保持持续性，包括有明确主体承担必要的亏损责任。

（作者单位为北京交通大学经济管理学院）