轨道交通 TOD 模式实践研究及实施建议

宋子若

（中铁第一勘察设计院集团有限公司，陕西西安 710043）

近年来，伴随着国内轨道交通的迅猛发展，城市建设领域掀起了以公共交通为导向的开发（TOD）热潮，各城市的轨道交通集团及地产建设公司纷纷开展各种轨道交通TOD项目建设，既有成功案例，也存在各种乱象。本文通过梳理国内外轨道交通TOD典型案例，提出国内轨道交通TOD模式实践相关建议，以期助力国内轨道交通TOD项目健康、有序、顺利推进。

1 轨道交通 TOD 模式

TOD模式最早由美国新城市主义学者彼得 · 卡尔索普于1992年提出，其初衷是解决美国因汽车数量过度增长而造成的交通拥堵、城市低密度蔓延、资源利用效率低等“大城市病”。近年来，轨道交通因其大运量、高效率、网络化的特点，逐步成为世界许多城市的主流公共交通方式和TOD模式的最佳载体，因此以轨道交通为依托的TOD模式也逐渐被广泛采用。

2 国内外轨道交通 TOD 典型案例及启示

亚洲的日本、香港、新加坡3个国家及地区在发展过程中不约而同地采用轨道交通TOD模式解决城市问题，并且获得成功，成为世界轨道交通TOD模式实践的典型范例。

2.1 日本模式

日本实行土地私有制和筑路权私有制，全国70%以上的土地归私人所有，大部分的铁路由民营铁路公司出资修建。早期日本民营铁路公司从政府手中购买筑路权修建铁路后，为培育客流、增加收益，在铁路周边购入私人土地，进行高档住宅、百货公司、娱乐场所等地产开发，力求通过铁路提升地产价值、通过地产确保铁路客流密度，使二者相得益彰，这是日本轨道交通TOD模式的雏形。20世纪70年代以后，为发挥轨道交通TOD模式的优点，解决城市问题，提振国家经济，日本政府颁布《宅铁法》，鼓励民营资本投资铁路，给予铁路及其站点周边建筑容积率奖励，鼓励土地的集约混合开发，形成了日本的“市场导向型TOD模式”。

2.2 香港模式

香港作为中国的特别行政区，实行土地国有、私有混合制和筑路权政府所有制，城市大部分区域的土地归属国有，即香港政府所有。香港政府在建设轨道交通之初就将具备自主盈利能力、不成为政府财政负担作为轨道交通发展的主要目标；其充分利用自身对城市土地市场的垄断，创立政府控股的香港铁路有限公司（以下简称“港铁公司”）负责全港轨道交通建设，并给予港铁公司极大的规划权（如在土地分区计划大纲和法定图则中，允许其决定站点周边地块用地性质和布局，使其可以主导站点周边的开发）与土地优惠政策（如允许其以轨道交通建设前的价格买入土地，以建设后的价格出售物业）。香港的轨道交通TOD模式实践是全球少数以物业增值覆盖轨道交通全部建设运营成本并盈利的案例，形成了“政府导向型轨道+物业TOD模式”。

2.3 新加坡模式

新加坡和香港类似，实行土地国有、私有混合制和筑路权政府所有制，但建国前，国有土地仅占其全部土地面积的30%左右，政府对土地的控制力非常有限。建国初期，面对全国住宅、基础设施极度短缺的现状，为实现“快速基建住宅覆盖”“居者有其屋”的目标，新加坡政府采取了一系列措施：将从石化、旅游、金融等方面获得的绝大部分财政收入投入基础设施建设；通过强行购买方式使国有土地占比达到70%以上，从而极大加强了政府对土地的控制力；统一规划以轨道交通为引导、包含大量公共住房的新市镇，并进行标准化复制建设，通过先租后售、征收财产税的方式稳定长期税收来源，回笼资金。20世纪70年代至90年代，新加坡共建设了20余个新市镇，使现代化住宅比例快速提升至 80%，成功实现了居者有其屋和快速城镇化的目标，形成了“政府控制型轨道+新市镇TOD模式”。

2.4 案例启示

通过梳理以上案例，可得到以下启示。

（1）轨道交通TOD模式成功实施的基础条件是城市的人口密度、土地价值、公交建设发展到一定程度。换言之，并非所有国家、地区和城市都适合采用轨道交通TOD模式，从国际经验来看，越是人口密集、土地高价的国家和地区，越具备发展大运量公交和进行高密度集约开发的必要性和基础条件。

（2）通过进行合理的轨道交通TOD模式设计，可解决许多衍生的城市问题。例如，香港的“政府导向型轨道+物业TOD模式”不但解决了城市交通拥堵问题，而且利用轨道交通外部效应解决了城市基建资金来源、自主盈利问题。如今，国内各大城市政府面临着债务收紧与基建成本日益增加的巨大矛盾，其希望通过效仿香港利用“轨道+物业TOD模式”实现财政收入开源，这是近年国内兴起轨道交通TOD热潮的主要原因之一。

（3）轨道交通TOD模式本质上是一种人口、土地、交通资源高密度集约发展的模式，其不是一个简单的技术问题，而是基础条件、政策制度、工程技术的结合体。其中，与资源配置相关的政策制度（如土地所有及出让制度、规划制度、融资制度）作为市场经济“有形的手”，在TOD模式实践中发挥着关键作用。

（4）轨道交通TOD模式并没有固定的实施套路，因制度和目标不同可以有多种实现路径，这些路径各有利弊，需因地制宜进行选择。上文所述的日本、香港、新加坡根据自身的土地制度和发展目标，分别采用了市场导向型、政府导向型、政府控制型3种轨道交通TOD模式。市场导向型TOD模式通常具有充足的市场融资渠道，但企业的逐利特性易造成城市整体功能不完善、发展不均衡；政府导向型TOD模式可发挥政府和企业的优势，但必须以完备的TOD政策和保障机制为基础；政府控制型TOD模式的规划执行度最高，但需要政府投入大量资金作为保障。

3 我国内地轨道交通 TOD 模式探索

经过近年的快速发展，我国内地部分城市已具备了开展轨道交通TOD模式实践的基础条件并进行了有益的尝试。但从目前轨道交通TOD项目开展情况看，国内大部分城市的轨道交通TOD模式实践还处在起步阶段，存在的主要问题如下：顶层设计不足，导致推进主体不明、推进主体的责权利界定不清晰；政策保障不充分，导致土地、资金、资源不能完全由推进主体控制；利益机制不清，导致各参与方存在利益冲突、无法协同决策；合作模式单一，一方面导致政府可用资金有限，另一方面难以调动社会资本的积极性。这些问题使我国内地的轨道交通TOD模式实践陷入困境。在这种大环境下，深圳、成都2座城市对此进行了积极的探索和研究，形成了独特的轨道交通TOD模式实践路线。

3.1 深圳实践

深圳是中国内地最早实践轨道交通TOD模式的城市之一，其模式基本是香港模式的内地化。其实施过程如下：首先，市政府明确由深圳市地铁集团有限公司作为开发主体，在政府支持下进行融资开发；其次，市政府建立新的土地出让机制，允许开发主体以定向挂牌形式取得站点周边土地使用权，以带条件、分层确权的形式取得场段上盖用地使用权；然后，由市政府出台设计导则，将轨道交通TOD规划设计细分为城市型、社区型、特殊型3类，并因地制宜地制定量化要求和实施细则；最后，依托城市规划所具有的较高法定地位，将轨道交通TOD规划设计要求纳入法定图则，以保证其顺利实施。

3.2 成都实践

成都是我国内地近年推动轨道交通TOD模式实践最系统、最快速的城市，其在吸收深圳经验的基础上，进一步强化政府引领和政策保障，形成了“自上而下”的成都模式。其实施过程如下：首先，成立由成都市市长任组长、市政府各部门参与的轨道交通建设和TOD综合开发专班，作为轨道交通TOD模式实践的总决策协调机构；其次，明确由成都轨道交通集团有限公司作为实施主体，负责融资，筹措启动资金；然后，市政府先后出台《成都市人民政府关于轨道交通场站综合开发的实施意见》《成都市轨道交通场站综合开发用地管理办法》等保障政策，给予成都轨道交通集团有限公司站点周边用地的优先竞买权和低价获取权；同时，明确TOD模式实施路径，即先由成都轨道交通集团有限公司牵头开展若干批次项目一体化设计方案招标及编制工作，再由市自然资源局批准，然后进行控制性详细规划调整，最后落地实施；接着，启动一批示范项目，并将其纳入各区重点督办项目，进行考核；最后，出台《成都市轨道交通专项资金筹措方案》，鼓励成都轨道交通集团有限公司采用各种方式引进社会资本合作开发。

4 国内轨道交通 TOD 模式实施建议

通过梳理国内外轨道交通TOD案例，并结合目前国内大多数城市在轨道交通TOD模式实践中面临的主要问题，本文提出以下实施建议。

（1）需针对目前国内的轨道交通TOD热进行冷静分析，不可盲从。如上所述，TOD模式不是万能良药，需要人口、土地、公交、资金方面的基础条件，其原因在于：有人，才有高密度发展的需求；有地，才有一体化建设的基础；有公交，才有串珠式发展的依靠；有资金，才有可持续发展的保障。目前，国内除少数特大城市外，大部分城市尚不具备高密度集约发展的条件和必要性，即使以行政力量强制推动，也会因违反经济规律，在后期市场化运营中遇到诸多问题，造成资源和资金的巨大浪费。

（2）目前国内的土地所有制度、出让制度、规划制度及政府财力等决定了绝大部分城市适宜采用“政府导向型轨道+物业TOD模式”。在我国，一方面土地归属国有，土地使用权由政府按年限批租，而且规划权高度集中；另一方面，由于轨道交通TOD项目耗资巨大，因此政府通常没有足够资金推进其建设。这决定我国适宜采用政府导向型TOD模式，既可以适应我国由政府全盘控制决策权、资源所有权及分配权的非完全市场化现状和债务收紧国情，又可以充分吸引社会资本，为项目筹措资金。事实上，在国内轨道交通TOD模式实践中走在前列的深圳、成都均采用此种模式。

（3）必须确立轨道交通TOD模式是基础条件、政策导向、工程技术结合体的概念，重视政策制度在TOD模式实践中发挥的关键作用。目前，国内相当一部分城市在轨道交通TOD模式实践中遇到困境的根本原因在于政策保障、制度建设、实施细则不到位。我国的非完全市场化国情决定，要顺利推进轨道交通TOD模式实践必须形成一种自上而下的体制，通过政策、制度、机制、路径，明确“谁组织领导、谁负责实施、基础资金从哪来、资源及利益怎么分配、合法合理的实施路径是什么、发生纠纷时谁决策协调”等问题。

此外，结合国内外轨道交通TOD模式实践的成功经验，本文提出我国城市开展轨道交通TOD模式实践的基础技术路线（图1），具体如下。

（1）评定基础条件。应建立包含城市人口密度、土地价值、公交发展程度等的评价体系，从而综合评定某城市是否具备发展轨道交通TOD模式的条件。

（2）设立顶层机构。成立由城市政府主要领导牵头的轨道交通TOD工作专班（以下简称“TOD工作专班”），作为总的决策及协调机构。

（3）明确实施主体。由TOD工作专班明确轨道交通TOD实施主体并拟定启动资金筹措方案，明确实施主体的责任界面、权力范围、收益渠道。

（4）完善政策保障。城市政府应完善土地获取政策，给予实施主体获取及整合资源的优先及优惠权。

（5）完善制度建设。完善区县利益协调、监督考核等制度，对轨道交通土地溢价实施区县分成，对轨道交通TOD督办项目实施不力者予以考核，从而从正反两方面推动项目实施。

（6）明晰实施路径。在轨道交通可行性研究阶段同步开展资源摸查工作，拟定详细计划分批实施，先进行方案公开招标，再进行法定规划调整，最后在报规报建流程上开启绿色通道。

（7）实现合作模式的多样化。出台文件吸引社会资本参与，鼓励采用政府和社会资本合作（PPP）、工程总承包+融资+运营（EPC+F+O）等模式引进社会资本合作开发。

5 结语

伴随着国内持续高涨的轨道交通建设热潮，轨道交通TOD模式在相当长的一段时间内仍将是城市建设领域的关注焦点。本文提出的实施建议和技术路线具有一定的系统性和普适性，希望能为国内城市今后的相关实践提供借鉴和启示。