行政事业单位内部控制的现状及对策

李海燕

行政事业单位在我国社会经济体制中占据重要地位，其在社会运作中兼具服务与监督两种角色，重要性不言而喻。本文围绕行政事业单位管理工作展开探析，分析探讨此方面内部控制实施的相关问题，力求助推单位内部控制高效进行，促进我国行政事业单位可持续健康发展。文章对当前行政事业单位内部控制现状作以简单分析，指出全员意识淡薄、观念滞后、管理机制不健全、执行力度不足等一系列问题，在此基础上围绕宣教工作、法律法规、规章制度等三个方面阐述具体的应对策略。

随着我国社会体系的逐步完善和发展，国家对于各地行政事业单位的管理高度重视，对行政事业单位内部控制采取了多种措施，并取得了一定的成效。行政事业单位是社会的服务企业，亦是社会的监督企业，其内部资源的合理配置与利用是新时期国家重点关注的一项工作，这关系到单位内部控制管理工作，是一项全员参与的工作。从目前我国行政事业单位内部控制实况来看，内部控制管理并不理想，并未做到与时俱进，相关人员意识淡薄、观念滞后，再加上片面的管理机制，严重阻碍内部控制实效性。

一、内部控制的意义

（一）内部控制优化全面预算

内部控制解析过去行政单位的资金运作信息以及非资金信息，分析、加工、归纳、总结，找出其中的价值，从而为行政事业单位的全面预算而服务，考察行政事业单位的全面预算是否合理，是否有利于行政事业单位的发展方向和战略规划，避免全面预算不够深入、夸大等问题。

（二）内部控制优化资源控制

内部控制对于内部资源的合理配置与利用是其重点作用方面，通过全面解析行政事业单位的经济活动规律，检查考核行政事业单位的资源，促使行政事业单位科学合理分配资源，从而提高行政事业单位的经济效益。及时修正在行政事业单位管理方面的偏差，避免出现坏账、账实不符现象，使行政事业单位的经济活动严格按决策进行，提升企业运转的效率，这一点也会隐性地对行政事业单位经济效益带来影响。

（三）通过审查加强行政事业单位管理

内部控制工作从本质上说是对行政事业单位活动的全过程审计，要审计项目建设的经济性、效益性、合理性、效果性等各方面，根据审计对象可分为1.审计对象为实物：对库存、资金的时点状态或期间状况进行审计，实物主要以财务为主，所以主要说的是财务审计;2.审计对象为项目：对某一个项目的全过程进行跟踪审计，包括前期制定成本和项目计划，中期执行，后期核查等;3.审计对象为人：审计项目关键责任人在项目建设中的一切行为，杜绝职权滥用、以权谋私等现象。可以看出行政事业单位内部控制就是在做审计，对經济活动的效率和效果进行全方面评价和控制，强化行政岗事业单位管理效果。

（四）内部控制提高风险意识、责任意识

内部控制既是在提升行政事业单位的风险意识，也是在提升行政事业单位工作人员的责任意识，在项目建设管理和全面审计的基础上，能让行政事业单位的运转现况更加良好，解决行政事业单位中可能或已经存在的问题，也让行政事业单位工作人员做好本职工作。

二、管理现状分析

（一）意识淡薄，观念滞后

内部控制意识淡薄、观念滞后是当前行政事业单位普遍存在的问题，其反映出的一个根本问题就是单位内部人员对内部控制的不重视、不关注，致使内部控制难以有效进行。出现这种状况的原因如下：第一，行政事业单位领导阶层认知不够。领导阶层在行政事业单位中的重要性不言而喻，其对于内部控制缺乏正确认知，观念滞后、意识淡薄，一度施行“一言堂”的管理模式，间接阻碍了全员参与内部控制，影响行政事业单位内部控制管理实效性;第二，行政事业单位重发展、轻管理。在经济高速发展的形势下，部分行政事业单位对于单位内部经济发展十分重视，相应地对内部管理就有所忽视，甚至将内部控制一度强加于财务部门，致使单位内部控制管理实效性大打折扣;第三，行政事业单位员工认知欠缺。由于领导阶层对于内部控制的认知问题，致使单位内部员工对此项管理工作认知不足，消极懈怠，在内部控制管理工作中“浑水摸鱼”，形式主义盛行。

（二）管理机制不健全

完善的管理机制是行政事业单位内部控制实施的基础和前提，而现阶段的部分行政单位在管理机制方面相对片面，致使内部控制管理难以有效进行。具体如下：第一，法律法规不健全。国家对于行政事业单位内部管理仅出台了一系列文件，用于指引企业进行管理，但其不同于法律法规，缺乏一定的权威性和配套指引，在实际的管理工作中难以起到实质性作用;第二，规整制度不健全。随着社会的发展，行政事业单位内部结构不断变化，相应的规章制度并未与时俱进，使得单位内部管理工作实施过程中相对混乱，无据可依，严重影响单位内部管理实效性;第三，控制机构不明确。行政事业单位相关指导性文件明确指出内部控制管理需要多部门协作，应由专业机构负责施行，而目前很多单位对此不够重视，相关岗位甚至是相互兼岗，可想而知其管理工作的实施情况。

（三）执行力度不足

执行力度不够是当前行政事业单位普遍面临的一个重要问题，这使得很多制度、法规难以得到有效检验，严重阻碍单位内部控制的实施与革新。出现上述问题的原因如下：第一，单位全员对此不重视。上述谈到领导阶层认知欠缺、观念滞后，使得单位全员对内部控制缺乏认知，当然，也就对此项工作不够重视，这使得内部控制管理工作在执行方面受阻，全员消极懈怠的局面是当前行政事业单位必须重视的一个问题;第二，单位人员专业素质高低不平。行政事业单位内部人员专业素质并不平齐，这使得内部控制管理工作难以有效落实，全员参与难以实施，这就使得内部控制管理工作执行受阻;第三，预算执行力欠缺。预算执行力是行政事业单位必须考虑的一个重要问题，很多单位在此方面相对消极，预算工作形同虚设，内部控制管理执行受阻。

三、对策及建议

（一）单位内部加强宣教

内部控制的实施应从理论知识与意识培养着手，增强单位全员内部控制意识，使得单位内部从领导阶层至基层员工，均对内部控制有一个正确且清晰的认知，从而能够在思想上有所重视，在行为上进行实践。对此，相关行政事业单位可以积极采取宣教工作，借助新旧媒体结合的方式实施宣传。旧媒体可靠、真实，具备一定的权威性，新媒体高效、广泛，具备较强的时效性，将二者有效结合，进行内部宣教，增强全员基础理论知识及其意识观念，承认使得单位全员对内部控制足够重视，为后续内部控制的实施奠定基础。当然，如此宣传是不够的，还需要开展系统全面的培训工作，使得内部人员对于内部控制有一个清晰、全面的认知，相应的实践能力也能够得到有效提升。为确保培训工作有效进行，可以进行专项小组或部门的设立，专职专项负责员工培训工作。具体可从以下几个方面展开培训：第一，理论知识。对全员进行理论知识的培训教育，使得全员对于内部控制相关理论知识有一个清晰的认知，为全员意识的培养及观念的革新奠定基础;第二，规章制度。完善的规章制度要落实就需要进行制度的普及，通过宣教，让新制度得以有效落实，服务于单位内部控制管理;第三，法律法规。法律法规的权威性能够有效督促全员参与内部控制管理，在进行宣教时要将此纳入重点培训内容之列。

（二）完善相关法律法规

完善的法律法规可以对行政事业单位内部控制起到约束和管控的作用，能够有效增强单位全员控制意识，增强内部控制执行力度。目前，国家相关部门对于行政事业单位只是推行一些指导性的文件，以推进行政事业单位内部控制的革新与发展，如《内部控制规范》，其便是行政事业单位内部控制实施的参考，指导单位内部控制有效实施。但随着单位内部结构、管理的革新与发展，这类文件的指导效用就会大幅下滑，其局限性太强，难以契合当下行政事业单位内部管理工作。且该类文件的权威性相对较弱，在一定程度上难以发挥真实效用。

（三）建立健全内部控制部门

要想落实内部控制工作，完善、专业的机构不可或缺，行政事业单位内部控制涉及多个方面、多个部门，需要完善、专业的机构进行管理，从多个方面、多个角度实施监督管理，确保行政事业单位内部控制工作可持续进行，可以说建立健全内部控制部门对单位发展建设有非常积极的作用。在建立健全内部控制部门方面，需要行政事业单位领导层明确内部控制的重要性，注意两个方面，一方面是内部控制部门的独立性，内部控制部门不隶属于任何部门之下，直接对行政事业单位领导层或党委负责，从而保证内部控制能做到位，一方面要给予内部控制部门一定权限，这个权限不是处理权，而是查阅资料和监督的权限，举个例子，万达集团的万达审计部，在业内出了名的严格，万达审计部有上级领导的批条，去某一部门开展调查、核实、审计工作，部门必须无条件配合。

（四）合理规划内部控制计划

内部控制工作本质上对于行政事业单位经济经营全过程的人、事、资金、组织结构等多要素进行管控，对其经济性、效益性进行核查和审计，考虑到内部控制会占有行政事业单位资源，一定程度上会降低行政事业单位工作效率，因此内部控制并不是大包大揽，并不是任何工作都需要审查，应该根据行政事业单位的实际建设情况，收集过往数据，合理规划需要开展控制的对象，减少不必要的流程，減少无用功，要有章程，要有主次之分，让行政事业单位内部控制工作服务于行政事业单位，提升行政事业单位工作有效性。

（五）提高内部控制的协调性，优化内控环境

提高内部控制的协调性，优化内控环境是对于多点来说的。这里简单介绍几方面1.内控工作的协调性：行政事业单位属于企业，但又与行政事业单位项目建设工作不同，需要形成协调性;2.多方面审计的协调性：行政事业单位内部审计既要对人对事审计，也要对资金和物资审计，需要形成协调性;3.内部控制方式的协调性：企业内部控制既要有严肃有威严，能让监督核查工作更加顺利，也需要柔和性，内部控制只是为提升管理质量，而不是针对某人某事，柔性内控往往会有意想不到的收获，能极大避免内部控制成为行政事业单位工作人员“眼中钉肉中刺”的现状;4.有形资产与无形资产的协调性：关注行政事业单位的无形资产，包括事业单位文化、事业单位技术工艺等，这些同样重要;5.事前控制与事后控制的协调性：很多情况下，行政事业单位内部控制偏向于事后控制，但因为行政事业单位的工作比较固定，与社会企业不同，事前控制往往更加重要，落实全面预算审计，成效更好;6.要治标还要治本：不能光查问题，还要分析问题的成因，进一步优化行政事业单位内控，从根本上减少问题。

（六）加强内部控制人员培训

行政事业单位内部审计对多方面进行审计，也就需要精通多方面知识的人才，不仅要求人才对本专业、本职业的技能深入学习，更要对其他方面知识有不同程度的了解，例如说一个建筑工程建设项目，内部控制人员往往需要了解财务知识、项目管理、工程技术、绘图识图等各方面的技能，因此需要加强内部控制人员培训，构建专门的、长效的培训机制，培养“一专多能”型内控人才，对内控工作的展开有极大帮助。

（七）建立健全规章制度

完善的制度与机构是行政事业单位内部控制实施的重要支撑，亦是内部控制高效进行的有力保障。上述谈到，部分行政单位内部控制相关制度片面、机构缺失，这在一定程度上阻碍了单位内部控制的实施。内部控制是一项专业性较强的工作，尤其是行政事业单位，其需要完善的制度和机构去实施和管理，以确保单位内部控制管理工作得以流畅、高效进行。相关行政单位首先应对内部控制有一个正确且清晰的认知，并对此项工作足够重视，在此基础上分析自身实况，结合自身业务流程对单位内部控制的相关制度予以优化和完善，建立健全内部控制规章制度，从人员行为到操作流程均需涉及，且要根据实际需求进行细化、完善，对不适用的制度予以废除，对缺失的制度进行补充，确保单位内部控制相关制度健全。当然，还需要同步构建风险预防体系，对实施内部控制管理的风险进行一个综合性的评估，并能够及时采取措施进行应对，将风险排除，保障单位内部控制顺利进行。

结 语

行政事业单位在我国社会体系中占据重要地位，其内部控制管理应做到与时俱进，针对目前此方面人员意识淡薄、观念滞后、管理机制不健全以及执行力度不足等一系列问题，相关部门及企业应对此予以高度重视，通过宣教工作增强企业全员内部控制管理意识与认知，为内部控制管理工作的实施奠定基础，同时，根据市场实情，进行相关法律法规的完善，借助法律的权威性来推动行政事业单位内部控制管理工作的实施。另外，还需要完善相关规章制度，并切实设立相关机构，全面推进内部控制管理工作的革新与实施。

（作者单位：聊城市茌平区实验幼儿园）

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