基于国有企业发展和安全目标的新型审计监督体系研究

董绪林

[摘要]大型国有企业面临的发展机遇和安全挑战前所未有，构建助力企业发展和安全的新型审计监督体系成为亟待研究的课题。新的发展观、安全观、统筹观和系统观的“四新融合”是新型审计监督体系的基础。构建以提高站位、聚焦重点、转型升级、以人为本为核心的“四位一体”体系势在必行。

[关键词]国有企业   发展和安全   统筹   审计监督

一、新型审计监督体系研究的背景

当前，我国面临复杂多变的发展和安全环境，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多，各方面風险不断积累甚至集中显露。复杂多变的发展和安全环境，深刻影响着各产业和企业。国有企业，尤其是大型国有企业（以下简称国企或企业）作为中国特色社会主义经济的“顶梁柱”，发展和安全任务尤为繁重艰巨。内部审计是大型国企治理的基石，是安全、稳定、健康运转的有力支撑，在防范风险、推动发展等方面发挥着独特而重要的作用。新的企业发展和安全环境，深刻影响着审计理念观念、组织管理、方式方法，建立在传统发展方式下的大型国企内部审计已难以适应新发展阶段和新发展理念的要求，审计监督重点、审计评判标准和审计成果开发亟待转变，基于企业发展和安全目标构建新型审计监督体系正日益成为大型国企所需。

二、新型审计监督体系的内涵

新型审计监督体系的内涵是“四新融合”（如图1所示），即包括该体系的发展观、安全观、统筹观和系统观四个方面，这四个方面不是相互独立的，而是相互融合、相辅相成的。

（一）新型审计监督体系之发展观

新型审计监督体系以新发展理念把握新发展阶段、新发展格局，崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享，转变思想观念，转换思维方式，正确把握改革和发展中出现的新情况新问题，运用五大发展理念来指导企业内部审计事业发展，通过发挥审计的监督和保障作用，推动五大发展理念在企业改革发展各个领域落地生根，变成普遍实践。一是坚持鼓励创新。审计注重保护改革发展中的新生事物，对突破原有制度或规定，但有利于维护企业利益，有利于企业调结构、补短板，有利于企业降低成本、提质增效，有利于企业新旧动能转换，有利于企业防范化解重大风险，有利于企业资源节约利用和安全环保，有利于企业提升经营绩效的创新举措，坚决予以支持鼓励，积极促进规范和完善，大力推动形成新的制度规范。二是坚持推动改革。审计关注影响企业改革发展的深层次问题，对制约和阻碍重大政策措施在企业贯彻落实，制约和阻碍企业结构性改革推进，制约和阻碍企业创新、激发活力，制约和阻碍企业转型升级、提高绩效等体制机制性问题，予以及时反映，大力推动企业完善制度和深化改革。三是坚持客观求实。以是否符合中央决定精神、重大改革方向作为审计定性的标准，把推进企业改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误，同明知故犯的违规行为区分开来;把上级尚无限制的探索性试验中的失误，同上级明令禁止后依然我行我素的违规行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违规行为区分开来，审慎作出结论。

（二）新型审计监督体系之安全观

新型审计监督体系立足于总体企业安全观，着眼于加强企业安全体系和能力建设，完善企业安全体制机制，对风险关注的重点从单个组织转向整个企业层面。新型审计监督体系以新风险为导向，既警惕企业出现“黑天鹅”事件，又防范企业出现“灰犀牛”事件。一是新型审计监督体系预警各类风险。新型审计监督体系使监督视角投向未来，从而增强对风险的透视力。注重预测风险，审计建立预测风险的运转机制，把预测风险作为防范风险的起点。搞好风险种类、风险部位、风险走向、风险规模、风险周期、风险危害等多内容预测，建立预测风险数据库，强化对风险多特征、全方位的预测。注重预判风险，在预测风险的基础上，审计对风险表现形式作出具体判定。注重预报风险，审计通过对企业相关信息采集、整理、加工、提炼，及时揭示倾向性问题，特别是揭示反映体制、机制等方面存在的共性问题，为从根本上解决问题提供数据支持。二是新型审计监督体系评估各类风险。评估风险等级，审计按风险的作用程度不同做好大、中、小不同等级的分类评估，使评估风险具有针对性强的特点，为做好对各类风险的有效管理和应对奠定基础。评估风险动因，审计从分析动因入手，收到由表及里的实际功效。评估风险幅面，审计根据风险波及程度做好宏观、中观、微观三个层面的评估，通过多层面的风险评估，为抵御风险做准备。三是新型审计监督体系定位各类风险。通过搜寻目标，推断事态，最后导航定位。比如，审计锁定重点工程项目的风险，这些工程项目基本上都是投资额大、建设周期长，极易发生多重风险的项目，而审计就是要对工程的质量风险、招投标风险、经济签证风险、投资损失等重大风险予以重点关注。四是新型审计监督体系调控各类风险。在完备制度上控制风险，审计以健全制度为切入点，着力解决企业制度要素残缺不全的问题;以增强制度的执行力为切入点，着力解决企业制度执行不力的问题，扭转内控的薄弱状况和消除盲点区间，使内控程序流程化、严谨化和链接化。

（三）新型审计监督体系之统筹观

新型审计监督体系运用统筹的方法论，诠释发展和安全是一体之两翼、驱动之双轮。把企业发展作为安全的基础，增强企业发展的协调性和可持续性，从源头上预防企业安全问题的产生。把企业安全作为发展的保障，实施企业安全战略，为企业生存、发展和兴盛提供有力保障。运用统筹这个方法论，打开企业发展和安全工作的视界，在错综复杂的形势面前辨明前进方向、分清轻重缓急。运用辩证思维、战略思维和价值思维抓好企业发展和安全统筹。运用辩证思维方式，以全面的、发展的观点分析和解决企业发展和安全问题。从企业发展和安全的整体性去分析和解决问题，避免“一叶障目不见泰山”的片面性;从企业发展和安全的不断运动变化中去分析和解决问题，避免“刻舟求剑”的僵化思维方式。运用战略思维方式，从企业发展和安全长远角度分析和解决问题。企业作为过程而存在，需要处理好不同阶段发展和安全的关系，从当前和长远的关系中去分析和解决问题，不能急功近利。运用价值思维方式，着眼于企业发展和安全的根本价值追求进行判断和谋划，权衡利弊得失，在交织纠缠和相互冲突的价值之间，确定与企业发展和安全价值追求深度契合的选项。国际内部审计师协会于2020年7月发布了全新的风险管理“三线模型”，相较于2013年版的“三道防线模型”，删去了原名称中的“防御”一词，突出了风险管理在价值创造方面的目标和使命。新型审计监督体系统筹发展和安全的方法论，与这一变化完全契合。新型审计监督体系与“三线模型”一样，已不再局限于风险管理，而是着眼于企业的整体治理，它强调的是更为积极和平衡的风险管理。企业基于风险的决策，既重视风险负面影响，采取必要的行动进行防范，同时又抓住机遇，采取更为进取、积极的发展方式。当企业的机遇捕捉能力和风险承担能力达到有效平衡时，就具备了提升价值、创造价值的潜力。

（四）新型审计监督体系之系统观

新型审计监督体系运用系统理论，把审计作为一个相互联系、相互作用的整体来把握。新型审计监督体系是审计系统整体的优化、结构的耦合、机制应变的协调。新型审计监督体系要求内部审计把企业全部资金资产纳入审计视野，以促进企业完善治理和实现目标，在审计计划、审计资源、审计报告等方面的组织实施中突出整体协调与资源整合，建立目标统一、层次清晰、运转高效的审计工作体系，推动审计高质量发展。系统理论指导下的新型审计监督体系有三个特征。一是着眼全局，视野宽广。新型审计监督体系不是简单地扩大规模和数量，而是要坚持从全局出发，从宏观上思考，从总体上把握，用全局思想指导工作，统领微观审计，跳出审计干审计，发挥内部审计的高层次监督和服务作用。具体来讲，就是在拓展审计广度的基础上，注重审计高度和深度，把每个审计项目放在行业运行和企业经营的大框架中进行考察与分析。审计实施中注意将微观审计中发现的问题提升到企业全局高度进行分析研究，着重从体制、机制、制度层面提出切实可行的审计建议。二是方法创新，统筹协调。新型审计监督体系主动适应经济发展新阶段，改革创新，用系统理论指导审计实践，做好审计项目计划、整合审计资源，探索财务审计、经责审计、管理审计和专项审计等有机结合;改革审计工作方法，探索大数据技术在审计项目中的应用，不断推动科技强审。三是注重整合，提高实效。新型审计监督体系为确保审计的时效和质量，对现有审计资源进行有效整合，打破审计按地域、科室分工的传统组织模式，建立适应新型审计监督体系需要的组织模式。按照审计系统化、规模化、一体化、信息化及审计成果高端化的要求，实施“上下联动”的“大兵团式”作战，系统揭示管理中存在的突出问题。

三、构建新型审计监督体系的路徑

构建新型审计监督体系，在实现路径上主要从四个方面入手，概括起来就是提高站位、聚焦重点、转型升级、以人为本（如图2所示）。这四个方面是一个需要贯通起来理解、结合起来把握、协同起来推进的基于企业发展和安全目标的整体，体现了前提、关键、根本和保障四位一体高度统一的内在逻辑。

（一）提高政治站位，认清审计工作责任使命

以政治眼光和做到“两个维护”的高度认识和把握大型国企内部审计工作，推动企业实现发展和安全。在企业集团各层面广泛开展学习贯彻活动，认清审计是党和国家监督体系的重要组成部分，认清党领导的国有企业是推进国家现代化的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础，认清旗帜鲜明讲政治是国有企业的本色，把讲政治贯穿于企业发展和安全以及审计工作的全过程。企业主要负责人应负责审计工作、分管审计部门。企业集团各个层面都要认识到内部审计是企业治理的基石和重要保障，认识内部审计在保护国有资产安全、实现企业治理体系和治理能力现代化方面不可替代的重要作用，把加强审计监督、落实审计整改摆在突出位置来抓。不断推进审计成果高端化、审计价值最大化。审计不仅要查错防弊、强化监督，发挥防范重大风险、确保经营合规的作用，还应着眼于企业发展大局谋划工作、部署工作、推动工作、落实工作，着眼于企业发展大局观察问题、分析问题、研究问题、解决问题。准确把握企业改革发展的新形势、新任务、新要求，以高度的责任感、荣誉感和使命感，履职尽责，助力企业高质量发展。

（二）紧扣发展大局，做好重点领域“经济体检”

审计工作提纲挈领才能纲举目张，才能发挥审计服务企业发展和安全目标。内部审计在着眼于全覆盖的同时，应强化对重点领域和关键环节的监督。一是加大对企业重大决策部署落实情况的审计监督力度。聚焦企业治理能力提升开展审计，推动企业科学、规范、高效运行;聚焦国有资本布局结构优化开展审计，推动国有资本向优势产业、核心主业集中，向产业链、价值链高端集中;聚焦市场化改革开展审计，推动更加尊重市场经济规律和企业发展规律，破除利益固化藩篱，深度释放改革红利;聚焦新旧动能转换开展审计，推动现有产业提升优势、新兴产业扩容增效，新业态新模式快速成长;聚焦对标提升开展审计，推动深入查找剖析企业管理的薄弱环节，汲取世界一流标杆企业管理精髓;聚焦效率变革开展审计，推动深化精益运营;聚焦审计发现问题整改开展审计，大力化解审计发现问题累积的风险。二是加大权属公司运营中重大风险隐患揭示力度。以管资本为主改革国有资本授权经营体制，授的是经营权，高授权下的审计监督必须强化，必须加大对重大风险隐患的揭示力度，防止“一放就乱”。审计必须融入企业风险防控体系，深度分析研判各类风险，以一步步“先手棋”下好防范风险的“一盘棋”。审计揭示对全局、对有未来根本性影响及存在重大风险的问题，揭示倾向性、苗头性问题，以推动堵塞漏洞、避免损失，防止局部性问题演变为全局性问题，防止苗头性问题转化为趋势性问题。在具体举措上，强化“三个着力”：着力揭示资金链安全、融资担保、工程项目、物资购销、法律诉讼等重点领域风险，防范风险联动传导;着力跟踪存量风险变化，推动重大存量风险化解，落实存量风险化解主体责任;着力揭示高风险领域制度流程等薄弱环节，推动加强高风险领域制度建设和流程再造，不断丰富化“险”为“夷”的工具箱，增强防控和驾驭风险能力。三是加大经营绩效审计力度。重点抓好“三个方面”：要吃透企业契约化管理和薪酬制度改革的精神，深入研究考核政策，精准掌握考核指标，合理确定审计标准，做到“一把尺子量到底”;要关注契约化管理可能出现的风险，杜绝为追求指标急功近利，不顾风险隐患的情况，推动落实相关部门、权属公司董事会、经理层的风险防控责任;要在制度设计、执行及考核等各环节，在业务主管部门、权属公司董事会、经理层等各层面，深入研究契约化等改革中存在的深层次问题，推动完善体制机制，促进政策落地生根，激活企业高质量发展的内生动力。四是加大权属单位公权力运行审计力度。要聚焦经济责任，加强对经济责任审计工作的统筹谋划和整体推进，推动各级领导干部自觉接受审计监督，依法用权、秉公用权、廉洁用权。将审计监督与巡察、纪检等监督贯通起来，做到工作相互促进、成果相互利用，形成监督合力。坚持容纠并举，将审计监督与“三个区分开来”结合起来，促进领导干部履职尽责、担当作为。

（三）把握改革契机，推动审计工作转型升级

审计要把握国企改革契机，全面推动审计工作转型升级，走出一条监督与服务并举、以新兴科技为支撑、高质量发展的新路子，助力企业发展和安全。一是坚持监督与服务并举，全面履行审计职能。准确把握审计职能定位，寓服务于监督之中，在监督中体现服务，在服务中加强监督。发挥“一审二帮三促进”作用，“审”就是发现问题，“帮”就是帮助整改问题、改善经营管理，最终目的是“促进”企业发展。二是以新兴科技为支撑，实现审计跨越式发展。以企业信息化建设为契机，推动构建与“三重一大”决策、投资、财务、资金、运营等业务信息系统相融合的“业审一体”信息化平台。着力创建大数据审计工作模式，探索并实施ERP条件下大数据技术的应用，提高运用信息化技术查核问题、评价判断、宏观分析的能力，拓展审计监督和服务的广度和深度。探索远程辅助审计方法，通过远程手段，实现重点领域的实时审计，使被审计单位的财务和业务随时进入审计视野，及早发现问题，抓早抓小，防微杜渐。三是增强质量意识，强化审计质量控制。树立全员审计质量管理和全过程审计质量管理理念，建立健全审计质量控制体系。规范审计项目实施管理，做到“五个不能错”：审计程序不能错、适用法规不能错、事实认定不能错、文字表述不能错、定性评价不能错，确保审计质量经得起历史和制度的检验。高度重视优秀审计项目培育，打造优秀审计项目样板，发挥优秀审计项目示范带动作用。每一个审计项目都要提前谋划，提前布局，精准发力，把工作抓实抓细，推动审计项目出精品，审计成果上高端。四是创新工作机制，提升审计全覆盖质量。深入推进审计项目、审计组织方式“两统筹”。加大审计资源统筹整合力度，实行一组多审、一审多果、一果多用，提升审计工作整体效能。根据项目特点和审计人员经验和专长，增强审计组专业性、互补性和战斗力，实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。五是强化审计整改，做好审计“后半篇文章”。各被审计单位应担负整改主体责任，其主要负责人是审计整改第一责任人，并将审计整改责任层层落实，配档推进问题整改，从体制机制层面打牢“补丁”。业务主管部门抓好问题整改督促、协调和指导，树立“业务主管部门不抓问题整改就是不履职尽责”的观念。审计部门发挥问题整改总牵头和再督办作用。完善审计整改闭环管理工作机制并推动有效运转，通过后续审计等方式进行整改验证和督查，对重点问题进行重点督办。企业党委审计委员会充分发挥议事协调作用，从组织上保障审计整改的严肃性、权威性。对整改不力造成不良后果的，按相关规定严肃追责问责。

（四）坚持以人为本，打造全面过硬审计铁军

努力打造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的审计铁军，为大型国企发展和安全提供人才保障。一是突出抓好“德”的建设，筑牢理想信念。以“德”为先，恪守“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计价值观。讲责任，当好国有资产的“看门人”，做到守土有责、守土尽责;讲忠诚，忠于企业，忠于审计事业，矢志不渝，百折不挠;讲清廉，打铁还需自身硬，恪守审计“八不准”工作纪律;讲依法，崇尚和敬畏法规、制度，按照法规、制度的规定和要求开展审计工作;讲独立，无私无畏，客观公正，秉公办事;讲奉献，勤勉敬业，奋发向上，为审计工作和企业发展贡献力量。二是突出抓好“能”的建设，提升履职能力。在审计队伍能力建设上，既要有规范的培养体制，也要有创新的管理机制。坚持规范化的人才培养，提高審计队伍专业能力水平。应依托各级内审协会等培训平台，提升理论水平，开阔审计视野，走在行业前沿。以审代培，采取导师带徒等形式，在审计实战中经风雨、见世面、长才干、壮筋骨。探索创新化的管理机制，不断拓宽人才引进途径，坚持人岗相适，有计划地加强审计新鲜血液的补充，抓好审计领军人才培养，畅通审计人员职业发展通道。三是突出抓好“行”的建设，勇于担当作为。既善于发现、敢于揭露审计监督中的各类问题，也要站在推进企业治理现代化的高度，加强深层次思考，为企业提供高质量的审计服务，在担当中实现新作为。

基于国企发展和安全目标的新型审计监督体系符合现代企业管理理念和审计原理，其功能定位显著提升，作用范围显著拓展，其与审计实践相结合形成的审计理念、思路、方式、方法和技术，明显优于原有的传统审计模式。新型审计监督体系统筹了大型国企发展和安全，有助于促进企业发展质量、结构、规模、速度、效益和安全相统一。新型审计监督体系助推内部审计提质增效，促进审计发展新旧动能转换，不是由设机构、增经费、配人员来实现，而是靠审计理念、体制机制、技术方法创新予以实现。

（作者单位：山东钢铁集团有限公司，邮政编码：250000，电子邮箱：125399984@QQ.com）

主要参考文献

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