新时代高校内部审计新框架探析

雷洋昆 刘芝玮

[摘要]本文基于新时代高校内部审计工作的需求与供给分析，结合高校经济活动目标、业务和责任多元化等特征，构建新时代高校内部审计工作新框架。提出高校内部审计工作应以服务学校发展战略为目标，精准对接内外部需求，结合高校经济活动运行模式，借助高校智力优势，构建基于业务、内容、对象的“六经六纬两层次”三维审计实施框架，强化大数据审计专业技术、专业队伍、专业规范的审计专业化建设。

[关键词]新时代   高校运行模式   内部审计   新框架

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出一系列新理念新思想新战略，出台了一系列重大方针政策，推动党和国家事业发生历史性变革。自此，中国特色社会主义开启了新时代。新时代背景下，高校面临的外部环境和内部治理结构均发生了深刻变化，高校内部审计工作如何适应新常态、创造新理念、构建新战略、走出新路径、实现新发展，是当前高校亟需深刻思考的问题。本文在梳理当前高校内部审计工作需求和供给的基础上，结合高校经济活动特点，坚持内部审计现代理念，构建新时代高校内部审计新框架，探索新时代高校内部审计工作新方向、新路径。

一、新时代高校内部审计工作供需分析

（一）需求分析

新时代背景下，无论是国家宏观层面、内部审计职业发展层面，还是高校自身运行层面，都对高校内部审计工作提出了更高的需求。

国家宏观方面。国家治理体系和治理能力现代化，为推进高校内部审计工作提出了更高需求：一是要求审计充分发挥监督和预警职能，做好权力有效运行的“免疫系统”，强化权力运行制约和监督;二是要求内部审计充分发挥评价功能，通过以评促建，从业务入手、以内控为基础、以风险为导向，进一步促进完善内部治理，推进建立“于法周延、于事简便”的内部控制体系;三是要求高校内部审计充分发挥建设性作用，以教学科研内在发展规律和特征为基础，确保国家简政放权、放管结合、优化服务等政令畅通，助力高校接住权、管好权、用好权;四是要求高校内部审计更好地发挥促效功能，在当前过好“紧日子”的大背景下，督促将有限的资金、资产、资源花在刀刃上，推进高等教育内涵式发展。

内部审计职业发展层面。内部审计职业内在发展规律，为推进高校内部审计工作提出了更高要求。内部审计的发展经历了传统财务账目核对和查错防弊、财务审计和经营审计并重、评价各方面经营与管理活动等阶段，触角逐渐从会计财务账目拓展至组织的财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等各个方面。当前，内部审计一是要立足宏观，全面覆盖，真正做到公共资金运用到哪里、审计监督就跟进到哪里，公共权力运行到哪里、审计监督就延伸到哪里。二是要做好转型，深化内涵，将内部审计工作从资金资源审计转变为战略审计和政策执行审计、从单纯查错纠弊转变为内部控制和风险管理审计、从财政财务收支审计转变为管理审计、从合规审计转变为绩效审计、从事后检查拓展到过程监管。三是要从业务入手，紧扣问题导向，加大对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点岗位、重点事项和重点环节的监督力度，聚焦重大、重要风险。四是要促进体制机制完善，着力关注和及时揭示制约阻碍改革推进、激发活力、转型升级等深层次问题，从体制机制层面提出审计建议。五是要与国家审计协调配合，形成监督合力。

高校自身运行层面。高校资源丰富、问题复杂，為推进高校内部审计工作提出了内在需求。随着科教兴国战略的实施，高校总体规模和资金、资产、资源总量得到大幅度提升，2020年全国教育经费总投入为53，034亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比重为4.22%，此外，高校还拥有丰富的无形资产和享有诸多有利的政策优势，拥有国内甚至国际最高端、最具创造力的科技资源，在教学、科研、社会服务、文化传承等方面占据着巨大优势。但与此同时，高校所暴露出来的如决策失误、资产损失、资源浪费，预算、财务、资产、采购、建设项目、培训和科研等业务管理内部控制失效等问题也越来越多。究其原因，高校业务部门对业务活动的控制、财务部门对业务活动的控制、审计部门对业务活动的再控制等还未有效形成。要解决这些问题、给社会公众一个满意交代，就需要全面提升高校内部审计工作质量、充分发挥审计“倒逼”功能和“建设性”作用。

（二）供给分析

随着高校管理体制机制的不断完善，高校内部审计工作也得到了极大发展，为促进高校科学发展、健全权力约束机制起到了助力作用。但剖析当前高校内审工作的供给现状，仍存在一些问题。

在审计战略方面，服务学校发展战略有待加强。内部审计作为管理层职能的延伸，其目的是满足管理层需求、审查和评价组织经营活动及内部控制情况、促进组织目标实现、增加组织价值。而当前，部分高校内部审计工作与学校发展战略之间尚存在偏差，未能紧密关注学校发展战略。

在审计业务组织方面，统筹规划、协调配合不够。一是与其他相关部门协调共享机制尚不健全，审计与校内纪检监察、巡察、内部控制建设与评审等工作的信息共享、项目统筹、成果共享尚处于摸索探索阶段，存在项目重复安排、浪费监督资源的现象;二是审计项目或者安排无程序、无计划，临时追加项目较多或杂乱，做了不该做或无法做的项目，所需解决的问题超出了审计能力范围;三是审计业务组织方式效率不高，部分高校对审计工作缺乏长期规划，为便捷完成任务而采取短期拼凑和搭班子方式，较少考虑对关键岗位形成相互监督和制约的内控机制。

在审计业务开展方面，审计广度、深度、力度、专业化程度不够。一是审计范围广度不够，并未切实推进审计全覆盖，尚有很多业务流于监控范围以外。比如，很多高校仅对二级院系开展审计，而对机关职能部门、后勤、附属直属等决策机构和经济活动复杂的组织并未开展审计。二是审计深度和力度不够，突出体制机制层面的问题少。比如，部分高校预算管理审计仅关注校内二级预算，并未对校级预算和预算绩效进行审计;职能部门经责审计仅关注该部门内部事务管理情况，并未对其管理全校业务资源情况进行审计。三是审计评价专业化、规范化程度不够。比如，在经济责任审计报告中，有关反映问题方面的用词和行文已经较为规范、成熟，而对于领导人员履行经济责任情况有关正面绩效评价部分还比较薄弱。

在审计结果运用方面，审计发现问题整改效果不佳。一些问题长期存在而未得以有效解决，这一方面是由于审计发现问题整改力度不够，审计结果运用不充分，责任追究不到位造成;另一方面是由于提出的审计建议不具有可行性而致。

在审计技术方面，新技术方法应用缓慢。当前，随着高校内部审计工作对象、内容的变更，传统的手动翻阅文档、会计凭证的方法已无法满足工作的需要，利用大数据分析方法开展审计工作已成为必然。然而当前很多高校并未对审计技术方法进行升级转型，这一方面是由于审计人员对数据分析、大数据审计等理念认知存在偏差，过度关注于堆砌数据、建立系统，而忽略了对现有虽不完善但也足够充分的数据开展数据分析，造成本末倒置;另一方面是审计人员利用大数据技术方法开展数据分析的水平还有待提高，大数据分析思路、分析方法、分析工具等都不够完善。

在审计队伍专业化方面，专业化、职业化有待加强。当前，大部分高校内部审计已经实现了独立设置、主要负责人管理，审计队伍也逐渐成熟，但与审计的高要求、高需求相比，还存在一定差距：一是审计人员普遍偏少，职数和编制更少，审计人员的规模不够，职业发展路径存在很多局限;二是审计人员结构不合理，教育背景、职称专业资格背景、年龄性别结构还有待完善;三是部分高校尚未建立健全内部审计手册和法规制度，依法依规审计不够。

二、高校内部审计工作特殊性分析

内部审计是基于业务的审计，因此，高校业务运行规律和模式直接决定着高校内部审计的工作战略、方法方式。高校四大基本业务包括人才培养、科学研究、社会服务、文化传承，不同业务具有不同的开展方式，而围绕各学科专业的管理支撑工作也因学科特色不同而千差万别，这就形成了高校独特的业务运行模式，决定了高校内部审计的特殊性和复杂性。

（一）目标多样化且难以衡量

首先，高校四大基本业务目标迥异，如人才培养目标是传播知识、培养人才，科学研究目标是创造知识;其次，不同学科专业的教学、科研等目标也不同，如应用性学科教学目标是培养应用型人才，基础性学科教学目标是培养研究型人才。随着知识不断细化和学校功能不断扩展，高校的目标不仅没有朝着统一的方向发展，还在不断分化、不断扩充，甚至相互矛盾。目标的多样性决定了绩效目标的多元化，再加上教学、科研绩效难以量化衡量投入产出，从而决定了高校内部审计工作在促进组织目标实现时，必须适应目标非单一性和绝对性的性质。

（二）业务多元化且复杂

高校除上述四大基本业务之外，还配套附属直属单位、后勤服务单位、校办企业等。学校涉及教学、科研、人、财、资产、工程、采购、水电供暖、出版社、医院、产业、小学中学等多个行业，业务多元且复杂，这就决定了高校内部审计工作内容同样复杂多样，必须要采取与业务内容相匹配的审计方式和手段。

（三）责任主体多元化

高校是个松散结合体，权力分散在学校、院系、教师各个层面。因此，资源管理主体不仅包括校长、院长，还有各项目负责人。比如，校长支配的是校级综合预算部分，项目负责人支配着专项和科研经费。资源管理主体多元化决定责任主体多元化。因此，高校内部审计要充分考虑责任主体多元化特征，提出建立加强内部权力制衡和规范内部权力运行的控制措施建议。

三、构建新时代高校内部审计新框架

新时代，高校内部审计应适应国家治理需求和内审职业发展要求，围绕学校发展战略，結合高校经济活动运行模式，调整理念思路，构建内部审计新定位、新尺度、新重点、新方法，以确保学校在事业发展和资源使用方面，不仅能把事办好，还能把钱花好;不仅能合法合规，还能不断提高资源使用绩效。

鉴于此，本文构建新时代高校内部审计新框架如图1所示：高校内部审计是在政府、社会、行业等外部环境以及高校实际情况造就下的一种服务组织目标实现的重要管理手段，为在环境资源约束下更好地服务组织发展，高校内部审计应充分立足大学经济活动运行模式和教学科研发展内在规律，分类分层组织审计业务，分模块开展审计项目，并借助大学智力支持，完善以大数据审计为核心的专业技术，提升以政治和能力过硬为基础的专业队伍建设，加强以依规依法为主线的专业规范建设。

（一）明确审计目标，服务组织发展战略

政府、市场和大学独特的文化环境，都为高校内部审计提出了较高的需求。新时代背景下，高校内部审计要积极对接外部需求，找准审计切入点，精准提供审计服务，提高审计专业服务能力：首先，要牢牢把握政策导向，聚焦高等教育领域的重大决策部署，着力监督政策的落实情况，揭示存在的问题，助推政策真正落地生根、开花结果。其次，要注重对接社会需求，通过审计监督并公开高校利用公共资金资源开展教学科研等情况，切实保障社会公众的知情权、参与权、监督权，实现高校信息公开、透明作为;同时还应遵从内部审计职业发展规律，紧密对接大学的精神、制度、行为、形象等文化，做到内部审计与大学文化相协调、与大学文化相促进，为建设一流大学提供强大动力。与此同时，高校内部审计应坚持党的领导，坚持服务学校发展战略，坚持从预算执行审计到政策执行审计的转变（即从资源审计到战略审计的转变）、从财务审计到业务管理审计的转变、从事后审计检查到过程审计监管的转变、从合规审计到绩效审计的转变，紧跟教育改革发展步伐，坚持揭示问题、解决问题并重，检查规定遵守、促进管控机制优化并重，统筹好当前重点、促进长效机制并重，为促进高校发展、完善高校管理作出积极贡献。

（二）提升审计品质，立足高校经济活动运行模式

1.优化审计业务组织方式。当前，高校内部审计部门面临着审计人手不够、审计资源不足、审计任务繁重等挑战。为突破现实局限，实现审计全覆盖要求，高校内部审计部门应注重优化审计工作的组织方式，最大限度调动现有资源、提高工作效率，这不仅能达到事半功倍的效果，还有助于形成良好的内控环境和人才培养机制，实现审计“小团队”产生“大效能”的目标。

从高校经济活动运行模式分析，目前，高校经济活动可以划分为实体系统和信息系统两大部分。其中，实体系统包括业务系统和资源支持系统，业务系统是指高校内特色的办学、科研、后勤保障、附属业务、产业等业务，这既涉及对相应业务具体开展组织运行的部门，也涉及对相应业务进行统筹管理的部门。资源支持系统是指高校对人力、财务、资产资源的管理，是高校顺利开展各项业务活动的资源保证;信息系统是指各实体系统的信息管理数据库和整合平台等，既包括业务管理系统也包括财务管理系统，其贯穿或内嵌于高校实体系统中，是当前新时代信息化大背景下高校开展管理的必要途径。

高校内部审计部门在进行审计业务组织时，应紧扣高校经济活动业务运行模式和各业务发展规律，分类分模块统筹组织审计业务，进行项目安排和审计小组组建。基于高校经济活动运行模式，高校内部审计可以将其划分至不同業务板块，并结合不同审计对象和各类审计内容，构建基于业务、内容、对象的“六经六纬两层次”的三维审计实施框架，图1对此进行了部分展示。

横轴为高校业务维度，包括办学、科研、后勤保障（含基建、采购等）、附属业务、产业、资源支持（含人力资源、财务、资产等）六个维度。这六大类基本涵盖了高校的基本特色业务，各自具有其独立的业务运行特征，与之对应的审计重点、审计方式也应有所不同。在组织审计业务时，高校可针对不同审计人员的特长，从不同的业务维度入手，分类分模块组建审计小组，将某一业务类型由专门小组负责、固定分工，通过日常工作积累和专门培训、调研，各小组对某一业务类型高度熟悉后，不仅可以快速、精准地定位风险和问题，提高审计效率，还可以提升审计人员自身专业化素养。尤其是在应对重大、综合性项目时，如承担某一综合大学整体审计或者学校某一校区整体审计时，能有效组建涵盖精通各领域人员的审计项目组。同时，为了防范风险，高校内部审计部门还需要对各审计小组进行定期轮岗，以形成有效监督和制约。分模块组建专门小组并定期轮岗也会扩大审计人员专业领域，促进队伍专业化建设。

纵轴为审计内容维度，包括政策执行、经济决策、内部控制、经济责任、资源绩效、信息系统审计六个维度。尽管不同审计对象的业务特色、重点不同，但其业务成效均可以围绕以上六个方面开展审计评价。高校内部审计部门可以结合审计关注重点，有选择地进行不同内容的审计工作。同时，针对目前审计业务类型多、任务重且审计人员不够的实际，为减少对教学科研主业单位的打扰，高校内部审计部门可以从审计内容维度入手，推进“1+N”和相互嵌入式的审计组织模式，推进综合管理审计，在对政策执行、经济决策、内部控制等进行全面综合审计的基础上，分别评价内部控制是否存在缺陷、领导人员经济责任履行情况、政策执行情况、资金资源资产合规有效情况等。

竖轴为审计对象维度，包括具体业务运行部门（各二级单位）和业务管理部门（各职能部门）两个层次。高校内部审计可以从竖轴审计对象维度入手，准确定位被审计单位（如表1所示），做到既关注统筹管理，又关注具体运行，明确划分不同部门的职责范围，明确审计发现问题究竟是管理体制机制问题，还是具体执行疏漏问题，进而贯穿业务全流程，做到审计全覆盖。同时，对业务运行部门和业务管理部门的划分也有助于在审计发现问题整改阶段进行多部门联动、督促整改。

此外，高校应注重加强内部审计部门与纪检监察、巡视巡察、组织人事、其他业务管理部门的协作配合，在信息共享、结果运用、重要事项共同实施、整改问责共同落实等方面形成监督合力，促进高校内部监督体系完整完善、高效运行。

2.深化审计项目开展方式。近年来，高校内部审计业务取得了很大绩效，但在面对国家、职业发展、高校新需求新要求方面，还需要进一步深化、完善部分审计项目的开展方式。

首先，在推进政策执行审计方面。高校内部审计部门应积极关注党中央、国务院、教育部等在高等教育领域进行的重大决策部署，聚焦科研管理“放管服”、学生创新创业、产学研深度融合和科技成果转化等政策要求，以高校在政策执行过程中的体制机制设计、执行落实过程以及执行效率效果等方面为着眼点，审查高校是否贯彻落实上级决策部署、实现既定的教育政策目标，以助力各项政策措施真正落到实处，促进政令畅通。

其次，在持续开展内部控制审计方面。高校内部审计应对包括预算、收支、基建、合同、资产、采购等六大经济活动和教学、科研等业务活动开展全面内部控制审计，对高校内各单位层面、业务层面的内部控制进行持续深化细化、优化简化，避免流于表面形式评价。同时，应着重提炼重点业务的核心控制机制，并对核心控制机制进行持续跟进、持续优化，形成“评审—建设—评审”的良性内部控制循环机制，引导资源优化配置，促进提高资源绩效。

再次，在深化领导人员经济责任审计方面。高校应聚焦领导人员经济责任、加强领导人员管理监督，逐步从范围、内容方面全面覆盖。范围上应包括各单位领导人员，内容上应坚持以综合管理审计为基础，突破当前主要围绕财政财务收支开展审计的桎梏，进一步追查、分析财务问题背后所隐含的管理问题，凸显领导人员运用资源的能力和因此而产生的绩效，真正关注领导人员利用资源、开展业务、取得绩效的情况。尤其是在对管理部门开展经济责任审计时，应着重关注领导人员管理全校业务资源情况。

最后，在预算管理审计方面，要推进开展预算绩效审计，对相关经济活动的经济性、效率性和效果性进行审查，避免资金资源资产的沉淀、浪费和流失。

3.优化审计评价和审计结果运用。内部审计不仅需要精准揭示问题，更需要有效解决问题和防范于未然。因此，高校内部审计在揭示审计问题后，应落实“三个区分开来”，充分听取被审计单位、各业务主管部门和监管部门意见，甚至是借助行业专家，研判审计问题产生的原因及可能带来的风险和已经产生的损失，准确对问题性质、问题重要性程度进行定性，切实提出有效改进建议。同时，为推进“屡审屡犯”向“屡审屡善”转变。高校内部审计一方面要通过建立审计发现问题清单、整改台账、销号清单、定期“回头看”等方式加大督促整改力度;另一方面还需要推进发挥审计委员会、经济责任联席会议制度等决策机制和组织管理机制的作用，推进内部审计部门与各单位的协调配合。对具有普遍性、倾向性、苗头性问题和涉及体制机制、历史遗留、疑难问题，会同各有关单位进行会商研究，同时建立整改联动机制;对有关违法违纪的行为及相应负责人员依规依纪依法进行责任追究，以使审计成果落地。最后，内部审计部门应定期对审计发现问题进行分析总结，对于共性问题、普遍问题和重大重要问题要定期列出风险提示清单和典型案例分析，形成预警材料，为学校各单位做好“防病”服务。

（三）夯实审计基础，加强审计专业化保障

1.积极推进大数据审计等新型审计技术运用。随着当前大数据时代的到来，高校内各类信息系统不断投入使用，各类业务、财务数据迎来了爆发式增长。积极推进大数据审计等新型审计技术在高校内部审计工作中的应用，成为新时代高校内部审计发展的必然路径。高校要依托高校智力资源优势，通过与学院进行技术合作、技术支持等手段，加大审计人员技术培训和继续教育，明确大数据分析理念，优化数据采集、数据分析和数据结果的呈现。比如，在数据采集阶段，要充分利用被审计单位底层数据库原始数据，辅以网络爬虫等技术拓宽数据来源，注重对高校内部、外部以及结构化、非结构化审计数据的采集;在数据分析阶段，灵活采取分类分析、聚类分析、关联分析、孤立点分析等数据挖掘方法，挖掘数据之间因果、相关甚至是隐含的关系，分析数据内部潜在的规律和本质，揭示异常数据，进而发现审计线索、揭示问题风险;在数据呈现阶段，创新利用词云、网络图、知识图谱等方式，实现审计结果可视化呈现。

2.大力加强专业队伍建设。内部审计工作政策性强、专业要求高，人员是其立足之本。作为开展高等教育、培养高素质人才的智力高地，高校拥有集聚各类人才的天然优势。新时代背景下，高校需充分发挥智力优势，通过“校内甄选+校外引进”相结合的方式吸纳专业人才，大力加强审计队伍专业化、职业化建设，提高审计人员的依法审计能力、科学判断能力、监督保障能力、宏观服务能力和促进发展能力，助力推进高校内部审计事业科学发展。

3.持续完善专业规范建设。完善的专业规范是审计部门实施专业化管理、审计人员开展专业化审计的基础和重要抓手。新时代背景下，高校应结合自身运行规律和特点，按照内部審计准则，面向“业务、控制、风险”，建立健全各项规章制度及审计业务规范（审计手册），对内部审计的业务管理流程、业务操作流程和审计文书内容等进行规范，提升高校内部审计的规范化、专业化程度。

（作者单位：北京大学，邮政编码：100871，电子邮箱：liuzhiwei@pku.edu.cn）

主要参考文献

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[3]王雷，雷洋昆.高校内部控制建设与评审业务模式探讨[J].中国内部审计， 2016（9）：4-7

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