乡村小学教育评价政策执行的主体困境及规避

● 闫 闯

2020 年10 月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，其中提出“扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾”[1]。新时代教育评价政策指明了中小学教育评价改革的任务和方向。作为满足村民教育需求和持有教育主体地位的乡村小学，长期被围困在“追求升学率、以效率为主要取向”[2]的评价泥潭里，切实执行新时代教育评价政策变得相当重要。有人呼吁，“好的教育评价应当为教育服务、关注教育本身”[3]，实现“从‘抽象的人’到‘具体的人’的回归”[4]。乡村小学教育评价理应以乡村儿童为本，关注乡村教育本身。然而，我国教育评价制度的变迁规律表明：“行为主体、制度属性和外部环境之间的互动以及三者内部构成要素的相互作用是维系教育评价制度延续的关键点。”[5]教育评价价值取向的演进规律也揭示：“价值是教育评价的主线，人是教育评价的核心。”[6]比如，乡村小学承担着传承乡土文化的价值使命，教育评价要“考虑将乡土文化功能纳入其中，使标准化评价走向强调个性与特色的差异化评价”[7]，进而“尊重文化多元，包容文化差异，消除文化偏见，以体现评价的客观性、适应性和公平性”[8]。可见，在乡村小学教育评价政策执行过程中，“受价值观念、文化、经济以及评价改革方案设计等因素影响，教育评价改革在价值、文化、制度等层面遭遇多元困境”[9]。作为“总体方案”的新时代教育评价政策，概括性的政策内容是一回事，具体性的政策执行是另一回事。本研究以政策网络理论为分析视角，主要关注在乡村小学教育评价政策执行过程中主要网络行动主体因互动关系所面临的执行困境，并由此提出规避之策。

一、学校—校长—教师：乡村小学教育评价政策执行的主要网络行动主体

20 世纪70 年代，西方国家先后发生了通货膨胀、石油危机、水门事件等经济政治问题。为了应对复杂的社会问题，西方国家制定了一系列公共政策。在制定公共政策时，公共部门与非公共部门开始共同参与、设计和决定政策内容和政策执行。在此社会背景下，政策科学领域中的“网络研究”应时而生且蓬勃发展。所谓“政策网络”，不过是作为一种“隐喻”表征发展而来，意在揭示正式的制度安排以及政策执行过程中复杂的主体关系和行为关系。[10]政策网络具有三个方面的特征：“一是政策网络中每个主体必须依赖其他主体来实现自己的目标；二是政策网络是各种具有一定资源和目标的主体为实现自己的利益相互影响、相互作用的动态过程；三是网络主体在相互作用和互动过程中形成的行动准则，反过来也会制约和影响它们之间互动和相互作用。”[11]随着政策网络理论不断深耕于政策科学领域，其逐渐成为公共政策研究的一种重要范式。

基于政策网络理论发现，新时代乡村小学教育评价政策执行是由中央政府、地方政府、学校、校长、教师、学生、家长等评价相关的行动主体依据《深化新时代教育评价改革总体方案》而展开沟通与合作的动态的教育评价过程。乡村小学教育评价政策执行的实践过程，一方面不同行动主体之间形成了相互作用、相互依赖、相互制约的关系，如学校要依靠校长和教师贯彻落实教育评价政策；另一方面由于不同行为主体的自我利益不同，其活动受到不同规则和制度的约束，如校长和教师执行教育评价政策的行动规则约束不尽相同。英国学者R·A·W·罗斯（R·A·W·Rhodes）把政策网络研究分为微观层次、中观层次和宏观层次三种基本类型。其中微观层次的研究，以政策网络行动者的行为互动为关注焦点而进行分析；中观层次的研究，以政策网络的组织结构关系为剖释核心而进行分析；宏观层面的研究，以政策网络作为区别于科层制、市场式的治理范式进行分析。[12]从微观层次的政策网络理论来看，学校、校长和教师是乡村小学教育评价政策执行的主要网络行动主体。其中，学校是乡村小学教育评价政策执行的重要组织单位，校长和教师则是乡村小学教育评价政策执行的核心行动人员。

首先，乡村小学是作为学校组织单位而存在。乡村小学既是“村落中的国家”，受制于来自中央政府或地方政府的行政指令，成为教育评价政策自上而下的中转站，又是“教育人的场所”，受制于学校发展、教学改进和师资建设的利益诉求，成为集体性教育利益的压舱石。学校自然就是乡村小学教育评价政策执行网络中的重要组织单位。其次，遭受“农村进城镇”的生源持续性流失影响，乡村小学的办学规模不大，师资力量薄弱，行政组织结构相对简单。绝大多数乡村小学的校长，往往是学校的主要领导者甚至是唯一领导者，诸如德育主任、教务主任、总务主任等一般由教师兼任或校长代做。身处乡村小学最高领导层且又实际缺少中层领导支持的校长，既要按照中央政府或地方政府教育行政管理部门的上层命令，大力推进教育评价政策的有效执行，又要亲自考量教师、学生以及家长对待教育评价政策执行的态度与行为，规避教育评价政策执行的低效状态和无效结果，承担上传下达的中间人角色。乡村小学校长无可避免地成为教育评价政策执行网络中的关键行动者。最后，乡村小学虽然班额偏少，学生人数不多，但是年级相对齐全，班级数量不少，在有限师资力量下，乡村小学教师的多学科教学成为一种常态，一些乡村小学甚至出现一两名教师承担一个年级全部课程教学的现象。乡村小学教师遂成为教育评价政策执行网络中的重要实践者，既要根据教育评价政策执行要求积极追求理想化的教育教学行动，又要考虑教育评价政策执行成效对自我产生的实际利益影响。

不难发现，学校、校长、教师是串联起乡村小学教育评价政策执行过程的三个结点，以点带线，连线成面，三者与相关评价行动主体的互动关系构成了乡村小学教育评价政策执行的网络体系。以此观之，学校、校长和教师变成了乡村小学教育评价政策执行过程中重要的、关键的和主要的网络行动主体。正因处在乡村小学教育评价政策执行网络体系之中，学校、校长、教师以己为连接点，才会形成复杂的主体关系和行为关系。在主要网络行动主体的复杂互动关系发酵下，乡村小学教育评价政策执行面临着多重的主体困境。

二、行政逻辑与教育逻辑博弈：乡村小学教育评价政策执行的学校困境

新时代教育评价政策执行是一个自上而下的过程，从政策发布到落到实处，中间有一段很长的路程。中央政府、地方政府发布教育评价政策执行要求以后，教育评价改革就会到达乡村小学第一个教育实践场域——学校。对于处在政策执行网络中枢的学校而言，乡村小学教育评价政策执行可能面临着行政逻辑与教育逻辑两者之间的博弈困境。

（一）“唯上性”：乡村学校执行教育评价政策的行政逻辑

纵观整个教育评价政策网络，中央政府和地方政府的行政地位，无论是从级别、性质上讲，还是从权力、资源上看，都给处于基层行政组织的乡村小学带来一种行政压力。“在防止善意政策之意外后果（尤其是不良意外后果）的意义上……各级政策的推行和实施是需要‘唯上’的，那就是不能偏离政策文件的初衷和指导思想。”[13《]深化新时代教育评价改革总体方案》是由中共中央、国务院发布的，同时明确“要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实”，“各级各类学校要狠抓落实”，“对违反相关规定的予以督促纠正，依规依法对相关责任人员严肃处理”。经由中共中央、国务院发布的新时代教育评价政策，加之“落实改革责任”的严格条款，在乡村学校执行时无形之中增加了政治压力和行政压力。因此，乡村小学执行新时代教育评价政策，打上了鲜明的行政烙印，需要根据政策内容涉及相应的基本要求付诸行动，不能偏离其指导思想、主要原则和改革目标。在乡村小学教育评价政策执行中，作为政策执行网络中枢的学校，必须树立“唯上性”思维，依从教育评价政策的总体要求，遵循教育评价政策执行的行政逻辑。

（二）“高质量”：乡村学校执行教育评价政策的教育逻辑

在教育评价政策网络系统中，乡村小学教育评价政策执行面临着学校发展、教学改进和师资建设的合理教育诉求。学校是一个教育的场域，教育的质的规定性是培养人。教育评价“不是在科学主义价值取向下只关注教学质量而不顾效率，更不是管理主义价值观下过度重视效率而忽视质量。这里的质量是全面的质量，既要求高质量的教育结果，也要求高质量的教育过程，还包括高质量的教育环境”[14]。在基础教育高质量发展的现实语境下，乡村小学执行新时代教育评价政策，不是为了单纯评价乡村学校教育而进行教育评价改革，而是为了提升乡村教育质量而进行教育评价改革，而教育质量提升的结果便指向了“高质量”，即高质量的教育结果、教育过程和教育环境。《深化新时代教育评价改革总体方案》的初衷本就在于“加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育”。以此意义，在教育评价政策执行网络中，乡村小学需要满足教师、学生、家长等政策执行网络行动主体利益的正当诉求，而高质量的教育结果、教育过程和教育环境就是学校、教师、学生、家长等政策执行网络行动主体的利益交点。注重“高质量”，遂成为新时代乡村小学教育评价政策执行的教育逻辑。

（三）逻辑博弈：行政逻辑与教育逻辑两者之间形成困境

在乡村小学教育评价政策执行网络中，学校面对来自中央政府和地方政府的行政压力，同时遭遇学校发展、教学改进和师资建设的教育逻辑，二者展开一定的逻辑博弈。表面上，在“唯上性”的行政逻辑下，乡村小学的教育评价行动需要根据教育评价政策的总体要求开展。一旦中央政府和地方政府的教育评价政策确定，乡村小学理应根据政策内容涉及相应的方案付诸教育教学行动。但在教育评价政策执行过程中，“高质量”发展的教育逻辑诱发乡村小学教育评价政策出现“落地难”或执行“打折扣”的现象。这主要是因为，乡村小学部分囿于固有的教育生态，即便明确了需要执行的教育评价政策要求，也会选取更适合教师、学生、家长等政策执行网络主体利益的方式采取行动。比如“，长期以来，只见分数不见人已然成为教育评价的顽疾”[15]，坚决克服“唯分数”和“唯升学”本是乡村小学执行新时代教育评价政策的“唯上性”行为，但在教师、学生、家长等行动主体期盼追求高分数和好成绩的集体共谋下，破除“唯分数”“唯升学”便在乡村小学教育评价政策执行网络中被“高质量”发展诉求弱化。在此情况下，乡村小学教育评价政策执行实际成为行政逻辑与教育逻辑两者博弈下的相互调适结果。

三、上级命令与下层抗阻挤压：乡村小学教育评价政策执行的校长困境

新时代教育评价政策执行是一个不断下放、逐层深入的过程。在乡村学校接收且计划执行教育评价政策以后，乡村小学教育评价改革的基层代理人——校长——便出现了。对于身处政策执行网络关键节点的乡村小学校长而言，乡村小学教育评价政策执行可能面临着上级命令与下层抗阻双重挤压的困境。

（一）作为行政干部，校长服从上级发布的教育评价政策“命令”

校长是乡村小学的法定代表人，是乡村小学教育评价政策执行网络的关键行动者，但校长也是地方教育行政部门派来的行政干部。“学校虽不是国家行政机关，学校管理人员也不是行政机关工作人员，但我国从新中国成立初期开始，就将学校工作人员（校长、教师等）作为国家干部纳入到国家行政干部系列。”[16]作为国家行政干部系列之中的乡村小学校长，虽然手中掌握了学校的行政权力和教育资源，有一定特权决定乡村小学教育评价改革的价值理念和实施方式，但是必须遵循行政管理的基本规律，即在中央政府和地方政府的教育行政部门面前，需要服从上级发布的教育评价政策“命令”。如《深化新时代教育评价改革总体方案》提出“坚决克服重智育轻德育、重分数轻素质等片面办学行为”，乡村小学校长需要认真贯彻落实这些教育评价政策“命令”。乡村小学校长之所以要服从上级发布的教育评价政策“命令”，一方面是因为上级管理部门会对教育评价政策执行情况进行监督和检查，以此作为评定校长业绩和学校发展的形式材料，另一方面是因为上级管理部门掌握了经费、师资、设备等教育资源，在资源有限和分配不均的现实情况下，校长有效服从上级发布的教育评价政策“命令”，更容易获得其支持，否则就会适得其反。

（二）作为道德领导，校长化解下层发出的教育评价政策“抗阻”

乡村小学是重要的育人场所，不是行政化的官僚机构。由此来看，乡村小学校长虽然是行政干部，但也是道德领导。“校长道德领导的组织方面，校长主要扮演着学校愿景的表达者、学校变革的推动者、学校文化的缔造者等角色。”[17]作为道德领导角色的乡村小学校长，承担着凝聚被领导的教育评价政策执行网络行动主体（包括教师、家长、学生等）的理念共识和行为共识的价值使命。在乡村小学教育评价变革过程中，由于变革常会带来政策执行网络行动主体的利益受损和负担加重，为了寻求自我保护，教师、家长、学生等政策执行网络行动主体容易产生某种“抗拒”教育评价政策执行的观念和行为。如《深化新时代教育评价改革总体方案》强调“落实中小学教师家访制度，将家校联系情况纳入教师考核”，在很大程度上，严格执行家访制度加重了乡村小学教师的工作负担，导致一些教师很可能少去执行或简单应付家访。因此，乡村小学校长作为学校的道德领导者，面对下层发出的教育评价政策“抗阻”行为，要认清教师、家长、学生等政策执行网络行动主体并不具有抵制变革的习性，在此基础上寻找化解的方法、策略和路径。

（三）上下双重挤压：上级命令与下层抗阻两者之间形成困境

作为学校法定代表、行政领导干部和道德领导角色的乡村小学校长，在教育评价变革中面临着来自执行上级命令与化解下层抗阻的双重压力。对上对下都能交差，往往成为现实中乡村小学校长的行动指南。为了应对来自上级管理部门的监督和检查，乡村小学校长会严格按照政府确定的教育评价政策执行要求开展行动。为了应对教师、家长、学生等政策执行网络行动主体的利益要求，乡村小学校长会及时听取他们的意见，在合理范围内减轻其工作负担，不使个体利益受损。同时，校长在教育评价政策执行中有时会展现出作为理性人的一面，他们会为自己寻找更有力的政策执行途径，或通过政策执行提升个人权威，或极力避免政策执行对个人利益的侵犯。但不论怎样，乡村小学校长在服从上级发布的教育评价政策“命令”的过程中，可能导致教师、家长、学生等政策执行主体的利益诉求难以得到满足，或者在化解下层发出的教育评价政策“抗阻”的过程中，可能造成中央政府和地方政府的教育评价政策执行要求的践行不力。无论哪一种情况，都会将乡村小学校长置于上下双重挤压的两难困境。

四、信念驱动与感性充斥共存：乡村小学教育评价政策执行的教师困境

新时代教育评价政策执行是逐渐深入学校教育、学科教学的实践过程。在深入课程与教学的过程中，乡村小学教育评价政策网络体系之中的重要执行人——教师——便出场了。对于身处政策执行网络重要节点的乡村小学教师而言，乡村小学教育评价政策执行可能面临着信念驱动与感性充斥彼此冲突的共存困境。

（一）教师坚守教育信念，以纯真教育情怀完全执行教育评价政策

教育是一项道德性事业，它使个体“不再固守一隅”，进入整个世界，“坚定地成为自己”。[18]教育的道德性与超越性，建构了教师职业的理想、信念、情怀和追求，如忠于职守、淡泊名利、默默耕耘、孜孜不倦等。乡村小学教师本就肩负着培养新时代乡村少年的重要责任，心中要有国家和民族，要明确意识到承担的国家使命和社会责任。在理想信念驱动下，乡村小学教师内心深处暗藏的纯真教育情怀被唤醒，以德立身、以德立学、以德施教，自觉践行教书育人使命。对于坚守教育信念的乡村小学教师而言，纯真的教育情怀能够促其完全执行教育评价政策，培养德智体美劳全面发展的新时代乡村少年。如新时代教育评价政策提出“坚持立德树人”，强调“坚决克服重科研轻教学、重教书轻育人等现象”。这与具有理想信念的好教师形象在价值取向上不谋而合。乡村小学教师心中有坚定的教育理想和纯真的教育情怀，势必兼具既做好“大先生”又做好“教书匠”的职业理念，在乡村小学执行教育评价政策时，会选择欣然接受和追求旨在完善立德树人机制、引导教师潜心育人、促进学生全面发展的教育评价改革目标，完全将新时代教育评价政策精神贯彻落实到课程与教学的实践中。

（二）教师秉持工具理性，以个人名利得失有限执行教育评价政策

“现实的就是关系的”，不同行动者之间，存在各种独立于个人意志和个人意识的客观关系。[19]在客观关系的限制下，乡村小学教师不是一个“抽象的人”，而是一个“具体的人”，拥有多重社会角色，如儿子、丈夫、父亲等。乡村小学教师存在于现实关系的铁笼之中，势必考虑各种现实需要和物质利益。这便意味着，乡村小学教师不只是依靠价值理性而存在，更是追求工具理性而生活，满足他人对于自己的角色期待。“价值理性就是通过调动理想自我，潜移默化地体现对人自身本质的导向作用。工具理性是人作为主体在实践中为作用于客体，以达到某种实践目的所运用的具有工具效应的中介手段。”[20]秉持工具理性的乡村小学教师，不再一味追求理想教师形象，容易把教书育人看作谋生手段，跌入“职业人”的陷阱。相较于其他社会群体，乡村小学教师工资待遇不高，家庭经济收入偏低，甚至难以满足日常开支，在教育教学过程中易被感性充斥，追求短时利益，计较个人名利得失。如果乡村小学教师的教育教学行动以工具理性为价值参考，那么执行教育评价政策就变成达到个人功利目的的中介手段，进而政策执行能带来功利收益便会“全力前进”，不能带来功利收益则会“量力而行”。在此意义上，乡村小学教师执行教育评价政策则变得相当有限。

（三）情理共存于教师一身：信念驱动与感性充斥两者之间形成困境

个体在面临决策行动时，内心存在两个矛盾的自我“：应该自我”（should sel）f和“想要自我”（want self）。[21]“应该自我”代表的是价值理性及价值理性观照下的个体理想行为；“想要自我”代表的是工具理性及工具理性充斥下的个体感性行为。依靠教育情怀信念驱动的乡村小学教师，能够完全执行新时代教育评价政策，体现“应该自我”理性的一面。但感性充斥内心的乡村小学教师，很大可能以个人名利得失有限执行教育评价政策，表达“想要自我”情感的一面。情理共存乡村小学教师于一身，教育评价政策执行形成了信念驱动与感性充斥的冲突困境。当然，在教育评价政策执行过程中，乡村小学教师计较名利得失并不是商业活动中那种基于交易产生的关于财富是否增值、如何增值的考量，而是基于教育评价改革而进行的对如何不遭受利益损失、如何让工作不那么劳累的考虑。受现代社会思潮中物质主义和消费主义的影响，在许多乡村小学教师的眼里，吃亏并不是福，只有将利益拿到手，真正改善自己的生活才是福。正是秉持工具理性，承载利益分配改革与工作内容变化的乡村小学教育评价政策执行，容易促使教师展现出“精打细算”的特征，在感性充斥下导致教育评价政策执行中可能发生执行梗阻。

五、超越过度行政与利益捆绑：乡村小学教育评价政策执行主体困境规避

基于政策网络理论分析发现，在乡村小学教育评价政策执行过程中，学校可能面临着行政逻辑与教育逻辑两者博弈的困境，校长可能面临着上级命令与下层抗阻双重挤压的困境，教师可能面临着信念驱动与感性充斥彼此共存的困境。新时代教育评价政策关系国计民生，《深化新时代教育评价改革总体方案》意义非凡。因此，有效规避乡村小学教育评价政策执行的主体困境，势在必行。

第一，教育评价政策设计充分考虑学校场域的行政逻辑和教育逻辑，注重行政逻辑与教育逻辑之间的有序衔接。教育评价领域的公共政策设计不是一蹴而就的，而是在不断总结教育评价经验和教训的基础上积极优化政策的反复过程。教育评价政策设计不仅包含对教育评价政策总体要求和重点任务的内容设计，也包含了教育评价政策的执行组织和相关管理机制建设的设计。在乡村小学教育评价政策执行网络中，规避行政逻辑与教育逻辑两者博弈的学校困境，需要在政策设计之前深入认识乡村小学的组织特性，充分考虑政策实际执行时学校面临的行政逻辑和教育逻辑。从现实政策内容看，《深化新时代教育评价改革总体方案》的确最后强调了“组织实施”，提出“落实改革责任”“加强专业化建设”“营造良好氛围”。但在乡村小学教育评价政策执行过程中，不同学校的发展水平不同、师资队伍不同、教学质量不同，相对应的，破除“五唯”的教育评价改革路径和改革深度也不同。对于作为基层行政组织的乡村小学而言，教育评价政策设计保留一定的自由操作空间，在遵循行政逻辑的同时考虑教育逻辑的内在机理，注重行政逻辑与教育逻辑之间的有序衔接，有助于乡村小学根据实际情况设定更有效的政策执行路径，进而减轻行政逻辑与教育逻辑两者博弈所产生的乡村小学教育评价政策执行的负面效应。

第二，教育评价政策执行中，校长摆脱领导角色束缚，确立职业化观念，致力于上级命令与下层抗阻之间的调和融通。无论是作为行政干部的乡村小学校长，还是作为道德领导的乡村小学校长，教育评价政策执行全都赋予其“领导者”的重要角色。双重的领导角色进一步扩展了乡村小学校长的“角色丛”，难免会出现角色内冲突。“在角色丛中，每个角色都有自己的一套行为规范，要求角色者去履行，这样就可能出现个体顾此失彼的现象。”[22]解决行政干部与道德领导的角色冲突，能以“内解决”的实践方式进行，即乡村小学校长个人通过自身的努力解决角色冲突。在乡村小学教育评价政策执行网络中，想要规避上级命令与下层抗阻双重挤压的困境，意味着校长要摆脱领导角色束缚，从官本位的传统固有角色观念中解放出来，同时把校长看作一种职业，确立“校长职业化”观念。“校长职业化”能够使其淡化职务观念，强化职业观念；淡化权力观念，强化能力观念。由以上可知，确立职业化观念的乡村小学校长，在面对服从上级发布的教育评价政策“命令”和化解下层发出的教育评价政策“抗阻”时，秉持的是职业观念和岗位责任，摈弃了行政化思维和领导者观念，比较注重发展“办事能力”，寻求“问题解决”，追求“实际结果”，致力于上级命令与下层抗阻之间的调和融通。

第三，教育评价政策执行中，教师根植于“应该自我”发展“想要自我”，追求信念驱动与感性充斥之间的辩证统一。人是理性与情感的统一体。面对教育实践中教育评价改革与政策执行，作为个体的乡村小学教师在行为抉择时无论是出现“应该自我”，还是产生“想要自我”，都是正常的心理反映。但不得不承认，“应该自我”表征理性、睿智、道德感，“想要自我”表征感性、冲动、情绪化。因此，在乡村小学教育评价政策执行网络中，规避信念驱动与感性充斥彼此共存的困境，教师需要根植于“应该自我”发展“想要自我”，以“应该自我”指导引领“想要自我”，在坚守教育信念的前提下，合理追求个人名利。尽管工具理性与价值理性难以实现统一，但中国人素来具有德福一致的伦理信仰传统。一项基于全国31 个省、市、自治区3 万名中小学教师的调查表明：教师职业幸福感总体水平较高。[23]以此来看，要让乡村小学教师信仰德福一致，同时相信理想信念驱动下的乡村小学教育评价政策执行，最终有助于满足自我的现实需要、提升自我的职业幸福指数。循此操作，乡村小学教师能够逐渐实现信念驱动与感性充斥之间的辩证统一。

总而言之，在乡村小学教育评价政策执行主体困境规避中，需要超越基于政策网络行动主体的互动关系所形成的过度行政捆绑和利益捆绑。行政捆绑主要表现在，学校和校长过度依赖中央政府和地方政府提出的覆盖全国的教育评价政策执行要求，完全丧失了展开乡村小学教育评价改革的自由操作空间，而不顾学校发展实际状况的教育评价政策执行，其成效甚微。利益捆绑主要表现在，学校、校长、教师出于利益获得或避免利益受损而出现教育评价政策执行冒进或懈怠的态度与行为，根本不关心乡村小学教育评价政策目标群体能否真正获益。乡村小学只有超越过度的行政与利益捆绑，才能真正实现新时代教育评价政策的改革目标，最终助力“办好人民满意的教育”。