高校制度建设的考察与分析——以安徽省F高校为例

陈 刚 王 刚

（阜阳师范大学 安徽阜阳 236037）

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化教育领域综合改革”的总要求。深化教育领域综合改革是党和国家立足于新时代，着眼“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，对教育改革提出的新要求。[1]（P163）高校深化综合改革，就必须加强制度建设，为其提供必要制度保障。

为了解高校制度建设情况，积极推进高校制度建设，课题对安徽省F高校制度建设进行了调研。调研主要围绕F高校制度建设总体情况、存在的问题和不足以及加强制度建设意见建议等进行。调研主要采取调查问卷方式进行，同时进行了座谈交流，查阅了制度文本。调研对象主要为机关单位和二级学院的领导干部、一般管理人员、教师以及其他人员。调研共发放问卷500份，回收问卷492份，有效问卷492份，问卷回收率为98.40%，有效率为98.40%。

一、高校制度建设存在的主要问题

（一）在制度认知方面。制度认知是运用制度、遵守制度和维护制度的根本。当前，高校教职工对制度认知普遍存在不足，不仅了解和掌握制度甚少，而且不能正确认识和评价制度。调查发现（本调查为文中所提课题组自行调查，除特殊说明外，本文数据均出自该调查），在所列的学校十项重要制度中，对《大学章程》了解的为37.60%，对《绩效考核试行办法》了解的为52.64%，对《公务接待管理办法》了解的为27.03%，对《中层领导人员管理办法（试行）》了解的为15.24%，对《二级学院党政联席会议实施办法》了解的为17.28%，对《采购办法（试行）》了解的为21.34%，对《科研项目评审与推荐办法》了解的为24.59%，对《财务管理办法》了解的为23.17%，对《重点领域关键环节监督办法（试行）》了解的为11.38%，对《教学事故认定与处理办法（试行）》了解的为26.22%。被调查人对制度的“了解”普遍只是知道大概内容，知道具体内容的则很少，知道所有内容的则没有。另外，4.47%人认为制度建设不重要，10.77%人认为人情大于制度等。

（二）在制度制定方面。制度制定是制度建设的前提，制度制定是否健全完善直接关系到制度的执行和遵守。一是深化“放管服”改革、简政放权制度体系不健全，特别是规范校院两级管理权限的制度体系尚未建立。二是学校一些事务没有相应的制度调整，造成制度盲区的出现。三是一些制度不适应或不完全适应学校实际情况，影响制度执行效果。四是一些制度之间不协调不统一，存在矛盾和冲突。五是一些制度不符合党内法规和国家法律规定。六是一些制度规定明显不公平、不合理。调查显示，教职工也普遍认为制度制定存在不足，其中，合规性不足为13.01%，合理性不足为35.77%，科学性不足为34.96%，民主性不足为39.02%，公正性不足为21.75%，及时性不足为43.70%，健全性不足为43.29%，规范性不足27.03%。

（三）在制度执行方面。习近平总书记指出：“法规制度如果不落实，只是写在纸上、贴在墙上、编在手册里，就会成为‘稻草人’‘纸老虎’，不仅不能产生应有作用，反而会损害法规制度的公信力。”[2]（P89）制度建设，重在增强有效性，贵在提升执行力。从某种意义上说，执行制度比制定制度更为费力、更为重要、也更具有现实意义。[3]（P3）当前，高校在制度执行中也存在众多问题。一是部分党政领导干部以言代替制度，以权压制制度，干预制度执行情况时有发生。二是制度执行不严格、不到位，有制度不依，违反制度现象屡见不鲜。三是制度执行不规范、不透明、不公正现象也较为突出。调查发现，10.57%人认为制度执行受到干预，43.70%人认为制度执行不到位，27.85%人认为制度执行不严格，21.54%人认为制度执行不合规。在“三重一大”制度执行情况中，认为较好为31.71%，认为较差为4.76%，认为一般为30.49%，说不清为33.13%。

（四）在制度遵守方面。制度制定的目的是遵守和执行制度，如果制度制定出来却不能严格遵守和执行，制度制定的目的和意义就将无法实现，制度的权威和尊严也将荡然无存。当前，高校部分领导干部和教职工不遵守制度现象较为突出，不能严格按照制度规定行使权利和履行义务，特别是领导干部更为严重。调查显示，25.20%人认为教职工不能遵守制度，33.54%人认为领导干部不能遵守制度。在自身利益受到侵害时，绝大多数教职工并非按照制度规定来解决问题，而是选择制度以外方式方法来解决问题。调查表明，在与学校发生纠纷时，57.32%人选择找校领导解决，9.96%人选择向法院提起诉讼，13.82%人选择向教育厅反映，23.58%人选择找纪委解决，10.37%人选择向仲裁机关申请仲裁，28.66%人选择忍了，只有18.09%人选择按制度规定解决。

（五）在制度监督方面。制度监督是现代制度建设的重要组成部分，是对制度运行和操作合规性进行监察和督导的重要手段，是实现制度的重要保障。从目前来看，高校不仅监督机构不够健全，监督机制不够完善，监督程序不够规范，而且监督人员不足，监督力度不够，监督手段偏软，监督效果不佳，不能真正发挥其应有作用。调查显示，25.61%人认为监督机构不健全，33.83%人认为监督人员不足，23.78%人认为监督机制不完善，18.14%人认为监督程序不规范，12.70%人认为监督力度不够，27.65%人认为监督效果不足等。

二、高校制度建设存在问题的原因分析

（一）思想认识不够。思想认识是问题产生的根本。广大教职工特别是领导干部对制度建设的重要性以及对制度建设中存在的问题认识不足，是导致制度建设存在问题的关键。个别单位或个人在制度建设中并非出于公心，而是为了单位或者个人利益，也会造成制度制定难以科学合理、公平公正，制度执行难以严格公正。另外，在传统人治思想和高校长期行政化消极影响下，一些领导干部形成了“人治”思维定势，缺少法治观念和法治思维，习惯于以权力代替制度，也必然导致制度建设存在问题。调查显示，22.56%人认为学校对制度建设重视不够，6.71%人认为学校不重视制度建设；在制度制定中，34.15%人认为制度部门利益明显，19.92%人认为制度体现个人意志；在制度执行中，17.28%人认为不符合个人利益是制度执行难的重要原因。

（二）制度自身不足。高校制度系统有效运转首先依赖于系统内部各要素的健全、完善，如果系统内部各要素存在缺陷，系统功能正常发挥将无疑受到影响。与此同时，制度制定、制度执行、制度遵守、制度监督等要素之间也是相互作用和相互影响，任何一个要素的不健全、不完善，也势必会对其他要素产生消极作用和影响。当前，高校无论是在制度制定、执行方面，还是在制度遵守、监督方面都存在一定的问题和不足，这不仅导致整个制度系统难以有效运转，系统功能难以正常发挥，制度应有作用难以实现，也影响到每个要素有效运转，要素功能难以正常发挥，作用难以实现。另外，缺少责任追究制度，责任追究不力，惩罚力度不足，违反制度成本过低也是导致制度建设存在问题的重要原因。调查显示，在制度执行难中，13.82%人认为是制度自身原因，37.20%人认为是缺少责任追究；在制度得不到遵守中，39.02%人认为是制度本身不合理，53.25%人认为是缺少有效监督。

（三）宣传教育不力。制度意识是人们对制度的理性、情感、意志和信念等各种心理要素的有机综合体。制度意识是制度建设的内在精神条件，是制度建设得以实现的关键。制度信仰是制度意识的核心，是制度得以有效实施的保证。由于制度宣传教育不力，导致一些党政干部和教职工制度意识较为淡薄，他们不能正确认知评价制度，难以形成制度信仰，对制度缺少敬畏之心，对制度没有信赖感和依赖感，学习、运用、执行、遵守和维护制度的积极性、主动性和自觉性不高。党政干部和教职工制度意识淡薄，缺乏制度信仰，势必会对制度制定、执行、遵守和监督等产生不利影响，造成制度建设存在众多问题和不足。调查显示，43.29%人认为制度宣传教育不到位，46.14%人认为制度意识不强；在制度执行难中，48.78%人认为是缺乏制度意识；在制度得不到遵守中，50.41%的人认为是缺少制度意识。

（四）社会环境影响。社会存在决定社会意识，社会环境的好坏对人们心理是否健康具有决定性的影响作用，社会环境提供的行为模式、生活方式等对行为人的行为产生具有决定性的塑造作用，违反制度心理的产生以及违反制度行为的实施与社会上存在大量消极因素的负面消极影响有关。改革开放以来，我国经济发展迅速，社会变革较快，但思想文化建设却没有相应跟上，一些人理想、信念动摇，人生观、价值观和道德观错乱，道德水准下降，导致社会失范以及社会控制力弱化，社会上违反道德、违反政策、违反制度甚至违法犯罪现象剧增，为社会树立大量不良榜样，引发大量的模仿性行为，这势必会对制度建设产生消极影响，导致制度建设存在这样或那样问题。调查显示，在制度执行难中，20.03%人认为是缺少执行环境；在制度得不到遵守中，19.11%人认为是社会消极影响。

三、加强高校制度建设的思考建议

（一）正确认知制度。正确认知制度是制度建设的根本。提高广大教职工特别是领导干部思想认识，充分认识高校制度建设的重要性、必要性以及复杂性、紧迫性，切实增强制度建设的责任感、使命感，提高制度建设的自觉性、坚定性。认真落实责任，加强组织领导，强化协调配合，明确责任分工，完善制度机制，强化监督管理，严格责任追究。调动广大教职工特别是领导干部学习、宣传制度的积极性主动性，丰富他们制度知识，提升他们制度意识。

（二）科学制定制度。科学制定制度是制度建设的前提。及时推进制度的“立改废”，构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的制度体系。加大制度审查，确保制度符合党内法规和国家法律以及上级政策和制度，提高制度的合规性。充分发扬民主，广泛听取广大教职工的意见建议，提高制度的民主性。加强调查研究，使制度符合学校实际，提高制度的科学性。树牢公平正义理念，使制度体现公平正义，提高制度的公正性。建立完善制度制定制度，规范制度制定，提高制度制定的规范性。

（三）严格执行制度。严格执行制度是制度建设的关键。严格规范制度执行，做到执行主体、权限、程序、内容、形式符合规定。推进制度执行改革，不断完善制度执行的针对性、可操作性和实效性。建立健全制度执行责任制和错误追究制，确保制度执行单位、部门及其人员能严格按照制度办事。加强对领导干部的管理和制约，避免干预制度执行，避免以权代替制度、以言代替制度。加强对制度执行人员教育，提高制度执行人员的能力素质，提升他们按照制度办事的自觉性。

（四）全员遵守制度。全员遵守制度是制度建设的基础。积极开展制度宣传教育，培养提升教职工制度意识，让制度成为一种信仰。学校党政要率先垂范，带头遵守制度，不能超越制度，更不能凌驾于制度之上。强化领导干部制度意识，提高他们依制度决策，按制度办事的自觉性，带头遵守各项制度。公正严明执行制度，树立制度之重、制度之威，提大教职工对制度的信任感、依赖感、正义感和神圣感。加强对教职工思想政治教育和道德教育，为遵守制度提供必要的思想道德基础。

（五）有效监督制度。有效监督制度是制度建设的保障。规范制度监督主体、对象、权限、内容、方式等，使制度监督规范化、制度化。健全完善制度审查、问责、纠错等机制，及时查处违反制度行为，严肃规范追责问责，确保制度有效运行。强化对制度制定、执行、遵守等监督力度，确保制度制定科学合理、制度执行严格规范、制度遵守全面有效。建立健全制度监督机构，配足专门监督人员，整合强化各种监督合力，提升监督能力和监督实效。