府际关系视角下的中国央地关系协调：价值意涵、演进思路与发展动向

高永久， 杨龙文

(南开大学 周恩来政府管理学院， 天津 300350)

一、引言

央地关系，即中央政府与地方政府之间的关系。它是国家公共权力纵向上的权责配置和利益分配的关系，具体包括中央政府与地方政府之间的权力关系、财政关系、公共行政关系和利益关系等层面(1)谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2000年第1期。，体现为中央政府与地方政府在人事任免权、事权、财权等方面的划分与协调。本文所指的政府即“广义政府”的概念，包括立法机关、行政机关、司法机关、监察机关、党的机构等政治机构。新中国成立70余年以来，央地关系始终是我国政府运作过程中的重要问题，在不同历史阶段呈现出不同特征。特别是党的十八大以来，随着国家治理体系和治理能力现代化的提出，央地关系在国家治理走向现代化的进程中需要进一步的规范与协调，从而在理顺央地关系的过程中，更好地发挥国家治理效能和中国特色社会主义制度的优势。央地关系一直是政治学、公共管理学、经济学等学科领域所关注的重要议题，近年来国内学术界也对央地关系进行了诸多探讨，归结起来主要可以分为三类。

第一类直接聚焦央地关系本体，对央地关系的基本特点、运行逻辑、演进过程、分权模式、现实困境、改革路径等议题进行了集中式探讨。就本文所关注的央地关系演进过程和运行逻辑而言，例如李康指出，我国央地关系处理经历了计划经济时期央地之间“集权”与“放权”的循环往复，到改革开放以后央地博弈的兴起，再到全面深化改革时期央地关系的制度化与法治化的演进过程。(2)李康：《新中国70年来经济发展模式的关键:央地关系的演进与变革》，《经济学家》2019年第10期。封丽霞则认为，以发展为目标的渐进式实验主义、弱制度化的权力上收与下放技术策略是改革开放以来我国央地关系改革的主要逻辑思路。(3)封丽霞：《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》，《东方法学》2020年第2期。第二类是结合各种具体的治理议题，以其为切入口来窥知新时代央地关系的发展趋势。例如何艳玲等结合对当前政府治理模式中的“问责总领”模式认为，新时代央地关系呈现出了从上下分权到任务—责任分权以及治理下行、权威上行的发展趋势。(4)何艳玲、肖芸：《问责总领：模糊性任务的完成与央地关系新内涵》，《政治学研究》2021年第3期。汪三贵等则结合贫困县脱贫摘帽的过程分析而认为新时代央地关系出现了从“钱少事多”到“放权到县”的新变化。(5)汪三贵、钟宇：《贫困县何以摘帽——脱贫攻坚中的央地关系与干部激励》，《贵州财经大学学报》2021年第5期。此外，郭道久等结合疫情防控治理对央地关系进行了剖析。(6)郭道久、吴涵博：《保持适度张力与发挥两个积极性：疫情防控中的央地关系剖析》，《河南社会科学》2020年第11期。第三类是以央地关系为研究视角，以此切入到对其他具体问题的探讨，例如国家公园管理体制的建构(7)秦天宝、刘彤彤：《央地关系视角下我国国家公园管理体制之建构》，《东岳论丛》2020年第10期。、区域环境协同立法的方式(8)陈诚：《央地关系视角下区域环境协同立法的完善路径》，《理论月刊》2022年第2期。、自贸区制度法治化建设的现状(9)叶洋恋：《央地关系视域下的中国自贸区制度法治化建设:困境、障碍和完善进路》，《河北法学》2021年第4期。、中央环保督察治理的外溢性影响(10)娄成武、韩坤：《嵌入与重构：中央环保督察对中国环境治理体系的溢出性影响——基于央地关系与政社关系的整体性视角分析》，《中国地质大学学报(社会科学版)》2021年第5期。，等等。这些富有成效的研究进一步拓宽了央地关系的分析视角，深化了有关领域的研究议题，为本文从宏观本体层面梳理我国央地关系的价值意涵、演进思路以及新时代央地关系的发展动向等问题提供了坚实的理论基础。同时，现有研究对于我国央地关系的价值性和阶段性分析仍待进一步总结和深化，特别是从府际关系视角观照党的十八大以来我国央地关系在新时代的发展动向等方面仍然有待进一步丰富和完善，这不仅是本文的核心关切所在，也具有极为重要的现实意义。

二、央地关系协调缘何重要

政府是现代国家主权的实际行使机构，围绕着政府权力行使过程衍生了多重政治关系。从横向上看，包括立法、行政、司法等国家机构之间的关系；从纵向上看包括中央与地方各级政府之间的关系；从外部看，还包括政府与政党、政府与市场、政府与社会等多重关系。在这些关系中，府际关系尤其是央地关系是思考政府运作过程必须着重加以观照的聚焦点。府际关系即政府之间的关系，它是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系以及不同地区政府之间的关系。(11)谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2000年第1期。具体来看，府际关系包括中央政府与地方政府之间的关系、各级地方政府之间的关系、同级政府部门之间的关系以及各地区政府之间的关系。在这些府际关系中，央地关系关涉国家结构形式，涉及国家权力的纵向分配，因而央地关系的协调具有重要的价值意涵。

(一)央地关系协调关涉国家统一与政治稳定

中央与地方的关系问题历来关涉国家的独立统一、政治稳定、经济发展、社会安定、民族团结等重大政治议题。伴随着生产力的发展、人口数量的增加以及对外战争的进行，早期国家形成过程中的土地疆域不断扩张，由单一层级政府直接进行管理的成本较高、难度较大，必须委托地方政府进行管理。因此，在不同层级政府对公共事务管理的权责划分、协调沟通过程中，央地关系由此产生。在某种意义上，央地关系直接与公共事务管理的幅度和层级有关，它并非现代国家的特有关系。例如小国寡民的古希腊城邦并不存在央地关系，而现代国家如新加坡、梵蒂冈等国家也由于国土面积过于狭小、国民人口数量较少而难以具备严格意义上的央地关系。央地关系即国家权力的纵向分配问题，这一纵向权力分配是否合理、权责划分是否明晰、权力大小是否恰当直接关系国家的兴衰治乱。中国在封建王朝时期所面临的中央集权与地方割据的矛盾关系问题，就突出地反映了央地关系对国家统一、政治稳定、社会安定和民族团结的重要影响。大体而言，在古代封建王朝时期，央地关系处理得当，大一统的中央集权就容易形成国家统一、经济繁荣、社会安定、民族团结的“治世”“盛世”，而央地关系失控、央地矛盾爆发则极易导致王朝的衰败乃至倾覆。例如，唐朝中后期的藩镇割据现象。就现代国家而言，央地关系的和谐或者冲突，同样影响着现代民族国家的建构和国家政治现代化进程的演进。例如，18世纪下半叶美国建国初期实行的“邦联体制”所造成的内忧外患以及1991年苏联解体都与未能妥善协调央地关系有着密不可分的关联。

(二)央地关系影响地方府际关系的基本发展态势

中央政府与地方政府之间的关系界定，在很大程度上影响着不同层级地方政府之间的关系、各地区政府之间的关系、同级政府部门之间的关系等其他纵向或横向府际关系的发展演化态势，并在处理条块矛盾、协调东西部协作、组织对口支援、促成跨区域府际合作与议事协调等方面发挥着关键性作用。由于制度惯性使然，国家结构形式的建构原则不仅对中央政府与地方政府之间的总体关系进行了一般意义上的规定，地方政府之间的关系，也往往是严格遵循中央政府与地方政府关系的原则处理。中央政府与地方政府之间更侧重于“中央集权”还是“地方自治”，很大程度上会影响着地方各级政府之间的权力分配问题。例如，在中国复合式单一制的国家结构形式之下，以中央的集中统一领导为前提，发挥中央与地方的两个积极性，在各级政府机构的设置上产生了“职责同构”(12)朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2005年第1期。的现象。省一级的政府机构既接受同级党委的领导和人大的监督，又接受党中央的领导和国务院对口部门的业务指导，这样的中央政府与省一级政府的关系也深刻影响了省级以下各级政府之间的机构设置和权责关系。更有研究者指出，中央政府与地方政府之间的关系实际上是中央政府与省级政府之间的关系，省级以下各级政府与中央政府一般都是通过省级政府而发生关系的，市、县政府与中央政府及其部门发生的联系一般都须经过省级政府同意或批准或事后报告(13)谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报(哲学社会科学版)》2000年第1期。。这样的说法尽管忽略了一些省会城市和一些计划单列市与中央政府的特殊关系，但也在一定意义上佐证了央地关系对于各级地方政府之间关系的型塑作用。

(三)央地关系是国家治理结构的关键影响因素

中央与地方关系的发展态势贯穿于国家治理体系和治理能力现代化的全进程，与政府运作过程中的诸多焦点相互交织。央地关系是国家治理走向现代化所依托的重要政治结构，而国家治理现代化的实现也必然要求理顺和厘清央地关系。在国家治理的制度体系层面，内政外交国防的职能配合、治党治国治军的有条不紊、改革发展稳定的关系协调，央地关系都或多或少地关涉其中。在符合中国基本国情的基础上，有效协调好中央与地方之间的关系，安排好中央与地方政府的职能配置，调动中央与地方的积极性，为增进国家治理效度服务，亦是国家治理能力现代化的重要体现。同时，国家纵向权力分配不仅直接决定了各层级政府之间的权责配置，更会影响国家权力的横向分配，即立法、行政、司法等国家机构之间的关系，还会影响包括政府与政党、政府与市场、政府与社会等多重关系。央地关系的背后，与条块关系协调、党和国家机构改革、政府职责体系构建、行政区划调整、财税体制改革、政治信任差序格局形成、压力型体制形成等政府运作过程中的现实议题和改革难题密切相关。例如，新中国成立以来的多次党和国家机构改革中，之所以经常容易出现“膨胀——精简——再膨胀——再精简”的恶性循环怪圈(14)黄仁宗：《论我国政府机构改革“怪圈”的成因》，《探索》2001年第5期。，导致“一收就死——一死就放——一放就乱——一乱就收”的改革困点难题，这与在对待央地关系中“集权——分权——再集权——再分权”思路的来回变动不无关系。

三、新中国成立以来央地关系协调的主要阶段

新中国建立后，在马克思主义国家学说和国家建构理论的指导下，我国就是典型的单一制国家。尽管民族自治区和特别行政区的设立使得我国的单一制具有某些复合型色彩(15)贾康、吴园林：《复合单一制下的财政分权格局——对当代中国隐性财政宪法的考察与展望》，《学术界》2020年第6期。，然而中央统一领导一直是主导我国央地关系协调发展的总体思路。有研究者提出我国的央地关系特征，可分为“集权制”下的“央主地从”、“分权制”下的“地方主义”、“分权—合作制”下的“央地共治”三个阶段。(16)闫帅：《公共决策机制中的“央地共治”——兼论当代中国央地关系发展的三个阶段》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2012年第4期。实际上，完全意义上的“分权制”或者西方国家语境下的地方分权自治，在我国实际的政治运作中并不存在，中央政府仍然是国家权力的实际统合者和最终统摄者。而构建央地关系的思路，更多的是体现在中央集中统一领导的程度和给予地方的灵活度在不同时期有所不同。据此，我们将新中国成立以来我国央地关系的发展态势涵括为刚性集中、软性集中和韧性集中三个阶段。

(一)刚性集中阶段：1949年至1978年

1949年新中国成立后，通过《中国人民政治协商会议共同纲领》和“五四宪法”对国家机构设置的规定，我国逐步建立起从中央到地方的各级政府机构，并随着“三大改造”的完成，实现了从新民主主义阶段向社会主义阶段的过渡，由此建立起高度中央权力集中的政治经济体制，体现出较为明显的刚性管理色彩。在经济领域，全国范围内的国民经济生产计划、物资调配、财政预算等权限都统一收归中央政府管辖。在政治领域，人事任免权、重大事项决策权也几乎全部由中央政府牢固掌控，地方政府的角色定位主要体现为中央政府决策的直接执行者。这一时期的刚性管理充分体现了“集中力量办大事”的社会主义制度优势，在建构现代国家基本政治框架、有效应对自然灾害和疾病防治、兴修水利、建设交通网等基础设施、完成国家工业化等方面起到了积极作用。但同时，中央政府的过度权力集中也使得地方政府的主动性受到抑制，不利于协调好中央与地方的两个积极性，导致国民经济发展活力受阻。

(二)软性集中阶段：1978年至1994年

1978年党的十一届三中全会后，伴随着高度集中的计划经济体制逐步改革，改革开放初期的央地关系出现了新的变化。在计划经济体制改革的过程中，为了激发国家经济发展活力和地方政府自主性，“划分收支、分级包干”“分灶吃饭”的财政体制改革，使得新中国成立以来20余年央地关系的“刚性管理”出现了一定程度的变革。中央和地方财政的收支范围进行了相对明确划分，较大程度地改变了计划经济时代统收统支的财权分配方式，地方政府在包干的过程中可以自主地组织财政税收、安排财政支出。伴随着财权的部分下放、经济特区的设立、沿海城市的开发开放以及国有企业的改革，地方政府的经济自主权、行政决策权等都得到了有效的提升。在这一时期，“放权让利”使得地方政府的自主性和积极性得到了显著的发挥，国民经济活力得到了显著的激发，建立社会主义市场经济体制的目标逐步确立。然而在央地关系调整过程中，又出现了国家财力偏于分散、中央财政收入比重不断下降、中央政府的宏观调控能力受到削弱、地方保护主义盛行等问题，从而使得这一时期的中央统一领导呈现出某种程度的“软化”特征。

(三)韧性集中阶段：1994年至今

1992年邓小平南方谈话后，中国的改革开放进入了深化阶段。特别是伴随着1994年分税制改革的推行，通过合理划分中央税、地方税以及中央地方共享税，中央财政收入占比不断上升，并逐步超过50%，成为国家财政来源的主要组成部分。这在增强中央政府宏观调控能力的同时，也在一定程度上考虑了地方政府的积极性与主动性。这一时期，在继续给予地方政府一定的经济管理和行政管理自主权的同时，伴随着1998年特大洪水的应对、21世纪初期“非典”疫情防控、2008年的汶川地震救灾和全球金融危机应对等，在一系列关涉国家安全全局的应急管理事件处置中，中央政府的权威继续得到强化，并在2012年以来的央地关系妥善协调中日益凸显，后文将会着重论述。总之，在这一时期，“维护中央权威、尊重地方利益”(17)朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社,2008年，第263—265页。得到了逐步的实践，即在国家统一的法治建设背景之下，地方政府自觉地肯定、服从和接受中央权威的领导，中央权威又尊重地方利益，央地之间初步建立起规范化的领导与监督、分工与协作关系。因而，在这一时期，央地之间既有博弈与谈判，也有协商与合作，初步体现出“柔韧有度”的特征。但是如何更好地协调集中统一领导的恰适性和放权的有效性、在确权过程中减少央地关系的职责交叉仍然有待进一步地探索和完善。

四、新时代我国央地关系协调的发展态势

2012年党的十八大以来，中国特色社会主义进入了新时代，国家治理体系和治理能力现代化被正式提出，并成为支撑中华民族伟大复兴的基本治理依托。在推进国家治理现代化的进程中，如何妥善协调央地关系同样是贯穿其中的重要议题。

(一)新时代央地关系协调的主要关注点

党的十八大以来，习近平总书记在多个重要场合对央地关系进行了重要论述，概括起来主要聚焦五个方面。其一是央地关系的重要意义。在2019年中央经济工作会议上，习近平总书记提到“成绩来之不易，根本原因在于我们坚持党中央集中统一领导，保持战略定力，坚持稳中求进，深化改革开放，充分发挥中央和地方两个积极性”(18)《中央经济工作会议在北京举行》，《人民日报》2019年12月13日。。这反映出央地关系的和谐发展对于国家治理效能发挥的重要性。其二是关于央地关系的分工与责任问题。例如，在2013年中央经济工作会议上，习近平总书记强调“有些事不用中央政府去做，地方政府会主动做工作。我们坚持宏观政策要稳、微观政策要活，简政放权，更好发挥市场作用，使中央和地方政府分工得到更好体现”(19)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社,2017年，第57页。。这明确提到了中央政府与地方政府之间的有序分工问题，并且在国家粮食安全等责任领域则是“中央和地方要共同负责，中央承担首要责任，各级地方政府要树立大局意识”(20)《中央农村工作会议在北京举行》，《人民日报》2013年12月25日。。其三是央地之间的事权与财权分配问题。主要是进一步明确中央和地方之间财权和事权的范围与责任，制定中央与地方事权和支出责任划分方案。在适度加强中央事权和支出责任的同时，“把一些适宜地方政府负责的事务交给地方，减少中央和地方职责交叉、共同管理的事项”(21)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社,2017年，第65页。，完善分税制和地方税体系，在税率上对地方适当放权，从而进一步形成中央和地方财力与事权相匹配的财税体制，激发地方发展活力。其四是全面深化改革过程中的央地关系问题。党的十八大以来，在全面深化改革过程中，妥善协调好央地关系也具有重要意义，这主要体现在改革中既加强中央政府顶层设计，又注重地方政府的首创精神和改革主动性，允许地方在改革中进行差别化探索，整合全局的统一性与局部的灵活性。同时，在协调推进中央和地方改革中，“中央先定调子，地方先探路子，中央及时给予授权”(22)习近平：《明确任务落实责任加强督察 确保各项改革举措落地生根》，《人民日报》2015年1月31日。，从而有效调动中央和地方两个积极性。其五是党和国家机构改革问题。新时代党和国家机构改革的过程与央地关系的妥善协调存在着密切关系。这不仅体现在地方机构改革要“坚决维护党中央权威和集中统一领导，确保上下贯通、执行有力”，也体现在“赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能”(23)习近平：《加强领导周密组织有序推进 统筹抓好中央和地方机构改革》，《人民日报》2018年5月12日。，从而既在一定程度上使得地方主要机构设置和职能配置与中央保持基本对应，又致力于构建上下衔接、政令畅通、执行高效、因地制宜、适度灵活的中央与地方政府职责体系。

(二)新时代央地关系的主要特征与发展动向

伴随着国家治理体系和治理能力现代化的演进，新时代的央地关系呈现出一些基本特征，这些特征既与过去的央地关系存在着一些关联，又体现出新时代背景下的发展趋势，并且是正处于动态演进而尚未完全定型的趋势动向。

第一，从片面的“集权——分权”思路到合理的“确权——确责”思路的演进。在央地关系妥善协调的过程中，“集权——分权”一直是长期以来的基调，当中央宏观调控能力不足时就强化权力集中，当地方发展活力不足时就放权，由此就形成“集权——分权——再集权——再分权”的循环逻辑。受制于国家结构形式和国家根本制度，这样的协调逻辑并不能从根本上使我国的央地关系得到和谐发展。而党的十八大以来，以“确权——确责”的方式来协调央地关系的思路日益清晰。作为新时代以来我国行政体制改革过程中的一项创新性制度安排，权责清单制度以权力清单和责任清单为核心、具有一整套制定程序的制度化体系，正在促成当前政府机构与职责体系的重大转变。(24)赵志远：《政府职责体系构建中的权责清单制度：结构、过程与机制》，《政治学研究》2021年第5期。权责清单制度的实施对于进一步促进我国中央政府和地方政府确权和确责具有较好的积极作用，在权责一致中进一步规范和厘清央地关系。在确权与确责的过程中，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等宏观公共事务都被明确为中央事权，部分社会保障、跨区域重大项目建设、跨区域公共服务被明确为中央和地方的共同事权，通过转移支付的部分事权支出责任和本地区公共事务则被明确为地方政府承担(25)习近平：《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2013年11月16日。，从而通过合理确权与确责、减少职责和事权交叉，而进一步厘清了中央政府与地方政府之间的关系。

第二，“韧性集权——有效放权”相结合的特征日益凸显。新时代以来的央地关系调整，既包括了事权和财权划分、机构改革等“老议题”，又体现出了“韧性集权——有效放权”相结合的“新动向”。党的十八大以来，面临着中华民族伟大复兴的战略全局和百年未有之大变局，随着全面深化改革步入深水区，有效地强化中央集中统一领导是必要的。通过维护党中央的权威和集中统一领导，保持国家制度统一、政令统一，全面深化改革从中央到地方各级政府才能得以顺利推进；而有效强化中央集中统一领导，可以增强国家治理能力的强韧度。另一方面，在坚持集中统一领导的同时，简政放权也在推进，从而强化国家治理能力的柔韧度。例如，在全面深化改革过程中，既要求地方政府遵循中央政府的顶层设计，又鼓励地方政府发挥首创精神、允许地方进行差别化探索。在党和国家机构改革过程中，既要求地方政府机构设置和职能配置与中央政府保持基本一致，又赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方政府因地制宜设置机构和配置职能。例如，为有效统筹共同富裕示范区建设，浙江省在2021年10月成立的社会建设委员会(与省政府发改委合署办公)就是地方政府在机构改革中因地制宜进行的一项自主探索。总之，通过有效强化中央集中统一领导的前提下，在国家治理的过程中对地方政府进行有效放权，实现“该下放的当然要下放，但该加强的也要加强”(26)中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社,2017年，第111页。，属于中央政府的权力就坚决地集中，属于地方政府管理的事务则充分地放权，既增强了权力的强韧度和权威性，又促进了权力的柔韧度和灵活性，做到收放自如，从而在国家治理现代化的进程中协调好央地关系。

第三，“有序分工——合作治理”相协调的趋势逐步增强。党的十八大以来，我国央地关系的协调处在建设有效市场、有为政府的经济体制改革和转变政府职能、建设服务型政府的行政体制改革背景之中。经过2012年以来的财税体制调整、“放管服”改革、党和国家机构改革等举措，在上述确权确责、韧性集权、有效放权的基础上，新时代的央地关系正呈现出“有序分工——合作治理”相协调的初步格局。在合作治理过程中，以中央政府为主导，以地方政府为主体，中央政府与地方政府有着明确的分工，并依循严格的规范而对国家公共事务、区域公共事务和跨区域公共事务进行合作治理。特别是在2020年的新冠肺炎疫情防控中，中央政府临时“接管”湖北省的应急指挥权，有序组织地方政府之间进行帮扶支援，充分运用和发挥央地各自的禀赋优势，促进央地之间的良性互动与有效协作，从而在突发性应急管理事件中实现了央地之间的有序分工，支撑了国家应急治理体系的高效运转。(27)孙德超、钟莉莉：《疫情防控下央地关系动态调整的基本逻辑与创新意义》，《理论探讨》2021年第4期。除新冠肺炎疫情防控外，诸如精准扶贫、乡村振兴等国家治理实践也都进一步塑造和强化了新时代央地之间的“有序分工——合作治理”格局。

五、结语

总体而言，央地关系是当代中国国家治理现代化的一个核心问题(28)封丽霞：《国家治理转型的纵向维度——基于央地关系改革的法治化视角》，《东方法学》2020年第2期。，在一定意义上，央地关系协调化的过程与国家治理现代化的过程是互构演进的。一方面，央地关系的协调有利于厘清和整合国家治理中的两个重要主体——中央政府和地方政府之间的结构关系，提升国家治理现代化的主体协同性和资源统筹性，从而更好地发挥政治整合效能；另一方面，国家治理现代化意味着国家治理结构的各项体制机制更加健全、机构部门权责关系更加明确、中央与地方之间的权力关系结构更加优化，这就使得中央政府与地方政府之间的关系能够进一步得以规范化和协调化，实现国家结构形式的最优化整合。在未来，我国央地关系的进一步协调仍需要贯穿于国家治理现代化的要求之中，在发展全过程人民民主为导向健全中国特色社会主义民主政治的过程中，以发挥中央与地方两个积极性、促进制度优势转换成治理效能为基本原则，以确权确责、韧性集权、合作治理为重要抓手，在实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，更好地协调好中央与地方之间的关系。